다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

제1절 연구의 배경 및 목적

1. 연구의 배경

최근 도시경관, 역사문화유산, 자연환경 등의 중요성이 사회적으로 부각되면서 이를 보존하고 효과적으로 유지 · 관리해야 한다는 요구가 크게 늘어나고 있다. 이러한 사회적 변화에 대한 도시계획적 대응방안으로서 일반주거지역의 종세분화, 역사문화미관지구, 경관지구, 생태계보전지역 등 각종 용도지역·지구를 신규로 지정하거나 이미 지정된 지역 · 지구를 효율적으로 관리해야 할 필요성이 증가하고 있다.

한편, 사적권리의 신장과 각종규제에 대한 민원의 증가 등으로 도시계획의 운영은 과거에 비하여 오히려 많은 제약을 받고 있는 상황이다. 특히, 헌법재판소가 보상규정을 두지 않은 개발제한구역제도에 대하여 1998년 헌법 불합치 결정을 내린 이후 토지이용규제의 손실보상부분에 대한 개선이 지속적으로 제기되고 있다. 즉, 공익을 위한 규제의 필요성은 증가하고 있으나, 재산권에 대한 권리의식의 강화와 형평성 차원의 민원이 증가함에 따라 도시계획의 효율적인 시행이 어렵게 되고 있는 실정이다.

예를 들어 서울시의 경우 북촌에 밀집한 한옥지구를 보존하자는 입장과 개발을 통한 재산증식을 기대하는 토지소유주와의 갈등, 청계천 복원사업에 따른 문화재보호 요구와 개발압력과의 갈등, 장기 미집행 도시계획시설에 대한 처리 문제 등 개발과 보존에 관련한 현안과제의 해결이 시급한 실정이다.

그러나 이러한 변화에 대하여 도시계획적 대응방안은 아직까지 다양하게 제시되고 있지 않다. 따라서 도시계획의 운영에 있어 변화된 사회여건을 반영한 유연적인 도시계획수단의 개발이 필요하다. 이미 미국과 일본 등에서는 보존과 전략적 개발을 연계하는 개발권양도제(TDR) 및 특례용적률제도와 같은 유연적인 제도를 제한적으로 운영하고 있다. 우리나라에서도 이러한 제도의 도입을 오래전부터 검토하여 왔지만 법 · 제도적인 한계와 인식의 부족으로 인하여 아직까지는 시행되지 못하고 있는 실정이다. 특히, 최근 들어 개발권양도제에 관한 구체적이고 실질적인 연구결과가 제시되고 있음에도 불구하고 개발권양도제의 도입은 여전히 검토단계에 있다.

이에 개발권양도제가 오랜 기간동안 도입의 필요성이 제기되고 관련 연구가 지속적으로 진행되었음에도 아직까지 시행되지 못하고 있는 원인을 심층 분석하고 개선방안을 제시하는 연구가 필요한 상황이다.


2. 연구의 목적

본 연구의 목적은 최근의 변화된 도시계획의 운영여건을 고려하여 용적이전기법과 같은 유연한 도시계획기법의 도입필요성과 적용가능성을 제시하는 것이다. 이를 위하여 개발권양도제가 아직까지 우리나라에 적용되지 못하는 원인을 파악하고 우리나라의 여건에 맞는 유형과 적용대상 등을 제시하기로 한다.

연구의 주요쟁점은 첫째, 용적이전기법이 무엇이며 기존의 개발권양도제와는 어떤 차이가 있는가?, 둘째, 개발권양도제는 오래전부터 도입이 제기되었는데 왜 아직까지 실지로 적용이 되지 않고 있는가? 셋째, 용적이전기법의 도입이 왜 필요하며 활용가능한가? 등 크게 세 가지로 구분된다. 이러한 연구쟁점을 고려하여 다음과 같은 연구의 목적을 제시한다:

- 용적이전기법의 도입필요성과 활용가능성 제시
- 용적이전기법과 개발권양도제의 차이점
- 용적이전기법의 활용조건 및 활용대상의 제시
- 용적이전기법의 활용에 필요한 제도적 장치 및 운영방안


제2절 연구의 방법 및 범위

1 연구의 방법

본 연구의 주요내용은 유연적인 도시계획 운영수단으로서 용적이전기법의 적용가능성을 제시하는 것이다. 그러나 용적이전기법은 새로운 제도가 아니라 이미 미국에서 오래전부터 운영되고 있는 개발권양도제(TDR)의 기본원리인 용적이전방식을 원용한 도시계획수단이다. 따라서 본 연구는 개발권양도제에 관한 선행연구와 사례분석이 선행되어야 한다는 조건하에 연구를 첫째, 개발권양도제와 관련된 해외사례를 조사하여 우리나라의 여건에 적용가능성 여부를 도출하고 둘째, 개발권양도제가 오랜 논의가 있음에도 불구하고 아직까지 도입되지 않고 있는 원인을 분석하고 마지막으로 향후 개발권양도제와 같은 유연한 도시계획기법의 도입가능성에 관한 시사점의 도출 등 개발권양도제와 관련된 사안에 초점을 맞추어 진행하고자 한다.

해외사례 분석과 선행연구의 결과를 토대로 우리나라의 여건에서 활용가능한 개발권양도제의 유사형태인 용적이전기법의 도입필요성 및 활용방안을 제시한다. 이러한 용적이전기법의 구체적인 운영방안을 마련하기 위하여 도심부에 보존과 관련하여 이슈가 되고 있는 사례지역을 선정하여 실시모형 시뮬레이션을 시행한다.

선행연구, 문헌조사, 실시 모형적용을 통하여 도출된 결과를 가지고 용적이전기법을 적용하기 위한 대상의 선정기준, 용적이전량 산출을 위한 방식의 제안, 관련 법·제도의 개선안 등을 제안한다.


2 연구의 범위

문헌연구의 시간적 범위는 개발권양도제가 국내에 소개된 1980년대 이후부터 최근까지로 한다. 특히 개발권양도제에 관하여 심도깊은 논의와 구체적인 대안을 제시하기 시작한 1998년 이후를 중점적으로 분석하였다. 해외사례의 경우는 미국에서 최초로 실시된 1960년대 이후 현재까지 취합이 가능한 사례와 일본에서 1980년대 이후 실행된 용적이전기법과 유사한 사례를 종합적으로 검토하였다.

연구의 공간적 범위는 개발권양도제의 적용을 제안한 개발제한구역, 농업진흥구역, 상수원보호구역, 문화재보호구역, 도심문화재, 한옥보존지구 등을 중심으로 살펴보았다. 연구결과를 기준으로 구체적인 사례지역은 도심부에 위치하고 있는 근대건축물을 선정하여 공간의 범위를 도심부 사대문안 상업지역으로 한정하여 실시모형 시범연구를 진행하였다.
용적이전기법의 도입 및 활용방안 연구