다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

연구배경

1) 소득중심 빈곤측정의 한계
빈곤연구 또는 빈곤정책에서 일차적으로 관심을 갖는 것은 누가 빈곤한 사람이고 그 규모는 얼마나 되는가 하는 것이다. 지금까지 가장 보편적으로 받아들여진 빈곤의 측정기준은 소득수준이다. 빈곤의 정의는 학자들마다 다양하지만, 대체로 ‘필요한 것의 부족상태’ 또는 ‘욕구가 충족되지 않은 상태’로 정의할 수 있다. 전통적인 관점에서 각 개인 또는 가구는 자신이 보유한 소득을 이용하여 필요한 것을 구매함으로써 욕구를 충족할 수 있기 때문에 소득의 부족을 빈곤으로 본다.
그러나 1960년대 말부터 소득을 기준으로 하는 빈곤측정에 대한 비판이 제기되었다. 경제적 자원을 이용해 필요한 것을 구매할 수 있기 때문에 소득수준이 생활수준에 영향을 미치는 것은 사실이지만, 소득은 구매력을 보여주는 간접적인 지표일 뿐 실질적인 생활수준을 보여주지 못한다는 것이다. 더구나 동일한 소득수준이라도 각 개인의 특성과 선택에 따라 결과는 다를 수도 있다. 따라서 소득만을 이용하여 간접적으로 측정하는 것은 빈곤을 과소평가할 뿐 아니라, 개인이 빈곤(또는 결핍) 위험에 처한 정도 또는 양상을 제대로 보여주지 못할 우려가 있다. 이러한 배경에서 소득빈곤 중심의 관점에 대한 대안으로 다차원적 빈곤측정의 필요성이 제기되었다. 빈곤을 “복지의 부족”으로 정의한다면, 개인의 복지수준을 판단하기 위해서는 다양한 생활영역에서의 복지수준 또는 복지결핍 정도를 직접 측정해야 한다는 것이다. 다차원적 빈곤측정에 관한 선행연구들은 소득차원의 빈곤과 다양한 생활영역에서의 결핍이 중복되는 부분이 있지만 완벽하게 일치하지는 않는다는 점을 실증적으로 확인하였다.
소득중심의 빈곤관점은 정책방향에도 영향을 미친다. 소득빈곤 관점에 따르면 빈곤을 해소하기 위해서는 경제성장을 통한 소득수준 향상이 일차적인 정책목표가 되어야 하고, 빈곤대책도 소득보장정책 중심으로 이루어져야 한다. 그러나 그동안의 경제성장에도 불구하고 여전히 많은 사람이 경제적 불안정 상태에 놓여 있는 현상을 경험하면서 유럽 국가들을 중심으로 소득빈곤 관점과 경제발전정책 중심의 접근방법에 대한 문제제기가 시작되었다. 21세기 들어 유럽연합(EU)에서는 소득중심의 접근에서 벗어나 다차원적인 면에서 결핍과 사회적 배제에 관심을 갖기 시작하였고, 유엔개발계획(UNDP)이나 경제협력개발기구(OECD) 등 국제기구에서도 경제적 지표를 넘어 삶의 질을 측정하는 사회?경제적 지표에 대한 관심이 증가하고 있다.

2) 빈곤관점의 변화
사회가 발전할수록 빈곤을 보는 관점이 단순히 ‘물질적인 부족’에서 사회적?문화적 차원을 포함하는 ‘상대적인 결핍’ 개념으로 확대되는 경향을 보이고 있다. 절대빈곤에서 말하는 최저생계비의 개념도 확정적인 것이 아니고, 그 사회의 문화나 시대에 따라 가변적인 경향을 띤다는 의견도 제기되고 있다. 이런 배경에서 학계에서는 상대적 박탈개념, 사회적 배제 관점, 실현능력 접근 등 다차원적 빈곤측정 이론이 발전하였다. 상대적 박탈개념에서는 빈곤을 충분한 자원의 결여로 인해 초래되는 사회적으로 용납할 수 없는 상태로 규정하고, 사회적 배제 관점에서는 그 사회에서 정상적인 사회활동에 참여할 수 없는 사람을 빈자로 간주하고 있다. 즉, 빈곤은 그 사회에서 통용되는 수준의 생활수준을 유지하지 못하는 것을 의미하고, 여기에서 생활수준은 물질적 수준뿐 아니라, 사회?문화적 생활수준, 사회참여에 이르기까지 다원적이고 포괄적인 개념으로 받아들여지고 있다. 우리나라도 1960~1970년대의 경제성장으로 인해 한국전쟁 이후 절대적 빈곤은 크게 개선되었고, 점차 상대적 박탈과 사회적 배제가 사회적 이슈로 등장하는 추세이다.

3) 신빈곤층의 등장
1990년대 말 외환위기와 함께 중산층이 붕괴되어 빈곤층으로 전락하면서 신빈곤 문제가 대두되었다. 한국개발연구원(KDI) 분석에 따르면 중산층 구성비가 IMF 이전인 1996년 68.5%에서 2007년 58%로 10% 감소하였으며, 이 중 7%가 빈곤층으로 전락하였다(유경준·최바울, 2008). 또한 최근의 경제회복 추세에도 불구하고 빈곤층에서 벗어나 상향 이동하는 것은 이전보다 더 어려워진 것으로 나타났다. 한국노동패널조사를 분석한 자료에 따르면 빈곤층에서 탈출한 가정은 1999년 7.1%에서 2007년 6.8%로 감소한 반면, 계속 빈곤상태로 남아 있는 가정은 같은 기간 14.3%에서 20.3%로 증가하였다(조선일보, 2010.7).
외환위기 이후에 나타나는 신빈곤은 1950~1960년대의 빈곤과는 다른 양상을 보인다. 1950~1960년대 절대적 빈곤시대의 빈곤은 소득결핍이 주요 문제였으므로 경제성장정책을 통해 완화될 수 있었다. 그러나 1990년대 이후의 빈곤은 과거와 다른 양상을 보인다. 경제활동에 참여하면서도 빈곤상황을 탈피하지 못하는 노동결핍의 문제, 사회적 배제, 문화·심리적 소외, 빈곤의 여성화 등 보다 다양한 양상으로 나타나는 신빈곤층 문제가 등장하게 되었다. 더구나 사회?경제여건의 변화로 빈곤에 이르는 경로와 특성이 다양화되고 복지의 결핍현상이 전 계층에 걸쳐 나타나고 있으며 그 정도도 심각한 것으로 추정된다. 이러한 이슈들은 단순히 소득의 결핍이 아닌 비화폐적, 비소득적, 문화적 장벽에 의해 발생하는 문제이다. 소득 중심의 기존 관점은 빈곤과 관련된 환경 변화나 중요한 흐름을 충분히 담지 못하고 복지의 결핍을 야기하는 비경제적 원인과 수준을 파악할 수 없다. 정책적으로도 소득보장 정책만으로는 현대 사회 신빈곤층의 빈곤해소에 도움이 되지 못하고 있다.


2. 연구목적

이러한 배경에서 이 연구는 소득중심의 빈곤측정과 정책의 한계에 대한 대안으로 빈곤의 다차원성에 초점을 맞춘다. 다차원적 빈곤 관점에서 서울의 빈곤 내지 결핍실태를 파악하고 이를 토대로 새로운 정책방향을 제안하는 것이 이 연구의 목적이다. 이 연구는 구체적인 문제해결을 위한 연구라기보다 서울시의 정책방향에 새로운 관점을 제안하는 이슈 제기형 연구 성격을 갖는다.
다차원적 빈곤관점에서 서울시 실태를 실증 분석함으로써 기존 정책의 한계를 지적하고, 다차원적 빈곤관점을 실제 정책 및 사업에 활용할 수 있는 방안도 모색하고자 한다. 다차원적 빈곤관점에서 서울시민의 빈곤실태를 파악하는 것은 빈곤의 양적 규모를 보다 정확하게 확인하는 것도 중요하지만, 서울시민의 생활실태 또는 빈곤양상을 보여줄 수 있다는 점에서 더 큰 의의가 있다. 서울시민들이 어떤 영역에서 빈곤 또는 결핍을 경험하고 있는지, 가구 특성별로는 어떻게 다른 빈곤양상을 보이고 있는지를 확인하는 것은 복지정책의 방향과 타깃설정에 중요한 근거자료로 활용될 수 있을 것으로 기대된다.
다차원적 빈곤 관점에서의 서울시 빈곤실태와 정책과제

제1장 연구개요
제1절 연구배경 및 목적
제2절 연구내용 및 방법

제2장 다차원적 빈곤 논의의 발전
제1절 다차원적 빈곤연구의 발전
제2절 정책현장의 변화

제3장 서울시 다차원적 빈곤 분석모형
제1절 다차원적 지표체계 개발과 측정방법
제2절 전문가 델파이조사
제3절 실증분석 모형

제4장 서울시 다차원적 빈곤실태
제1절 분석방법
제2절 다차원적 빈곤율
제3절 가구특성별 다차원적 빈곤실태

제5장 결론 및 정책제언
제1절 서울시 복지정책의 개선방안
제2절 결어

참고문헌
영문요약