다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

□ 연구 목적

○ 본 연구는 전국의 광역자치단체에서 제정하여 운용중인 교육조례의 실태를 분석하여 서울시 교육조례의 특징을 객관적 시각에서 발견하고, 교육선진국가의 교육조례 운용 사례를 조사？분석하여 서울시 교육조례의 발전을 위한 시사점을 얻고 향후 참조할 수 있는 우수 사례를 발굴하는데 목적이 있음.

□ 연구 범위

○ 전국 17개 광역지방자치단체의 교육조례를 수범자, 교육급, 법률 위임 여부, 성격, 효력범위, 제정 시기 등 다양한 관점에서 분류하여, 전국 교육조례의 특징을 밝혀내고, 그에 비추어 서울시 교육조례의 특징을 확인하고자 함.

○ 서울시 교육조례의 발전 방향에 대한 시사점을 도출하기 위하여 일본, 대만, 독일, 프랑스, 미국, 영국, 프랑스 등 해외 교육선진국가 또는 한국과 유사한 법 체계를 운용하고 있는 국가의 교육조례를 조사？분석하여 시사점을 도출하였음.

□ 전국 시？도 교육조례 제정 운용 현황

○ 시 단위 지역별 교육관련 조례는 총 106개로, 서울시가 21개의 교육관련 조례를 제정하여 운용 중임. 도 단위 지역별 교육관련 조례는 총 204개로, 경기도가 32개의 교육관련 조례를 제정 중임. 주제별로 보면 시 단위 지역에서는 학교용지부담금 전출에 관한 조례와 평생교육진흥조례만 모두 제정？시행하고 있고, 다른 조례들은 지역마다 제정 여부에 차이가 있음. 도 단위 지역의 경우 학교 밖 청소년 지원에 관한 조례, 학교용지부담금 전출에 관한 조례와 평생교육진흥 조례, 환경교육진흥 조례는 조사대상 모든 도 지역이 제정？시행하고 있고, 다른 조례들은 지역마다 제정 여부에 차이가 있음.

○ 시·도 교육청 소관 학교 및 교육에 관한 조례의 경우, 교육청별 교육관련 조례는 총 1,271개로, 경기도교육청이 120개의 교육관련 조례를 제정 중임. 주제별 조례 현황을 보면 교육감 행정권한 위임 조례, 교육비특별회계 관련 조례는 조사대상 모든 시·도 교육청이 제정？시행하고 있고, 다른 조례들은 지역마다 제정 여부에 차이가 있음. 교육청에서 발의하여 제정된 조례들은 대부분 ？초？중등교육법？과 같은 상위법령에 의해 규정된 사항들, 즉 기관위임된 사항에 관한 조례나 법령상 반드시 하도록 되어 있는 필수조례(예: 학교설치조례)들과 관련된 것들이 대부분임.

□ 일본의 교육조례

○ 일본 최고재판소는 법률과 조례가 "동일목적으로 제정된 경우에도 국가법령이 반드시 전국적으로 일률적으로 동일내용의 규제를 한다는 취지가 아니라 각각의 보통공공단체에서 그 지방의 실정에 맞춰 별단의 규제를 하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 국가의 법령과 조례와의 사이에 어떠한 모순이나 저촉은 없다."고 판시하여 전통적인 법률선점론을 수정하였던 것도 자치입법권을 확대하고 있음. 아동 양육 등의 종합적인 시책을 규정하고 있는「아마가사키시 아동 양육 지원조례」와 지자체장의 교육행정에 대한 부당한 관여로 교육의 중립성 문제를 불러일으켰던「오사카부 교육행정 기본조례」등 새로운 조례가 제정되고 있음.

□ 대만의 교육조례

○ 대만 타이페이시는 다음과 같은 교육조례를 운용하고 있음.
- 타이페이시 고등학교 이상 특수환경 가정 자녀 및 손자？녀 학비 감면법
- 타이페이시 초등학교 학교급식 공급 집행 요강
- 타이페이시 심신장애 학생 12년 의무교육 취학 고등학교 배정 업무 요강
- 타이페이시 학생 및 유아 교통 차량 관리 자치조례
- 타이페이시 공사립중등 직업학교의 저소득층 학생 취학시 학비 감면 업무 요강
- 타이페이시 원주민 학생교육 보조 요강)
- 타이페이시 의무교육 단계 영재자원반 운영 원칙

□ 독일의 교육조례

○ 법률과 조례의 교육 관련 입법영역이 비교적 잘 구분되어 있는 것이 독일의 특징임. 독일에서는 1970년대 이후 확립된 본질성이론과 학교법 영역에서도 민주적 법치국가원리에 따라 법률유보원칙이 엄격하게 적용되고 있음. 현재 독일에서 교육조례의 형식으로 만들어지는 입법은 일반적으로 교육제도에 관한 기본적이고 본질적인 내용을 담고 있지는 않음. 교육 및 학교제도에 관한 기본적인 사항들은 모두 주의회에서 제정하는 법률에 담아야하기 때문에 우리나라에서 문제가 되는 소위 학생인권조례와 같은 교육조례는 독일에서는 찾아보기가 어려움.

○ 지방자치단체에서 제정하는 교육 관련 조례들은 기본적인 교육제도나 학교제도에 관한 것이 아니라 대부분 직업학교 내지 전문학원에 관한 조례들이거나(Munchen시의 경우) 또는 영유아시설 이용비에 관한 조례들(Werder시의 경우) 또는 상급기관과의 합의 내지 상위법에 근거하여 자치시에서 부담하거나 관장하는 특정한 재정부담이나 지원금 규모 및 특정 시설운영에 관한 조례들(Freiburg시의 경우)임.

○ 독일에는 다음과 같은 교육조례가 존재함.
- 수업교재의 자유 보장에 관한 지침
- Freiburg시 공립 직업전문학교 수업료에 관한 조례
- 학생지원비 부담에 관한 조례
- 어린이집 이용료 조례

□ 프랑스의 교육조례

○ 프랑스에서 지방자치단체가 제정하는 법은 행정입법에 해당되는 것으로 우리나라와 같은 의미의 조례는 없음. 지방자치단체에서 관할하는 교육사무는 매우 제한되어 있어 지방자치단체가 제정하는 아레테의 내용도 매우 한정적임. 지방자치단체가 관할하는 교육사무는 학교의 설립, 재건축, 시설, 운영, 방과후 교육과 체육, 스포츠 활동 등으로 국한되며, 지방자치단체별로 관할하는 학교급에도 차이를 두고 있음(꼬뮌은 유초등학교, 데파트망은 중학교, 레지옹은 고등학교). 지방의회 뿐 아니라 프랑스 국회도 교육관련 법률을 제·개정하는 경우는 매우 제한되어 있음. 교육제도 법정주의를 취하고 있는 우리나라와 비교할 때 프랑스에서 교육에 관한 의회(국회, 지방의회)의 역할은 약함.

○ 지방의회에서 발표하는 아레테 중 다수는 지방자치단체 내 관할 사무권의 조정에 관한 것으로 각종 사무 권한의 위임, 변경에 관한 내용들임. 우리나라와 같이 국가와 지방자치단체, 그리고 지방자치단체 간 교육사무의 관할권을 둘러싼 분쟁은 거의 없다고 할 수 있음. 또한 일반지방자치단체에서 국가 임명직 도지사가 국가와 지방자치단체간 사무 조정을 하는 것과 마찬가지로 교육 문제에 대해서는 국가 임명직 교육감이 교육사무에 관한 역할 분담이 모호하거나 분쟁이 예상될 경우 이를 사전에 조정하고 있음.

□ 영국의 교육조례

○ 전통적으로 영국이 한국에 비해 지방자치와 학교자치의 전통이 발달되어 있는 국가이지만 역시 학생과 학부모의 권리와 의무에 영향을 미치는 주요 법규범의 경우 ‘일반성문법규 체계’(A Common statutory framework) 하에서 1차 및 2차 입법에 의해 국가(의회와 행정부)가 결정하는 경우가 많았으며, 행정부는 의회의 입법권(1차 입법)을 구체화하는 권한에 기초하여 주로 ‘order, regulation, rule 혹은 code’ 등의 형태로 구체적인 입법권을 행사하고 있음. 교육행정 영역도 예외는 아니어서 각 지방자체의 자치규범 제정권은 기존의 법규 체계 내에서 운용되는 특색이 있음. 또한 정책적인 변화의 특징으로서 최근 아카데미와 같이 국가와의 재정계약을 통해 자율성이 신장된 영역에서는 국가의 법규범이 계약 내용에 가감 없이 반영되어 그대로 적용되는 사례도 있음. 이 같은 자치입법권의 한계는 영국의 법규범의 특성 그리고 전술한 중앙-지방-학교 간의 권력관계의 역사적 변화라는 정책적 맥락 하에서 형성된 특수한 상황이라고 판단됨.

□ 미국의 교육조례

○ 미국의 학교구 단위에서 적용되는 교육조례로는 다음과 같은 것을 확인할 수 있음.
- 교육기회균등
- 따돌림/괴롭힘 및 차별 금지
- 위험한 무기나 무리고 사용될 수 있는 도구
- 약물 없는 환경
- 노숙자 어린이 및 청소년
- 체벌 (신체적 제약)
- 학생 도서관 열람 기록
- 학생 특별 건강 서비스

□ 핀란드의 교육조례

○ 핀란드의 경우 중앙정부와 지방정부 간의 협치 관계가 확립되어 있음. 핀란드에서는 중앙정부는 상급기관이고 지방정부는 하급기관이라는 인식을 거의 가지고 있지 않고, 모두 똑같이 국민에 의해 선택된 책임자들로서 국민을 위해 협력하고 협치를 해야 하는 것이 이들의 공통된 인식임. 핀란드에서는 중앙정부와 지방정부 간의 갈등이 심하지 않은 편임. 헌법과 법률로 중앙정부와 지방정부의 권한을 분명히 구분하고 지방정부에 충분한 자치권을 부여하였기 때문에 갈등 요소 자체가 적음. 이러한 여건에서 지방정부들은 연합체를 구성하여 상호 소통하면서 지방자치를 운영하기 때문에 지방정부 간의 협치 관계가 형성됨.

○ 핀란드는 지방의회의 권한이 큼. 핀란드는 중앙과 지방 정부 모두 의원내각제를 채택하고 있으므로 의회의 권한이 큰 정치 체제임. 조례 제정과 관련하여 대부분 충분한 협의를 거치지 않고 집행이 되는 경우에 갈등이 발생하게 되는데, 핀란드의 경우 의회라는 제도를 통해 충분한 사전 협의를 하도록 구조화되어 있기 때문에 사후 갈등이 적은 편임. 핀란드의 경우 법률과 조례 간의 통일성이 매우 높은 편임.

□ 서울시 교육조례 제？개정안 제안

○ 이 연구에서는 다음 조례의 제？개정안을 제안함.
- 서울특별시 평생교육진흥 조례 개정안
- 서울특별시 무상교육 조례 제정안
- 서울특별시교육청 교육공무직원 채용 등에 관한 조례 개정안
- 서울특별시 노인교육 지원에 관한 조례 제정안
- 서울특별시 성인직업기술교육 지원에 관한 조례 제정안

교육선진국의 교육관련 조례 제정 현황 비교 연구

목 차

제1장 서론 1
1. 연구 필요성 및 목적 1
2. 연구의 접근 및 범위 2
3. 연구 내용 3
4. 선행 연구와의 비교 및 본 연구의 특징 4
5. 연구방법 6
가. 문헌연구 6
나. 외국 교육조례 실태 조사 6
다. 전문가협의회 7

제2장 교육조례 일반론 8
1. 조례의 개념과 의의 8
가. 개념 8
나. 의의 9
2. 조례의 법적 성질 10
가. 조례의 성격 10
나. 조례 제정권의 법적 성질 10
3. 조례의 종류 12
가. 일반적 성질에 의한 분류 12
나. 유형별 특성에 의한 분류 13
다. 교육조례 유형 구분 사례 14
4. 조례 제정권의 범위와 한계 15
가. 조례 제정권의 범위 - 지방자치단체의 사무를 중심으로 15
나. 조례제정권의 한계 - 법치국가 원리와 조례의 관계를 중심으로 17
5. 조례의 효력과 하자 21
가. 효력의 발생 21
나. 효력의 범위 21
다. 하자(瑕疵) 22
6. 조례(안)의 통제 22
가. 지방자치단체장에 의한 통제 22
나. 감독청(국가나 광역지자체)에 의한 통제 23
다. 중앙행정심판위원회에 의한 통제 23
라. 법원에 의한 통제 24
마. 헌법재판소에 의한 통제 24

제3장 국내 지자체 교육조례 조사 25
1. 시？도 소관 교육조례 25
2. 시？도교육청 소관 교육조례 34

제4장 외국의 교육 조례 52
1. 일본 52
가. 일본의 행정 체계 52
나. 지방자치와 자치입법권 56
다. 교육 관련 조례 개관 63
라. 지방분권개혁 이후 조례 동향 65
마. 결 론 72
2. 대만 72
가. 대만의 행정 체계 및 교육 행정 체계 72
나. 대만의 법률 체계 77
다. 대만의 고등학교 다원입학모집 조례(高級中等學校多元入學招生辦法) 81
라. 타이베이시 교육 조례 소개 85
3. 독일 95
가. 행정체계 및 교육행정체계 95
나. 법 체계 100
다. 조례의 법적 근거, 조례 제정권의 범위와 한계 107
라. 교육 관련 조례 개관 109
마. (한국교육에 시사점이 있는) 독일 교육법상 조례의 특징 114
바. 독일에서 국가적 쟁점이 된 조례 114
4. 프랑스 115
가. 행정 체계 및 교육행정체계 115
나. 법률 체계 124
다. 지방자치단체가 제정하는 법령의 법적 근거와 법령제정권의 범위와 한계 132
라. 교육 관련 조례 134
마. 시사점 137
5. 영국 139
가. 교육행정 체계 개관 139
나. 법률 체계 143
다. 지방자치단체 차원의 규정과 규칙, 정책의 근거와 한계 147
라. 교육 관련 자치규범 148
마. 시사점 154
6. 미국 156
가. 행정 및 교육행정 체계 156
나. 법률 체계 161
다. 지방자치단체 차원의 규정과 규칙, 정책의 근거와 한계 164
라. 교육 관련 자치 규범 167
마. 특징적인 교육자치규범 177
7. 핀란드 183
가. 개관 183
나. 핀란드 행정체계 및 교육행정 체계 184
다. 핀란드 법률 체계 192
라. 핀란드 조례의 법적 근거, 조례 제정권의 범위와 한계 193
마. 지방의회 교육 분야 운영 사례 196
바. 지방 교육위원회 운영 사례 198
사. 시사점 199

제5장 서울시 교육 관련 조례 개선 방안 202
1. 국내외 교육조례 조사 분석의 시사점 202
2. 서울시의 교육조례 제정 방향 203
3. 서울시 교육조례 제(개)정안 제안 205
가. 서울특별시 평생교육진흥 조례 개정안 205
나. 서울특별시 무상교육 조례 제정안 207
다. 서울특별시교육청 교육공무직원 채용 등개 관한 조례 개정안 209
라. 서울특별시 노인교육 지원에 관한 조례 제정안 210
마. 서울특별시 성인 직업기술교육 지원에 관한 조례 제정안 212

< 참고 문헌 > 214

부록1: 시도 소관 교육조례 목록 223
부록2: 시도교육청 소관 교육조례 목록 233
부록3: 프랑스 파리 데파트몽 아레테 목록(2015. 1-12) 272