다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

Ⅰ. 문제의 제기 o 도심부 상주인구 감소와 거주계층의 변화 - 지난 20여년간 서울 도심부의 상주인구는 지속적으로 감소해왔음. 1980년 14만5천명이던 도심부의 상주인구는 2000년 4만9천명으로 66% 감소하여 인구의 도심공동화현상이 심화되고 있음. - 도심부에는 오래전부터 거주해 온 60세 이상의 노령인구 비율이 높은 반면, 1인 단독 가구 및 월세·무상으로 거주하는 가구비율이 높게 나타나는 등 오래된 주거지로서의 성격과 고용중심지 주변의 임시거처라는 이중적 성격을 보이고 있음. o 도심주거기능의 쇠퇴와 주거환경의 악화 - 도심부의 주거기능은 양적으로 감소하고 질적으로 쇠퇴하는 경향을 보이고 있음. 도심부 주택 중에는 지은지 30년이상 경과한 주택이 53%를 차지하는 등 전반적으로 노후하고, 좁은 도로망과 소규모 대지에 입지하고 있어 갱신활동도 저조한 실정임. - 또한 도심인접 주거지는 타용도 침투로 인한 거주환경의 악화, 교통공해 및 소음문제, 생활편익시설과 교육환경의 문제 등으로 주거지로서의 매력을 상실하고 있음. o 도심주거확보 및 유지를 위한 정책대응 미흡 - 1990년 이후 시행된 도심주거확보시책은 도심재개발시 주거복합 인센티브를 부여하는 것에 중점을 두었으나, 실효를 거두지 못하였음. 특히 도시계획조례에서 상업지역내 주상복합건물에 대한 용도용적제를 적용함으로써 정책의 혼선이 발생하고 있음. - 또한 도심부 인접주거지역의 주택재고를 관리하고 갱신활동을 지원하기 위한 정책적 대응이 미흡한 실정임. o 연구의 목적 - 본 연구의 목적은 첫째, 도심 및 인접주거지의 주거실태와 거주자들의 특성을 파악하는 것이고, 둘째, 현재 남아있는 주택재고를 유지하고 신규 개발시 주거복합을 유도하는 등 도심주거확보와 유지를 위한 정책방향을 제시하는데 있음. Ⅱ. 도심부 주거실태 현황 및 문제점 1. 도심부 인구·주택현황과 거주가구의 특성 o 인구 및 가구 현황 - 도심부에 거주하는 인구 및 가구는 ① 상주인구및 가구수의 지속적인 감소, ② 60세 이상 노령인구와 저학력 가구주의 거주비율 우세, ③ 도심부에 오랜기간 거주, ④ 단독 및 월세/무상거주 가구비율이 우세한 특성을 보임. - 1980년부터 2000년까지 도심부의 상주인구는 14만5천명에서 4만9천명으로 66%, 가구수는 3만4천 가구에서 1만8천 가구로 46%나 감소하였고, 노령인구의 비율도 서울시(7%)에 비해 높은 비율을 나타냄. - 또한 도심부에는 중졸이하의 저학력 가구주의 거주비율이 40%로 서울시(25%)에 비해 높고, 상대적으로 오랜 기간 도심부에 거주하고 있으며, 1인 단독가구(29%) 및 월세/무상거주가구(35%)의 비율이 서울시 평균(각각 13%, 16%)에 비해 높은 특성을 보이고 있음. o 주택현황 및 주거지 특성 - 도심부 주택들은 ① 주택재고의 지속적인 감소 ② 소형주택의 구성비율 우세, ③ 단독주택 및 비주거용 주택비율 우세, ④ 주택의 노후화 경향과 신규갱신 활동이 저조한 특성을 보임. - 1985년부터 2000년까지 도심부의 주택재고는 1만5천호에서 1만호로 34%나 감소하였고, 10평미만의 소형주택이 14%를 차지하여 서울시(3%)에 비해 높게 나타남. - 도심부에는 단독주택과 비주거용 건물내 주택의 구성비율이 높은 편임. 또한 지은지 30년이상 경과한 노후주택의 비율이 53%나 차지하여 주택의 노후정도가 상당한 수준에 이르고 있음. 반면, 1990년 이후에 건축된 신규주택의 비율이 낮아서 주택의 갱신활동은 저조한 편임. - 이처럼 도심부와 그 주변을 둘러싼 강북지역의 구시가지는 서울의 다른 지역과 구별되는 특성을 보이고 있음. 즉, 이들 지역은 인구와 가구수, 주택수가 감소하면서 노령인구, 저학력 가구주와 노후주택들이 밀집해 있는 특성을 보이고 있음. o 도심부 거주가구의 특성 - 종로·중구에 거주하는 가구주의 직업은 서울시에 비해 서비스/판매직, 기능직, 단순노무직, 무직자 비율이 높은 분포를 보임. 이는 도심 및 인접지역의 가구주들이 도심부에 입지해 있는 대규모 도소매시장, 판매 및 서비스업, 인쇄출판 및 제조업체 등에 종사하고 있음을 반영하는 것임. - 종로·중구 거주자들은 자기 구로 통근·통학하는 비율이 서울시에서 가장 높은 수준이며, 도보를 이용하는 비율이 31%로 서울시 평균(24%)에 비해 높아 직주근접한 거주행태를 보이고 있음. - 종로·중구에 신규 전입한 가구주들은 20∼30대의 젊은 연령층이 주를 이루고 있으며, 직업구성은 기존 거주가구와 유사하지만 전문직과 사무직 비중이 다소 높음. 그러나 전·월세 형태로 거주하는 가구의 비율이 높은 특성을 나타냄. - 종로·중구에서 전출하는 인구의 연령별 구성을 보면, 경제활동이 왕성하고 가족을 구성하는 연령대인 20∼30대의 인구가 순감소인구의 절반에 가까운 약 48%를 차지하고 있음. 즉, 종로·중구에는 20∼30대의 가족구성단계에 있는 젊은 연령층이 상당수 전입하지만, 그 보다 훨씬 더 많은 수의 젊은층 인구들이 빠져나가고 있는 것임. 2. 도심부 주거실태 조사결과 도심부 거주실태에 관한 설문조사는 도심 및 인접주거지역의 6개 사례지역(사직·교남동, 체부·누하동, 봉익·효제동, 회현·남산동, 필동·예장동, 광희·장충동)에 대해 가구주를 대상으로 총 529부를 조사하였음. o 직장위치와 통근행태 - 도심 및 인접지역에 거주하는 가구들은 직주근접한 거주행태를 보이고 있음. 응답 가구주(무직자 제외)의 77%가 종로·중구에 직장을 두고 있으며, 응답자의 51%가 직장까지 걸어서 통근하고, 평균통근시간이 20분 이내가 전체의 2/3를 차지하여 높은 비율을 보임. o 도심부 거주기간 - 도심 및 인접지역 거주자들은 비교적 오랜기간 도심부에 거주하고 있음. 10년 이상 현재 동네에 거주하는 가구의 비율이 63%, 20년이상 거주하는 가구의 비율도 41%를 차지함. 이들이 도심부에 거주하고 있는 이유는 교통이 편리하고, 직장과 가까우며, 오래동안 살아왔기 때문인 것으로 조사됨. o 도심부 주거환경에 대한 만족도 - 도심 및 인접지역 거주자들은 도심부의 주거환경에 대해 이웃과의 친분관계를 제외하고는 불만족스럽게 생각하고 있음. 특히, 지역내 도로여건과 주차문제, 교통공해 및 소음문제, 주택의 노후정도에 대한 불만족도가 높게 나타났으며, 이러한 문제들은 도심부를 떠나고 싶은 이유들과도 일치함. o 도심부 계속거주 의사 - 도심 및 인접지역 거주자들은 현재 동네의 주거환경에 대해 불만족스러워함에도 불구하고, 앞으로도 계속 도심부 일대에 거주하려는 의사를 보임. 응답자의 65%가 5년후에도 도심부에 계속 거주하거나 아직 이사할 계획이 없다고 응답하였고, 19%는 이사를 하더라도 도심부 근처로 이주하기를 원하고 있음. 도심부를 완전히 떠나 시외곽이나 신도시로 이주하기를 희망하는 응답자는 전체의 16%에 불과함. o 주택개량의사와 주거환경개선 과제 - 도심 및 인접지역의 주택소유자들은 건축자금이 부족하고, 부지가 협소하여 노후주택을 신축/개량하지 못하고 있음. 또한 도심거주자들은 동네의 주거환경을 개선하기 위해 주차문제의 해결, 공공의 지원을 통한 주택개량, 도로확장 및 골목길 정비 등 공공의 지원을 통한 주거환경 개선이 필요하다고 응답함. o 선호하는 주택유형과 개발방식 - 도심 및 인접지역 거주다즐은 현재 동네에 적합한 주택유형으로 아파트(33%)를 선호하고 있으나, 단독주택(31%), 다세대/연립주택(22%), 주상복합건물(14%)에 대한 선호비율도 높게 나타남. - 지역정비방식에 있어서도 전체적으로 철거재개발/재건축(44%)을 선호하는 비율이 높지만, 개별대지내 주택건축(21%), 주거환경개선사업(19%), 공공지원하에서의 주택개량 (16%) 등 개별가구의 경제여건과 부지여건에 맞는 개발방식도 선호하고 있음. 3. 도심주거확보의 필요성 o 균형잡힌 도심부의 성장과 관리 - 도심부는 1970년대 이후 기능분산시책과 1980년대 시행된 도심재개발사업으로 주거환경이 악화되었음. 이로 인해 심각한 직주불균형, 주야간 활동인구의 불균형, 그리고 상주인구의 연령구조상 불균형 문제를 겪고 있음. 이러한 문제를 해결하고 도심부의 균형있는 발전을 도모하기 위해 도심주거확보시책이 필요함. o 도심부의 활력 제고 - 도심부 활력제고의 관건은 도심거주인구와 주거기능을 확보하는 것임. 서구 대도시에서는 쇠퇴한 도심부에 활력을 불어넣기 위해 주거기능이 복합된 상점가(Housing over-Shop)와 걷고싶고 복합적인 토지이용(Walkable and Mixed-Use)을 유도하는 등 도심부에 주거기능을 도입하기 위해 애쓰고 있음. o 도심거주자를 위한 생활환경 개선 - 기존 거주자들이 도심부에 계속 거주할 수 있도록 하고, 새로운 잠재수요계층의 도심 유입을 유도하기 위해서는 도심부의 주거기능의 양적인 확보외에 생활환경개선 등 도심부의 거주여건을 향상시키는 것이 필요함. o 강북지역 구시가지의 활성화 - 도심부에 주거기능을 확보하면서 도심부의 인구감소 경향을 완화하고 지역활력을 유지하는 시책을 전개하는 것은 장기적으로 도심부를 비롯한 강북지역 구시가지의 활성화에도 영향을 미칠 것임. 4. 기존 도심주거확보시책의 문제점 o 도심재개발을 통한 주거복합 유도의 한계 - 지금까지 도심재개발사업을 통해 종로·중구에 건립된 96개동의 건물 중 주상복합건물은 4개동 241세대이며, 90년 이후에 건립된 건물은 1개동 60세대에 불과함. - 그러나 그동안 공급된 주상복합건물은 주거복합에 따른 용적률 인센티브를 받지 않고 건립되었음. 즉, 지금까지 도심재개발시 주상복합건물에 용적률 인센티브를 부여함으로써 도심부에 주거를 확보하려는 시책은 실효를 거두지 못하였음. 이는 도심부의 높은 지가, 낙후된 생활환경, 그리고 상대적으로 높은 법정용적률이 주요 원인임. o 용도용적제 도입에 따른 도심주거확보시책 혼선 - 용도용적제는 여의도, 마포, 강남 등 상업지역에서 주거비율이 연면적의 90% 이상인 주상복합건물이 건립되어 고층고밀 개발이 이루어지는 것을 막고, 상업적 토지이용을 유도하기 위하여 도입된 제도임. - 그러나 이 제도는 개발억제 및 분산시책으로 인해 주거기능이 현저히 감소하고 있는 도심부에서 주거기능의 도입을 유도해왔던 지금까지의 정책기조와 배치되는 것이어서 혼선을 초래하고 있음. - 시장여건의 변화에 따라 도심부내에 도입되는 용도를 다양화하고, 도심활력을 증진시키기 위해서는 도심재개발사업 등 일정 요건하에서 주거복합을 유도하는 시책이 유지될 필요가 있음. o 도심 인접주거지의 용도변경 관리의 문제 - 도심 인접주거지인 필동, 회현동, 봉익동, 효제동에서 건축물관리대장상 주택용도로 기재된 1,166동의 건물을 조사한 결과, 이 중 45%에 이르는 건물이 인쇄출판, 의류제조, 창고시설 등 다른 용도로 전환되어 이용되고 있음. - 현행 건축법상 용도변경을 할 경우에는 원칙적으로 신고하도록 되어 있으나, 동일군내에서의 변경 혹은 상위용도군에서 하위용도군으로 용도변경하는 경우에는 신고없이 변경이 가능함. 또한 단독주택, 제1종·제2종 근린생활시설 상호간의 용도변경은 건축물관리대상에 기재변경하지 않고도 용도를 변경할 수 있도록 되어 있음. - 도심부 및 인접 주거지역에 남아있는 주택이 다른 용도로 전환되어 감소되는 것을 막고, 변경된 용도를 관리하기 위해서는 주택의 용도변경에 대한 관리가 필요함. Ⅲ. 정책제언 1. 도심주거확보를 위한 정책방향 o 도심부 주거확보를 위한 일관성있는 정책추진 - 도심주거확보와 유지를 위해서는 일관된 정책의 전개가 필요함. - 이를 위해 도심부 상업지역에서 주거를 도입할 경우 용도용적제를 적용하지 않도록 현행 도시계획조례를 개정할 필요가 있음. 우선 도심재개발시 주상복합건물에 대해서는 용도용적제 적용의 개선하는 방안을 검토해야 할 것임. o 도심주거확보/유지를 위한 다양한 정책개발 - 도심부 상업지역에서 주거기능의 도입을 유인하는 것외에 도심인접지역에 있는 기존 주택을 유지하기 위해 주택의 멸실이나 용도변경을 관리하는 방안이 마련되어야 함. - 또한 기존의 도심거주자들이 도심부에서 계속 거주할 수 있도록 노후주택의 갱신과 거주환경의 조성을 지원하고, 젊은층과 중산층의 도심거주를 유인할 수 있는 주거유형의 공급 등 다양한 방안이 모색되어야 함. o 시장여건을 고려한 도심주거확보시책의 추진 - 도심부의 개발과정과 시장동향, 이에 따른 주거지 선호경향 등을 고려할 때, 인위적이거나 강제적인 규제를 통해 도심주거기능을 확보하는 것은 현실적으로 실효를 거두지 못할 것임. - 따라서 시장동향과 주택수요의 흐름을 파악하되, 우선적으로 도심부에 남아있는 기존 주택이 감실되는 것을 최소화하고, 신규 주택의 공급과 노후주택의 정비를 점진적으로 유도하는 것이 필요함. o 도심부 거주환경 조성을 위한 중장기적인 추진 - 도심주거확보는 단지 주택공급 차원이 아니라 생활환경 조성을 통한 도심부의 활력제고라는 목표하에서 중장기적으로 추진되어야 함. - 이를 위해서는 일정 요건에 해당하는 신규 주택의 공급에 대해 세제감면을 검토하고, 기존 도심거주자를 위해 노후주택 정비시 도로, 주차장, 놀이터 등의 공공시설을 공공이 지원하는 등 도심부의 거주환경을 조성해가는 시책을 전개할 필요가 있음. 3. 도심주거확보를 위한 정책제언 o 도심재개발에서의 용도용적제 적용 배제 - 1990년이래 도심부에 적용되어온 시책은 도심공동화방지를 위해 주거기능의 도입을 권장하는 것이었으나, 용도용적제 도입으로 정책의 혼선을 빚고 있음. - 도심부 건축물의 용도별 연상면적을 보면, 업무 50%, 상업 30%을 차지하며, 주거용도가 차지하는 비율은 6%에 불과할 정도로 업무·상업용도 위주로 개발되어 왔음. - 도심재개발사업에서는 주용도를 통해 주상복합건물을 건립할 경우, 주거비율이 50%를 초과할 수 없도록 되어 있으며, 도심재개발 미시행지구(280개) 중 210여개 지구(75%)가 도심부에 아직도 남아있음을 감안할 때, 용도용적제를 예외적으로 적용하는 것이 바람직함. - 따라서 사대문안 도심부 도심재개발사업에서는 주거기능을 도입할 경우, 주거복합비율(10∼50%)에 따라 200%범위내에서 용적률 인센티브를 부여하는 방안을 검토할 필요가 있음. o 도심인접지역에서의 주택용도 관리와 지속적인 모니터링 - 도심인접주거지역에서는 건축물관리대장상 주택용도로 기재된 상당수 건물이 다른 용도로 전환되어 이용되고 있으며, 1990년부터 10년간 도심/인접지역에 공급된 주택(약 1만5천호)의 1.4배에 이르는 2만여호의 주택이 멸실되었거나 용도변경된 것으로 추정됨. - 따라서 도심인접 주거지역에서 기존 주택재고의 유지가 필요하거나 용도변경을 관리할 필요가 있는 지역에서는 주거용도를 타용도로 전환하는 경우 용도변경을 신고하도록 건축법의 개정을 건의함. - 또한 도심부의 주택재고, 주택의 용도변경과 멸실, 그리고 주택건설실적과 공급되는 주택유형 등에 대해서는 주기적인 모니터링과 실태조사가 시행되어야 함. o 도심인접 노후주거지의 생활환경조성사업 전개 - 도심거주여건을 향상시키기 위해서는 도심부
서울 도심부 주거실태와 주거확보 방향 연구