다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

지방자치단체의 조례에 따른 지방세 감면에 관한 요건을 규정한 ？지방세특례제한법？이 2011년부터 시행되면서 서울시를 포함한 각급 지방자치단체는 자율적으로 지방세에 관한 감면조례를 제정하거나 개정할 수 있게 되었지만, 현행 각급 지방자치단체의 지방세 감면조례는 여러 가지 문제점을 내포하고 있어 서울시세 감면조례의 합리적인 개선방안 관련한 연구의 필요성이 대두되었다.
따라서 본 연구는 현행 서울시세 감면조례의 주요 내용을 개관함으로써 문제점을 도출하고, 서울시세 감면조례의 내용을 분석하기 위하여 6대 광역시와 제주특별자치도 및 세종특별자치시의 시세감면조례에 대한 비교분석을 하였고, 중국과 일본의 지방세 감면제도에 대한 관련 규정을 분석함으로써 시사점을 도출하였다. 이와 같이 각급 지방자치단체의 감면조례와 중국과 일본의 지방세 감면제도의 시사점을 바탕으로 하여 서울시세 감면조례에 관한 규정 중에서 14개 조항에 대하여 합리적인 개선방안을 구체적으로 제시하였다.
본 연구는 서울시세 감면조례의 문제점을 분석하고, 합리적인 개선방안을 도출하기 위하여 다음과 같은 연구방법으로 수행되었다. 첫째, 중국의 세무전문가를 연구진으로 초빙하고 전문가 간담회 등을 개최함으로써 연구품질을 제고하였다. 둘째, 서울시세 감면조례에서 발생하였던 사례를 분석하고 검토하여 향후 개선방안을 마련하는데 필요한 이론적인 시사점을 제시하였다. 셋째, 서울시 소속 기초자치단체 감면조례의 현황과 문제점, 기타 광역자치단체 등의 지방세 감면조례에 대하여 광범위한 문헌조사를 실시함으로써 서울시세 감면조례의 개정에 필요한 시사점을 도출하였다. 넷째, 주변국인 중국과 일본의 지방세제도와 지방세 감면제도에 관한 조사분석을 통하여 필요한 시사점을 도출하였다.
먼저 서울시세 감면조례에 관한 내용을 살펴보면, 서울시세 감면조례에 의하여 운영되고 있는 감면제도는 총 23개 조문으로 구성되어 있으며, 14개의 감면사항을 규정하고 있는데, 구체적으로는 ① 장애인 소유 자동차에 대한 감면, ② 종교단체의 의료업에 대한 감면, ③ 공연장에 대한 감면, ④ 문화지구 내 권장시설에 대한 감면, ⑤ 승용차 요일제 참여 자동차에 대한 감면, ⑥ 외국인 투자유치 지원을 위한 감면, ⑦ 준공업지역 내 도시형 공장에 대한 감면, ⑧ 도시정비사업에 대한 감면, ⑨ 전통시장 등에 대한 감면, ⑩ 사회적 협동조합에 대한 감면, ⑪ 주택재개발 등에 대한 감면, ⑫ 산업단지 등에 대한 감면, ⑬ 서울시분 재산세에 대한 감면, ⑭ 자동계좌이체 납부에 대한 세액공제 등으로 구성되어 있다.
이와 같이 서울시세 감면조례에 있어서 구체적인 내용은 14개로 구성되어 있는데, 이러한 서울시세 감면조례의 주요한 문제점운 첫째, 공익적？공평성 목적의 감면정책이 부족하다는 것이고, 둘째 서울시 고유의 정책을 활성화하고 지원할 수 있는 정책이 부족하다는 것, 셋째 과학기술 지원과 환경보호와 같은 미래가능환경에 대한 대비 정책이 부족하다는 것이다.
향후 서울시세 감면조례를 개정 및 신설하는 경우 이것이 조세지원적인 성격임에 비춰볼 때 반드시 공익목적성·정책목적성·공평목적성·과세자주성 등 감면의 원칙에 입각하여 추진해야 할 것이다. 다만, 이 경우 주의해야 할 것은 위임조례에 해당하는 감면규정에 대하여 과세자주성을 과도하게 강조할 경우 헌법적 절차가 훼손될 우려가 있기 때문에 조세법률주의 범위 내에서 시행해야 한다는 점이다.
위에서 살펴 본 서울시세 감면조례의 문제점을 합리적으로 개선하기 위하여, 주변국인 중국과 일본의 지방세 감면제도를 분석한 결과 이들 국가들은 다양하고 종합적인 감면제도를 운용하고 있으며, 재산과세 중심의 감면규정이 아닌 소득과세 중심의 감면규정을 제정하여 감면효과를 제고하고 있을 뿐 아니라, 거시적인 시각에서 중앙정부와 지방정부의 정책을 지원하는 감면제도를 운영하고 있는 등 지방세 감면제도를 정책목적의 지원수단으로 활용하고 있는 것으로 파악되었다.
먼저, 중국의 조세감면제도를 살펴보면, “경제사회발전을 위한 5개년 규획”에 근거하여 조세감면정책을 수립하고 중앙정부와 각급 지방정부에서 최소 5년에서 10년 이상 장기간에 걸쳐 중점적인 정책분야에 대한 조세감면을 시행하기 때문에 조세감면의 정책효과가 제고될 수 있는 것으로 판단된다. 중국의 지방세 감면제도는 과학기술 및 연구개발·기본 생활보장·저소득계층 지원·의료위생·환경보호 및 에너지절약·문화사업·교육 및 취업보장·외자유치·기초건설사업 등 총 9가지 분야에 걸쳐 구성되어 있다.
한편, 일본의 지방세 감면제도는 감면의 전 분야에서 세액공제와 과세표준 감액 등 다양한 감면방법을 규정하고 있다. 이를 통하여 지방세 감면제도의 탄력적인 운용이 가능하다는 장점을 보이고 있으며, 특히 사회적인 약자에 대한 직접감면을 통하여 정책효과를 제고하고 있는 점은 우리나라에 시사하는 바가 매우 크다고 할 것이다. 구체적으로는 사회보장 및 사회복지정책·산업정책 및 교통정책·환경보호 및 오염예방정책을 지원하기 위한 다양한 지방세 감면제도가 시행되고 있다.
본 연구에서는 서울시세 감면조례의 문제점에 관한 분석과 중국과 일본의 지방세 감면제도에 대한 고찰과 상술한 비과세·감면의 원칙에 기초하여 다음과 같은 서울시세 감면조례 14개 항목에 대한 세부적인 개선방안을 제시하고자 한다.
① 장애인 소유 자동차에 대한 감면 : 장애인 자동차에 대한 감면 규정은 납세자가 쉽고 명확하게 이해할 수 있도록 법문을 개선하고, 장기적으로는 감면규정을 효율성 있게 운영하기 위해 동 규정을 지방세특례제한법 규정사항으로 이관하는 것을 고려해보아야 한다.
② 종교단체의 의료업에 대한 감면 : 의료법인의 공공성과 조세부담 및 고용증대 등을 고려하여 의료법인 등 의료기관에서 직접 고용하는 종업원 등(의료종사자 및 비의료종사자 모두 포함)에 대하여 법인소득세 또는 지방소득세의 주민세 종업원분 등을 추가로 감면하는 방안을 고려할 수 있다.
③ 공연장에 대한 감면 : 공연장에 대한 감면 규정은 적절한 감면규정인 것으로 판단되나, 감면대상에 대한 사후관리와 공연장 등에 대한 유지보수가 지속적으로 이루어질 수 있도록 하는 방안을 검토할 필요성이 있다.
④ 문화지구 내 권장시설에 대한 감면 : 문화지구 내 권장시설에 대한 감면은 대상 지역의 환경변화로 인해 감면대상이 줄어든 것으로 추측되므로, 그 정확한 원인과 최근의 변화를 분석하여 감면이 필요한 시설이 밀집한 지역이 있는 경우 새롭게 문화지구로 선정하여 혜택을 줄 필요성이 있다.
⑤ 승용차요일제 참여 자동차에 대한 감면 : 승용차요일제 참여 자동차에 대한 감면 규정은 일몰 예정으로서 서울시에서 관련 개선안을 마련하고 보완하고 있지만, 한 가지 대안으로서 전기차 또는 하이브리드차 등 친환경 차량에 대하여만 혜택을 주는 방안을 고려해 볼 수 있다.
⑥ 외국인 투자유치 지원을 위한 감면 : 외국인 투자유치 지원을 위한 감면규정은 5년 전인 2011년과 2015년에 각각 31건과 1건의 감면실적이 있었을 뿐 거의 유명무실한 상황이므로 행정자치부 등 관계기관과의 협의를 통해 위임의 범위를 확대하여 지방소득세 등에 대한 구체적인 감면규정을 제정해야 한다.
⑦ 준공업지역 내 도시형공장에 대한 감면 : 준공업지역 내 도시형공장에 대한 감면 규정은 최근 20여 년간 투자환경과 산업구조가 빠르게 변화였음에도 이를 반영하지 못하고 여전히 20여 년 전 감면을 적용하고 있으므로 우선 준공업지구의 중장기 발전전략을 우선 수립하고 그에 필요한 감면방안을 제정해야 한다.
⑧ 도시정비사업에 대한 감면 : 도시정비사업에 대한 감면 규정은 사실상 사문화된 조문으로 판단되므로, 우선 현행 규정을 폐지하고 신규 도시정비사업이 시행되는 때에 한시적 규정으로 규정하여 시행하는 방안을 고려할 수 있다.
⑨ 전통시장 등에 대한 감면 : 전통시장 등에 대한 감면 규정은 감면금액이 크지 않지만 상업기반시설 현대화 사업의 필요성, 지원의 공공성, 감면 대상자의 영세성 등을 고려할 때 계속 유지되어야 할 항목으로 판단된다. 덧붙여 전통시장지원을 위한 추가적인 감면 혜택을 고려한다면 개인지방소득세 또는 법인지방소득세 등에 대한 감면을 고려할 수 있을 것으로 보인다.
⑩ 사회적 협동조합에 대한 감면 : 사회적 협동조합에 대한 감면 규정은 현재 서울시가 당면한 고령화·청년실업·소득양극화 등의 문제를 단계적으로 해소할 수 있는 합리적인 대안으로서, 그 정책목적을 지원하기 위해 감면규정을 제정한 것은 시의적절한 것으로 평가되나 부동산의 취득에 대한 단편적인 감면으로는 그 효과가 제한적일 수밖에 없다. 따라서 기존의 취득세에 대한 감면뿐만 아니라 재산세 등 보유과세 및 법인지방소득세 및 개인지방소득세 등에 대한 직접감면에 이르기까지 종합적 감면규정을 제정을 고려해 보아야 한다.
⑪ 주택재개발 등에 대한 감면 : 주택재개발 등에 대한 감면 규정은 종전 조례의 경과규정에 의해 취득세가 면제되는 조합원에 대한 신뢰보호 차원에서 두고 있는 것이므로, 그 대상자를 파악하여 감면대상자가 존재할 때까지는 계속 현재와 같이 유지할 필요성이 있다.
⑫ 산업단지 등에 대한 감면 : 산업단지 등에 대한 감면 규정은 동 조문이 2016년에 신설되었기 때문에 그 실효성을 대한 판단하기는 어려우나, 정책목적의 달성을 위해서는 재산세 및 법인지방소득세 및 개인지방소득세 등에 대한 직접감면까지 종합적 감면규정을 제정해야 할 것으로 판단된다.
⑬ 서울시분 재산세에 대한 감면 : 서울시분 재산세의 감면은 각 기초자치단체 간의 감면조례 규정이 현저하게 상이할 경우 조세공평을 훼손하거나 위임입법의 한계를 일탈하는 등의 문제가 발생할 수도 있으므로 서울시가 각 기초자치단체간의 협의체를 조직하여 과도한 조세경쟁이 벌어지지 않도록 주도적으로 관리하는 등, 자의적이거나 부당하고 중복적인 감면행위가 발생하지 않도록 관리를 강화하는 방안을 고려해 볼 수 있다.
⑭ 자동계좌이체 납부에 대한 세액공제 : 자동계좌이체 납부에 대한 세액공제는 공제금액이 낮아 실효성이 떨어지고 자치단체별 세액공제액이 합리적 근거 없이 차별적으로 공제되고 있으므로. 우편송달 비용 등을 감안하여 공제액을 통일하고 인상하는 방안을 고려할 수 있다.
서울시세 감면조례에 대한 문제점을 분석하고, 개선방안을 제시하는 연구를 통하여 단기적으로는 서울시세 감면조례의 운영효율을 제고할 수 있고, 중장기적으로는 서울시의 정책목표를 달성하는 데에 기여하게 될 것으로 기대한다.
서울시세 감면조례의 합리적 개선방안

목 차


I. 서 론 1
1. 연구개요 1
가. 연구의 배경 1
나. 연구의 목적과 범위 2
2. 연구수행 내용 및 방법 2
가. 연구수행 내용 2
나. 연구방법 2
3. 기대효과 3

II. 서울시세 감면조례의 현황 및 문제점 4
1. 서울시세 비과세·감면 현황 4
가. 비과세·감면제도의 의의 4
나. 감면조례의 규제제도 6
다. 제도현황 9
라. 운영현황 11
2. 현행 비과세·감면 제도 분석 14
가. 현행 규정의 분석 14
나. 각급 광역자치단체 감면조례와의 비교검토 36

III. 중국과 일본 등 주변국의 지방세 감면 현황과 시사점 39
1. 중국 39
가. 중국의 조세제도 개관 39
나. 중국의 지방세 감면제도 현황 49
다. 중국 지방세 감면제도의 시사점 63
2. 일본 66
가. 일본의 지방세제도 개관 66
나. 일본의 지방세 감면제도 현황 86
다. 일본 지방세 감면제도의 시사점 95

IV. 서울시세 감면조례의 합리적인 개선방안 98
1. 현행 서울시세 감면조례의 문제점 98
가. 공익적·공평성 목적의 감면정책 부족 98
나. 서울시 고유 정책 활성화 및 지원정책 부족 98
다. 미래가능환경 대비정책 부족 99
라. 감면방식의 다각화 및 효율화 미흡 99
마. 감면대상 세목의 특정화 및 집중화 99
2. 중국과 일본 지방세 감면제도의 시사점 100
가. 다양한 지방세 감면제도와 감면방법 100
나. 소득과세 중심의 직접적인 지방세 감면 101
다. 거시적이고 정책적인 지방세 감면 102
라. 조세감면에 대한 지속적인 사후관리 104
3. 서울시세 감면조례의 합리적인 개선방안 105
가. 개선의 원칙과 방향 105
나. 구체적 개선방안 106

V. 요약 및 결론 114

참고문헌 118