다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

가. 연구의 배경

지구단위계획은 도시관리를 위한 계획적 수단의 하나로서 10년을 목표로 하는 일종의 도시관리계획이다. 우리나라에 지구단위계획제도가 도입된 것은 1980년 건축법에 의한 도시설계제도로부터이며, 이후 1990년에 도시계획법에 의한 상세계획제도가 도입되었고, 2000년 도시계획법의 개정을 통해 지구단위계획제도로 통합되게 되었다.
한편 2003년 1월부터 기존 도시지역에 대한 도시계획법과 비도시지역에 대한 국토이용관리법이 통합된 ‘국토의계획및이용에관한법률’이 시행됨에 따라 기존 도시지역에 대한 제1종 지구단위계획과 비도시지역 중 계획관리구역 비도시지역-준농림지역과 준도시지역을 통합한 관리지역에 대해 종합적이고 체계적인 관리를 위해 이를 계획관리지역, 생산관리지역, 보존관리지역으로 세분함.
에 대한 제2종 지구단위계획제도가 신설하는 등 그 활용범위가 국토 전반으로 크게 확대되게 되었다.
이와 같이 다양한 새로운 지구단위계획의 필요성 제기와 함께 그 수요는 계획 늘어날 것이 예상된다. 이에 따라 장차 지구단위계획의 양적 증가에 대한 효과적인 관리 등 적절한 대응방안 마련이 요구되고 있다는 것이 본 연구를 검토하게 된 하나의 배경이 된다고 할 수 있다.
한편 서울시의 경우, 1980년대 16개소의 도시설계지구를 시작으로 2000년 7월 도시계획법의 개정을 통해 통합․운영되게 된 지구단위계획구역에 이르기까지 약 196개소(2002년 5월 현재)에 걸친 구역지정이 이루어졌다. 그러나 2002년 6월을 기점으로 이중 30여개소가 구역해제 또는 실효되어 2003년 2월 현재는 미결정 1개소를 포함한 166개소의 지구단위계획구역이 지정·운영되고 있으며, 택지개발지구 31개소를 포함하면 197개소의 지구단위계획이 지정·운영되고 있는 상황이다.
하지만, 향후에도 개발제한구역(GB) 해제구역·택지개발사업 및 재개발사업완료지역·공장 등의 대규모 이전적지, 청계천 복원 주변지역·경관지구, 도시 및 주거환경정비법에 의한 의제처리 지역 등에 대한 지구단위계획 수립이 요구되고 있어 그 대상과 범위가 대폭 확대될 것으로 예상된다.
한편, 2003년 2월 현재까지 서울시에서 지정·운영중인 지구단위계획구역 166개소의 공간위계, 적용제도, 지정면적, 소요기간 등에 대한 특성을 살펴보면 지역간 또는 계획구역간 상당한 차이를 보이고 있어, 향후 지구단위계획의 효율적인 운영을 위해서는 계획단위별 또는 입지유형별로 차별적 접근과 이에 따른 다양한 운영방식 및 정비수법이 요구되고 있다. ‘서울시 지구단위계획 운영평가와 개선방향 연구(시정연, 2002)’의 제3장 종전 지구단위계획 지정현황 및 시사점과 본 연구의 제2장 지구단위계획의 지정현황 참조
또한, 전년도의 연구를 통해 지구단위계획의 운영실태를 살펴본 결과, 차별적 계획목표의 부재와 천편일률적인 계획요소 적용 등으로 인해 계획내용 및 지침의 불합리나 현실과의 괴리 등 지구단위계획의 실효성 문제가 심각한 것으로 나타나며, 이러한 지구단위계획 문제점의 상당부분이 계획수립·상위계획과의 관계 설정·지구단위계획의 유형화 등과 밀접한 연관을 맺고 있는 것으로 나타났고, 이에 따라 향후 지구단위계획의 개선방향과 관련하여 지구단위계획의 유형화 및 차별적 운영이 중요한 개선과제로 대두되었다. ‘서울시 지구단위계획 운영평가와 개선방향 연구’, 시정연, 2002, p79 참조
세부적으로는, 지역적 특성이나 지역간의 현황차이에도 불구하고 계획지침으로 대표되는 계획요소 등의 계획내용에 별다른 차이를 보이지 않고, 그 운용에 있어서도 경직성을 벗어나지 못함에 따라 계획요소 등의 적용에 따른 가시적인 환경개선효과가 나타나지 않고 있어 이러한 계획요소를 중심으로 한 탄력적 운용 및 차별적 적용 등 지구단위계획의 실효성 개선이 시급히 요구되고 있다.
이에 따라, 2002년 ‘서울시 지구단위계획 운영평가와 개선방향 연구’에서 종전 지구단위계획의 전반적인 법제도 변화와 지구단위계획 운영에 대한 개략적인 평가에 관한 연구를 수행하였으나, 그 결과 지구단위계획의 실효성 개선을 위한 보다 구체적인 방향 모색이 절실히 요구되었고, 이러한 지구단위계획의 실효성 개선방향으로 지구단위계획의 유형화 및 유형별 계획기법 또는 운영방안의 마련이 필요한 것으로 나타났다.

나. 연구의 목적
본 연구는 서울시 기존 지구단위계획의 실효성 분석을 통해 보다 효과적으로 지구단위계획을 관리 운영할 수 있고, 또 향후 새로운 지구단위계획 수요에도 적절히 대응할 수 있도록 하는 지구단위계획의 유형화와 이를 통한 실효성 개선방향을 제시해 보는 것이다.
이에 본 연구는 지구단위계획의 유형화를 통한 ① 계획목표의 명확화, ② 계획요소의 선별적 운용(계획운용의 효율화), ③ 계획요소의 차별적 적용(계획운용의 차별화) 등을 목적으로 하며, 구체적으로는 계획목표의 명확화를 위해 계획목표 및 환경정비목표 등을 고려한 유형화를 통해 유형별 개략적인 계획목표를 설정하고 이를 토대로 구역별로 구체적인 계획목표를 설정할 수 있도록 한다. 그리고 유형별로 필요한 계획요소를 선별적으로 운용할 수 있도록 하여 계획운용의 효율화를 꾀하며, 유형별로 계획요소의 운용 폭을 설정하여 유형간 혹은 계획간 계획요소 운용에 차별성을 띠도록 하고자 한다.
이를 위해, 본 연구는 전년도(2002년) 연구에서 수행한 종전 지구단위계획제도(도시설계·상세계획)의 운영실태분석과 운영평가분석을 토대로 지구단위계획구역 내 실제 개발실태 및 현황 등을 분석하여 용적률 등의 계획요소별 실효성을 살펴보고, 이를 지구단위계획의 유형화와 연계하여 향후 지구단위계획에서의 유형별 계획내용 수립기법 등 발전적인 실효성 개선방향을 제시하고자 한다.

서울시 지구단위계획 실효성 개선방향 연구 : 지구단위계획의 유형화를 중심으로