다시 뛰는 공정도시 서울!

문서번호 공공개발기획담당관-1226 결재일자 2022. 10. 4. 공개여부 부분공개(5) 방침번호 행정2부시장 제224호 시 민 주무관 사전협상팀장 공공개발기획담당관 미래공간기획관 행정2부시장 김남억 권경희 양병현 홍선기 10/04 한제현 협 조 도시관리과장 하대근 주무관 김영일 도시계획변경 사전협상제도 운영지침 개정 2022. 9. 미래공간기획관 (공공개발기획담당관) 「도시계획변경 사전협상제도」 운영지침 개정 「도시계획변경 사전협상제도」의 상위법령 제？개정내용 등을 반영하고 그간 지적된 운영상 미비점 등을 개선하기 위해, ‘도시계획변경 사전협상 운영지침 5차 개정’을 추진하고자 함. Ⅰ 추진배경 및 경과 □ 추진배경 ㅇ 관련 법령 개정에 따른 사전협상제도 운용기준 변경 필요사항 발생 - 국토계획법？시행령 개정 시행(‘21.7.)으로 공공기여 관련 근거 조항 내용 변경 등 ㅇ 사전협상 운영지침 4차 개정(‘18.11.) 이후, 변동된 사항을 지침에 반영 - 제도의 안정적 운영을 위한 ‘사전협상 운영에 관한 조례’ 제정 및 개정 - 市 조직 개편 시행에 따른 ‘공공측 협상단’ 지위 변경 등 ㅇ 그간 사전협상제도 운영상 미비점 개선으로 제도의 발전 도모 - 감정평가 및 협상 기준 등 재정비를 통해 합리적인 제도 운용 - 상위 법령(규정)과의 정합성 반영 및 기타 불합리한 사항 제도 개선 등 □ 추진경과 ㅇ '09. 2. : 사전협상제도 도입 (新도시계획 운영체계) ㅇ '11. 9. : 사전협상제도 개선 1차 (사전협상형 지구단위계획 수립기준 마련) ㅇ '15. 3. : 사전협상제도 개선 2차 (법령 개정사항 반영, 협상절차 간소화 등) ㅇ '16. 8. : 사전협상제도 개선 3차 (공공기여 기준 개선) ㅇ '18.11. : 사전협상제도 개선 4차 (대상지 확대, 위원회 일원화 등) ㅇ '19.12. : 사전협상 운영에 관한 조례 제정 ㅇ '21. 7. : 국토계획법·시행령 개정안 시행 (공공기여 광역적 활용 등) ㅇ '21.12. : 사전협상 운영에 관한 조례 개정 (협상단 내 시의원 참여 등) Ⅱ 주요 개정사항 상위법령 반 영 1. ‘공공시설등 설치비용’ 서울시 전역 활용 (區→市) 2. 용도지역(세분)간 변경 시 사전협상 적용 방안 감정평가 관 련 3. 도시관리계획 결정 고시 유보 규정 폐지 4. 사전협상 감정평가 기준 개선 협상기준 개 선 5. 협상 완료 대상지 추가 협상 기준 보완 6. 특정지정용도 인센티브 규정 폐지 기 타 7. 기타 제도 보완사항 7-1 사전협상조례 제정에 따른 운영지침 내용 등 정비 7-2 조직 개편 및 조례 개정내용 반영, 협상단 자격 갱신 7-3 민간측 협상단 협상 참여 조건 제한 ‘공공시설등 설치비용’ 서울시 전역 활용 (區→市) □ 필요성 ㅇ 기존 법령상 용도지역 상향 등으로 제공하는 공공기여의 사용범위가 관할 자치구로 제한되어, 지역불균형 문제 등 초래 ㅇ ‘21.7월 국토계획법 개정(법 제52조의2 신설)으로 사전협상을 통한 ‘공공시설등 설치비용’을 서울시 전역으로 확대 사용 가능하게 됨에 따라 지침 개정 필요 □ 개선방안 ㅇ 공공기여(현금) 관련 국토계획법 개정 내용을 ‘사전협상 운영지침’에 반영 - 용도지역간 또는 도시계획시설 변경 시 ‘공공기여(현금)’ 市 전역 활용 가능 [개정안] 납부 받은 ‘공공시설등 설치비용’을 市 전역 사용토록 지침 개정 ⇒ (당초) 지구단위계획구역 밖 당해 자치구 내 기반시설 취약지역에 설치비용 제공 가능 (변경) 지구단위계획구역 밖 서울시 내 법 제52조의2 제2항 각 호의 사업에 필요한 비용 납부 가능 ※ 장기미집행 도시계획시설？임대주택？공공시설등 용도지역(세분)간 변경 시 사전협상 적용 방안 □ 필요성 ㅇ ‘21.7월 국토계획법 개정(영 제42조의3 일부 삭제, 법 제52조의2 신설)으로, ‘용도지역(세분)간 변경’의 경우, 사전협상 운영지침(공공기여 기준) 적용 근거 상실 - 舊영 제42조의3 제2항 제12~15호 : 용도지역간·세분간 변경 가능 - 법 제52조의2 : 용도지역간 변경 가능 (세분간 변경 불가) ㅇ 주변 지역과의 도시계획적 정합성 등 고려 시, 동일 사전협상 대상지 내 용도지역간 변경 및 세분간 변경을 함께 계획해야 하는 경우 발생 - 예시 : 3종 일반주거(250%) → 준주거(400%) + 일반상업(800%) ㅇ 용도지역 변경 계획이 혼재(용도지역간+세분간)된 사전협상 대상지의 경우, 현행 국토계획법령을 준용하는 조건하에 새로운 사전협상 적용 방식 필요 - 용도지역간 변경: 국토계획법 제52조의2(사전협상 운영 조례에 위임) ？ 용도지역간 변경으로 인한 토지가치 상승분 내 공공기여 제공 ※ 서울시 사전협상 운영조례에 따라 증가용적률의 6/10에 해당하는 토지가치분 제공 - 용도지역(세분)간 변경: 국토계획법 시행령 제46조 제1항 제1호 ？ 완화할 수 있는 용적률＝해당 용도지역 용적률＋[1.5×(공공시설등 제공부지 면적×공공시설등 제공 부지 용적률)÷공공시설등의 부지 제공 후의 대지면적] 이내 ※ 市도시계획조례 및 지구단위계획 수립기준에서 각 용도지역별 기부채납 비율을 정함 《 사전협상제도 프로세스 비교 (법령 개정 전/후) 》 □ 개선방안 ㅇ 사전협상 대상지는 용도지역간 변경 계획을 원칙으로 하되, 세분간 변경 계획과 혼재가 불가피한 경우에는 예외적으로 사전협상 구역에 포함 - 국토계획법령 개정으로 공공기여(현금)의 활용성이 제한되는 용도지역(세분)간 변경의 경우, 사전협상 대상지에서 원칙적으로 선정 제외 - 용도지역(세분)간 변경을 불가피하게 일부 포함할 경우, 적정 여부를 사전협상 대상지를 선정하는 단계에서 도시？건축공동위원회 자문을 통해 결정 ㅇ ‘용적률 체계 및 공공기여율’은 용도지역 변경 계획에 따라 기준을 각각 적용 - 용도지역(세분)간 변경 시, 市지구단위계획 수립 기준(공공기여？용적률계획) 적용 ※ 감정평가 등 사전협상 절차 진행을 위한 공통사항은 ‘사전협상 운영지침’을 적용 《 용도지역 변경 계획 혼재 시 사전협상 적용례 ※ 3종→준주거+상업지역 》 [개정안] 용도지역간 변경 원칙 및 세분 변경 예외적 허용 기준 명시 ⇒ (당초) 용도지역 변경(세분간 변경 포함)시 공공기여량은 증가용적률의 6/10 적용 (변경) 법 제36조제1항제1호 ‘각 목 간’의 용도지역 변경에 따른 공공기여량은 증가용적률의 6/10 적용 단, 영 제30조제1항 ‘각 호’의 범위 내에서 세분 또는 변경 일부 포함이 불가피하며 도시？건축공동위원회에서 이를 인정하는 경우, 市지구단위계획 수립기준(공공기여？용적률 계획) 적용 가능 도시관리계획 결정 고시 유보 규정 폐지 □ 필요성 ㅇ 법령(지침)상 도시관리계획 결정 ‘고시일(실제) 기준’ 감정평가가 필요하나, 협상단계에서 공공기여를 확정해야 하는 사업 특성상 ‘고시 예정시점(예상)’ 적용 불가피 - 공공기여 가액은 도시관리계획 결정 고시 예정시점 기준으로 산정 (지침 4.4) - 토지가치 상승분은 도시관리계획 결정 고시일 기준으로 평가 (지침 5.1.13) ※ 도시관리계획 결정 고시일 기준 전？후 감정평가한 토지가액 차이 이내에서 공공기여(현금) 납부 (국토계획법 시행령 제46조의2 제2항) ㅇ 도시？건축공동위원회 심의 완료 후 도시관리계획 결정고시를 유보하는 경우, ‘고시 예정시점(예상)’과 ‘고시일(실제)’의 차이가 커짐 - 민간의 건축허가도서 제출 시까지 도시관리계획 결정 고시 유보 가능 (지침 3.45) 《現사전협상 및 감정평가 진행 도식도》 □ 개선방안 ㅇ 도시？건축공동위원회 심의 직후 도시관리계획을 결정고시함을 원칙으로 하여, ‘고시일(실제)’을 예상 가능토록 제도 운영 ※ 사업시행자 변경 등으로 인하여 협상결과 담보가 어려울 것으로 판단되는 경우, 필요 시 지구단위계획 (변경)결정 취소 등의 무효화 조치 검토 [개정안] 사전협상 완료 후 ‘도시관리계획 결정고시 유보 가능 규정’ 삭제 ⇒ “민간의 건축허가도서 제출 시까지 도시관리계획 결정고시 유보 가능” : (삭제) 사전협상 감정평가 기준 개선 □ 필요성 ㅇ 사전협상제도는 토지가치상승분 이내에서 공공기여기준금액을 환수하고 있으나, 감정평가 결과값이 적정한지에 대한 검증 시스템 불충분 - 감정평가 특성상 감정평가사의 판단에 의존하는 구조로, 감정평가사의 재량은 인정하되 실수를 예방할 수 있는 검증 절차 필요 ㅇ 감정평가 의뢰 취소 또는 재평가 등을 회피하기 위해, 사전협상 감정평가에 참여하는 각 업체간 평가가격 사전 비공개 협의 가능성 존재 ※ 감정평가업자간 가격 차이 10% 초과 시, 감정평가서를 미채택하고 이에 따른 수수료는 지급하지 않으며, 재평가 또는 평가업자를 새로이 선정하여 감정평가 실시 (지침 5.1.17) □ 개선방안 ㅇ 공시지가기준법에 따라 감정평가 시, 표준지 공시지가 보정을 위한 검토 항목 중 행정적 조건에 대하여 자세하게 기술 - 용도지역？용도지구？용도구역？공법상 제한 등 행정적 조건에 대하여 감정평가사의 판단 사유를 상세 기술토록 함 ㅇ 공공기여기준금액이 토지가치 상승분을 초과하는 경우, 구체적 사유를 적시하고 개발법을 이용한 토지가치 평가법으로 추가 검토 의무 ※ 예시: ‘3종→상업지역 변경’ 시 ‘종후토지가÷종전토지가 < 1.7’ 인 경우, 공공기여기준금액이 도시관리계획 변경에 따른 토지가치상승분 초과 ㅇ 감정평가 수행 가능 업체를 확대하여 각 업체간 사전 비공개 협의 가능성을 낮추고, 감정평가 운영방식을 일부 변경하여 감정평가 정확성 제고 - 사전협상 감정평가 법인: 공시전문평가법인(15개)→공시지가참여업체(現 44개) - 최종 감정평가서 제출 전 평가근거 등 객관적 검토를 위한 ‘사전 검토’ 추진 ？ 감정평가업체간 가격 차이 10% 초과 시, 필요에 따라 협상조정협의회 등을 거쳐 평가에 영향을 미치는 각 요인 비교 분석 및 재평가 실시 [개정안] 감정평가업자 선정 및 감정평가 방법 규정 일부 개정 ⇒ ‘사전협상 감정평가 법인’ : 대형감정평가법인 → 공시지가참여업체 ⇒ 행정적 조건의 판단 사유를 상세 기술하며, 공공기여기준금액이 토지가치상승분을 초과하는 경우에는 구체적 사유를 적시하고 ‘개발법’에 의해 재검토 의무 협상 완료 대상지 추가 협상 기준 보완 □ 필요성 ㅇ 협상 종료 이후 민간측 계획변경(추가협상) 수용 여부 판단 근거 필요 - 주택공급 확대 등 사업성 제고를 위해 민간측에서 추가 협상 요청 (예: 광운대) ㅇ 관련 심의회 등에 따라 협상 결과에 대한 수정사항 발생시 추가협상 불가피 - 교통영향평가 심의 결과, 토지이용계획 변경 필요성 제기 (예: 성동구치소) □ 개선방안 ㅇ 협상완료 후 계획변경 요청 또는 수정 필요사항에 따른 추가협상 요청이 적정할 시, 해당 협상조정협의회의 논의를 거쳐 추가 협상 진행 [개정안] 협상결과에 대한 변경사항 발생시 추가협상 가능 규정 일부 개정 ⇒ (당초) 도시관리계획 결정 과정 중 수정사항 발생 시, 공공과 민간은 추가협상 가능 (변경) 변경사항 등 발생 시 해당 협상조정협의회의 논의를 거쳐 추가협상 가능 특정지정용도 인센티브 규정 폐지 □ 필요성 ㅇ 특정지정용도 인센티브(용적률) 제공 관련, 법？제도적 근거 미비 ※ 전략용도 인센티브 운영 당시, 감사원 지적 사항(‘17. 4.) ？ 용도지역 안에서의 용적률은 국토계획법에서 市도시계획조례로 위임하여 정하고 있어, 조례에서 정한 상한용적률을 넘을 수 없음 - 특정지정용도 제공 시 조례 상한용적률 초과 적용(국토계획법 시행령 범위 내) □ 개선방안 ㅇ 상위 법령과 정합성을 고려, 특정지정용도 인센티브(용적률) 미운용 [개정안] 사전협상 운영지침 내 특정지정용도 관련 규정 삭제 ⇒ “공공에서 특정지정용도를 제안하여 협상의제로 선정할 수 있다.” : (삭제) ※ ‘서울시 지구단위계획 수립기준(사전협상형)’ 내 특정지정용도 관련 내용 삭제 《 現 특정지정용도 인센티브 운용 현황 》 ？ 특정지정용도 미적용시 : 상한용적률은 조례 상한 이내 ？ 특정지정용도 적용시 : 기준용적률의 20% 범위 내에서 별도로 특정지정용도 인센티브(허용용적률)를 부여하며, 시행령 범위 내에서 공공기여 인센티브 일괄 적용하여 상한용적률 산정 ※ 상한용적률 = 기준용적률 + (계획유도(4/10) + 특정지정용도) + 공공기여(6/10) 기타 제도 보완사항 7-1 사전협상 조례 제정에 따른 운영지침 내용 등 정비 ㅇ [현재] 現운영지침 시행 이후 조례가 제정되어, 일부 내용과 구성 등 상이 - 도시계획변경 사전협상 운영에 관한 조례 제정(‘19.12.31.) - 조례 규정 사항 이외 사전협상 운영 등 필요사항은 지침에 위임(조례 제22조) ㅇ [개정안] 사전협상 조례와 운영지침의 위계 고려, 일부 내용 및 구성 재정비 ⇒ 사전협상 조례 제정사항을 반영, 운영지침의 목적, 법적근거 등 인용 조항 수정 ⇒ 조례 구성 순서와 일치하도록, 운영지침 구성 개편(⑴ 총칙→⑵협상조직→⑶ 협상절차→⑷ 공공기여→⑸ 감정평가→⑹ 철도역사 사전협상) 7-2 조직 개편 및 조례 개정내용 반영, 협상단 자격 갱신 ㅇ [현재] 4차 운영지침 시행 이후 협상단 대표, 자격 등 변동사항 미반영 - 서울시 조직 개편에 따른 ‘미래공간기획관’ 조직 신설 (‘22.8.19.) - 사전협상 조례 개정으로 ‘시의회에서 추천하는 시의원’ 협상단 참여 허용 (‘21.12.30.) ㅇ [개정안] 운영지침상 공공측 협상단 대표 및 외부전문가 자격요건 등 반영 ⇒ ‘공공측 협상대표자’: 도시재생본부장 → 사전협상 주관 실？국？본부장 등 ⇒ ‘시의회에서 추천하는 시의원’도 외부전문가로서 협상단 참여 가능(1人 원칙) ⇒ 시의원이 직접 협상에 참여함에 따라, ‘필요 시 시의회 자문？보고 조항 삭제’ 7-3 민간측 협상단 협상 참여 조건 제한 ㅇ [현재] 사전협상 심의 위원회 위원의 민간측 협상단 참여 제한 조건 부재 - 사전협상 결과를 심의하는 위원회 위원이 민간측 협상단으로 사전협상에 참여할 경우, 특혜 시비 등 공정한 사전협상에 대한 외부의 불신 우려 ㅇ [개정안] 민간측 협상단 참여 제한 자격 요건 신설 ⇒ “사전협상 결과를 심의하는 위원회에 속한 자는 민간측 협상단 참여를 제한한다.” : (신설) Ⅲ 향후 계획 □ 사전협상 운영지침 및 사전협상형 지구단위계획 수립기준 개정 ㅇ 시행시기: 방침 수립 후 즉시 시행 - 상위 법령의 개정, 미비점 개선 등 개정 내용의 즉시 적용 필요성을 감안, 지침 개정 시행일을 기준으로 협상 진행 중인 대상지부터 본 지침을 적용 ※ 운영지침 개정(안) 2.6 조항의 경우, 협상조정협의회를 새롭게 구성하는 경우부터 적용 ㅇ 개정공표: 서울시 홈페이지 게재(정보소통광장, 도시계획 포털 등) - 개선시행 문서 발송 : 서울시 및 자치구 관련부서, 협상대상지 토지소유자 □ 도시계획변경 사전협상제도 업무편람 발간 ㅇ 사전협상 운영지침 5차 개정안(‘붙임1’)을 반영, 업무편람 발간 - 업무편람 발간비 지급 (50부) : 금 1,000천원 ※ 예산과목 : 도시개발의 공공성 강화, 도시발전 및 공공개발, 토지자원의 선제적 관리 및 사전협상제도와 시민참여프로그램 운영, 사무관리비 붙 임 1. 도시계획변경 사전협상 운영지침 개정안 비교표 1부. 2. 사전협상형 지구단위계획 수립기준 1부. 끝. 용도지역(세분)간 변경 : 국토 및 이용에 관한 법률 시행령 제30조(용도지역의 세분) 제1항 각 호의 범위 내 변경 (예: 제2종일반주거지역 → 준주거지역) 개발법: 토지가치 평가법의 하나로 감정평가 3방식(원가방식, 수익방식, 비교방식)을 혼용한 방법, 대상 획지를 개발하였을 때 예상되는 분양대금에서 개발비용을 제외한 나머지 대상획지의 시장가치로 평가

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공공개발기획담당관-1226

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