다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

Ⅰ. 문제의 제기

○청소년의 건전육성과 시설수요의 증대
- 소득의 증가와 새로운 여가 문화에 대한 청소년들의 욕구증가, 지역환경 여건의 변화에 따라 최근 들어서 청소년수련시설에 대한 수요와 관심이 급증.
- 서울시는 청소년의 건전한 육성과 다양한 욕구충족을 위해 민간위탁방식으로 청소년수련관을 운영하고 있으며, 청소년시설의 지역적 편중 문제를 해소하기 위해 1자치구 1수련관 계획을 수립하여 청소년수련시설을 계속 확충하고 있음.

○청소년수련관 관리운영 개선방안 모색 필요
- 향후 건립될 수련관들 또한 대부분 민간위탁으로 운영될 예정이나 증가하는 수련관을 서울시에서 일괄 관리·감독하기에는 인적·물적 부담이 크고, 위탁관리에 따른 문제점을 해소하기 위하여 이에 대한 개선대안 마련이 요구됨.

Ⅱ. 현황 및 문제점
1. 민간위탁 운영현황 및 문제점
○청소년수련관 설립목적 달성을 위한 노력 부족
- 청소년수련관의 설립목적은 청소년의 욕구충족과 복지증진이며, 그 주요수단은 운영프로그램이라 할 수 있음.
- 청소년수련관의 설립목적 달성을 위한 노력정도는 청소년대상 프로그램의 비율과 청소년이용률을 통해 간접적으로 평가할 수 있음.
- 청소년대상 프로그램의 비율은 전체 프로그램의 62%, 청소년의 수련관이용률은 56%수준으로 청소년의 이용시간대가 한정적이라는 점을 감안하더라도 청소년수련관 본연의 설립목적에 충실하지 못한 것으로 분석됨.

○수련시설의 지역적 편중과 접근성 미약
- 청소년수련시설은 청소년이 쉽게 접근하여 이용할 수 있도록 생활권역을 고려하여 지역별로 균형있게 배치되어야함.
- 현재 6개 자치구(양천구, 영등포구, 중구, 중랑구, 강남구, 송파구)에는 2개의 청소년수련관이 있는 반면, 5개 자치구(종로구, 용산구, 광진구, 도봉구, 마포구)에는 운영중인 청소년수련관이 없어 지역적 편중 문제가 심각함.
- 대부분의 청소년수련관은 생활권역과 청소년 이동특성을 충분히 고려하지 않고 외곽지역의 산기슭 등에 위치하고 있어 청소년이 이용하기에 불편한 것으로 나타남.

○프로그램의 대외 경쟁력 미흡
- 민간시설과 별 차이가 없는 프로그램을 운영하고 있으며, 시설 사용료와 프로그램 강습료 책정에 제약이 있고, 조례에 정해져 있어 강사에 대한 처우가 미흡하여 민간시설에 비해 경쟁력이 떨어지는 것으로 나타남.
- 설문조사결과 프로그램의 수준은 비교적 높으나 민간시설에 비해 경쟁력이 있다고 인식하고 있지는 않은 것으로 나타남.

○관련 기관들간의 협력활동 부족
- 기초자치단체가 관리운영하고 있는 구민회관, 복지회관 등의 주민복지사업들이 청소년수련관의 사업영역과 중복되어 경쟁적 관계를 유지하는 경우가 점차 많아지고 있음.
- 청소년에게 보다 효율적이고 질 높은 서비스를 제공하기 위한 청소년수련관 상호간의 교류활동이 부족한 것으로 나타남.

○운영재원의 다양화와 조달노력의 부족
- 청소년수련관의 재원은 주로 사업수입과 보조금에 의존하고 있고, 재원의 다양성 및 재원조달 노력이 미약한 것으로 나타남.
- 수영장의 유(有)·무(無)를 기준으로 한 보조금 지급은 수영장시설의 노후화, 경쟁시설의 증가 등으로 그 타당성을 상실해 가고 있음.
- 설문조사 결과 현재의 보조금 지급기준은 부적절하여 합리적인 보조금 지급기준을 마련하는 것이 필요한 것으로 분석됨.


2. 민간위탁 과정상의 문제점
○민간위탁방식 및 계약기간의 문제점
- 현행 청소년수련관의 민간위탁방식은 시설의 유지관리와 프로그램의 운영에 초점을 둔 일종의 관리운영계약(management contracts) 형태로서, 민간의 전문성과 창의력을 충분히 살리고, 위탁운영에 따른 수익성을 제고하기에는 근본적으로 한계가 있음.
- 현재의 계약기간은 보통 2∼3년으로 단기간이어서 수탁기관이 창의력과 전문능력을 발휘하기가 쉽지 않으며, 이를 위한 의욕도 높지 않음.
- 수련관종사자들은 대부분 계약기간이 짧다고 느끼고 있으며, 적절하다고 응답한 비율은 29%에 불과함.

○수탁기관 선정방식과 심사기준의 문제점
- 심의기준에 맞는 서비스 제공업체가 소수이며, 선정일정이 촉박하여 수련관운영을 위한 체계적인 준비기간이 부족함.
- 심의의 공정성과 투명성을 제고하기 위해 심의일정, 심의방법, 평가기준에 대한 제도정비가 필요함.

○형식적인 협약서
- 현재의 민간위탁 협약서에는 재협약에 대한 기준, 사업계획서의 준수 등에 대한 구체적 내용이 없으며, 수련시설의 종류에 관계없이 계약서의 내용이 거의 동일하고, 계약체결과정에 공무원의 자의적인 판단이 개입될 가능성이 있음.

○지도·감독업무 및 재협약 과정상의 문제점
- 서울시에서 부지의 제공과 시설의 건립, 수탁기관의 선정 및 지도·감독업무를 모두 담당하고 있어 공무원의 업무가 과중한 것으로 나타남.
- 설문조사결과 서울시 및 자치구의 지도·감독업무에 대한 수련관종사자의 만족도는 대체로 낮은 것으로 나타남.
- 재협약에 관한 규정의 미비, 명확한 심사기준의 부재, 형식적인 심사 등을 문제점으로 지적할 수 있음.



Ⅲ. 정책건의
1. 개선의 기본방향
○청소년의 건전육성이라는 목적사업에 최대한 충실
- 청소년수련관은 청소년의 건전육성과 복지증진이라는 목적하에 설치·운영되고 있으므로, 이에 부합하는 고유의 목적사업에 보다 충실해야 함.
- 청소년수련관을 목적사업중심으로 운영하기 위해서는 청소년의 시설 접근성을 제고하고, 청소년대상 프로그램을 확대하며, 청소년 이용률을 증대시키는 방향으로 나아감.

○민간위탁운영의 효과성 극대화 추구
- 청소년수련관을 민간위탁으로 운영하는 주요 목적은 민간의 전문성과 창의력을 통하여 보다 양질의 서비스를 제공하기 위한 것임.
- 위탁운영의 효과를 최대한 살리기 위해서는 수탁기관에 자율성을 부여하고, 지나친 간섭과 통제를 지양하는 방향으로 나아감.
- 민간위탁으로 공익성과 수익성을 동시에 달성하기 위해서는 위탁계약방식을 개선하거나 사용료 수준의 현실화 등의 개선대안이 강화되어야 함.

○위탁·수탁 추진과정의 합리성과 객관성 제고
- 청소년의 건전육성이라는 청소년수련관의 고유목적사업을 훌륭히 수행하기 위해서는 이에 가장 적합한 수탁기관이 선정되어야 함.
- 이를 위해 선정방법과 심사과정이 투명하고 객관적으로 이루어지는 것이 중요하며, 전문성이 있는 심의위원으로 위원회를 구성하는 것이 필수적임.
- 재협약에 있어서도 형식적인 심사절차를 타파하고, 조례나 지침에 의하여 보다 명확하고 공식화된 재협약 심사방법의 도입이 필요함.

2. 목적사업 충실화를 위한 개선 대안
○청소년대상 프로그램과 청소년 이용률의 증대
- 수련관별로 청소년을 대상으로 의견조사를 실시하여 청소년의 욕구에 가장 맞는 프로그램을 개발, 시행
- 지역내 학교와의 연계프로그램을 적극 개발하는 등 학교연계활동을 활성화
- 방과후 오후시간은 대부분 청소년위주의 프로그램으로 구성하도록 유도
- 상담사업, 동아리활동 지원, 자원봉사활동 등 목적사업을 강화하고 목적사업비에 대한 보조금을 지원

○청소년수련시설에 대한 종합적인 계획수립
- 지역(자치구)별 청소년인구, 학교수, 학생수 등 이용대상자에 대한 현황 및 이용대상자의 욕구파악
- 청소년시설, 구민회관, 종합복지관 등 청소년대상 공공서비스제공기관에 대한 현황조사
- 기관별 제공 서비스(프로그램) 실태조사
- 수요 및 공급현황에 기초한 구체적인 서비스공급기준 마련
- 청소년수련관을 연계·조정기능을 수행하는 중심거점으로 하여 소규모 시설과 연결망 조성
- 청소년대상 프로그램을 중점적으로 제공할 수 있는 소규모 수련시설 중심으로 건설

3. 민간위탁운영의 효과성 향상을 위한 대안
위·수탁방식의 개선검토
- 계약기간을 현재보다 장기화하고 시설투자비와 운영비의 일부를 수탁기관이 조달하도록 하면서, 운영의 책임성과 경영마인드를 제고하기 위해 장기적으로는 양여권계약 형태로의 전환을 고려.

○사용료와 강습료 수준의 현실화 검토
- 수탁기관의 수익증대, 이용자에 대한 서비스개선, 대외 경쟁력 제고 등을 위해 사용료수준을 현실에 맞게 자율적으로 책정할 수 있는 방안을 검토함.
- 청소년 서비스의 공익성을 감안하여 적정한 원가계산을 통해 사용료 수준이 책정되어야 하며, 공공성확보를 위한 사용료상한제를 도입할 필요가 있음.
- 사용료와 강습료수준의 현실화는 공공성과 수익성의 조화라는 측면에서 신중하고 점진적으로 추진하는 것이 바람직함.

○관련기관간 협조체제 구축
- 청소년육성 관련기관간의 서비스중복이나 불필요한 경쟁을 완화하고 청소년육성 관련업무의 효율적인 추진을 위해 유관기관간의 원활한 의사소통과 유기적인 연계·조정기능의 강화가 긴요함.
- 유관기관은 서울특별시, 자치구, 서울시 교육청, 12개 지역교육청, 각급 학교, 청소년수련시설 등임.
- 현재 청소년수련시설협의회를 구립시설까지 포함하는 협의회로 확대 개편하고 실질적인 활동을 할 수 있도록 서울시의 행·재정적 지원을 강화함.

○실비 목적사업수행에 대한 보조금지원 검토
- 지금까지 보조금 지급기준으로 삼았던 수영장의 유·무는 수영장시설의 노후화, 주변 경쟁시설의 증가 등으로 수익성이 악화되어 지급기준으로서의 타당성이 상실됨.
- 수탁법인의 재정능력, 수련관의 수익성 등을 고려하여 구체적인 지원기준을 마련하고, 목적사업의 운영에 소요되는 인건비와 경비에 대해 보조금지원의 확대를 검토함.

4. 위탁·수탁과정의 합리성과 객관성 제고 대안
○수탁기관 선정방식과 심사기준의 개선
- 민간위탁방침 결정 직후에 수탁기관을 선정할 수 있도록 일정을 조정하여 시설의 입지, 설계 등 건축계획부터 수탁기관의 계획이 반영될 수 있도록 선정시기를 조정함.
- 심의일정, 심의방법, 평가기준을 조례나 정책지침에 명시적으로 규정하거나 수탁기관의 모집공고문안에 게재하는 방안을 검토함.

○계약서 내용의 구체화와 성과수준 제시
- 투입과 과정위주로 계약서 내용을 작성하기보다는 산출과 결과 위주로 약정하며, 계약서 상에 요구되는 서비스의 성과수준을 제시하고 달성여부에 대한 조치사항을 명시하는 것이 바람직함.
- 구체적인 성과수준으로는 청소년이용률, 청소년대상 프로그램 비율, 수련관이용률(연간이용인원/수용정원), 연간 프로그램 개발건수, 후원금액, 이용자만족도 평가점수 등을 채택할 수 있음.
- 성과수준달성을 위한 인센티브와 페널티 내용을 포함한 유인체계의 도입을 계약서 상에 명문화하는 방안을 검토함.

○지도감독 업무와 재협약과정의 개선
- 청소년수련관의 서비스는 지역주민을 대상으로 하는 대민서비스이므로, 지도·감독업무는 접근성, 지역적 특성에 대한 고려, 주민참여 등 복지업무사무배분의 기준에 따라 자치구에서 수행하는 것이 가장 바람직함.
- 자치구의 재정여건, 담당인력, 공무원의 전문성 등을 고려할 때 장기적이고 단계적인 추진전략이 필요하며, 이를 위해서는 자치구 공무원의 확충, 명확한 업무지침과 자치구별 재정능력을 고려한 세부재정지원계획 등의 마련이 선행되어야 함.
- 서울시 민간위탁 조례는 재협약 시기만을 규정하고 있어 재협약의 진행절차, 심사기준, 심사위원회에 관한 사항을 조례에 규정하거나 정책지침으로 확정하는 것이 필요함.


서울시립 청소년수련관 관리운영 개선방안 연구