다시 뛰는 공정도시 서울!

문서번호 기술심사담당관-26379 결재일자 2022. 7. 11. 공개여부 부분공개(5) 방침번호 시 민 주무관 심사총괄팀장 기술심사담당관 행정2부시장 직무대리 김달국 윤장혁 이임섭 07/11 한제현 협 조 안전총괄실장 代백일헌 도시기반시설본부장 代권완택 지역건축안전센터장 김용배 주무관 윤갑진 감리(건설사업관리) 제도 개선방안 2022. 7. 서 울 특 별 시 (기술심사담당관) 목 차 Ⅰ. 추진배경 및 경위 1 Ⅱ. 제도 개요 2 Ⅲ. 현황 및 문제점 3 Ⅳ. 해외사례 비교 5 Ⅴ. 개선방안 검토 7 Ⅵ. 개선 실행계획 8 Ⅶ. 행정사항 및 향후 추진계획 14 감리(건설사업관리) 제도 개선방안 건설공사 시공단계에서 발주청을 대신하는 공사감독자로서의 감리의 역할을 고찰하고, 관련 제도와 운영 혁신을 통해 서울시 건설공사의 선진화를 도모하고자 함 Ⅰ 추진배경 및 경위 □ 검토배경 ㅇ 최근 광주아파트 붕괴 사고(민간),성산대교 바닥판 품질 사고 등 연이은 건설공사 안전, 품질 문제 발생 □ 추진경위 ㅇ ’22.4.27. : 서울 건설문화 혁신방안 시장보고 ㅇ ’22.5.4.~ : 건설혁신 TF 구성 ？ 운영 ㅇ ’22.5.16.~30.: 관계자 의견청취(감리원, 발주청 공무원 등 20명) ㅇ ’22.6.8. : 서울 건설혁신 방향 시장보고(건설혁신TF, 도로계획과) ㅇ ’22.6.9.~17. : 관련 전문가 자문 및 해외사례 조사？인터뷰 - 감리제도 관련 연구원, 변호사, 계약관련전문가 등 자문 - 해외공사 경험 민간전문가 인터뷰 등 사례 조사 Ⅱ 제도 개요 □ 감리의 역할과 종류 ㅇ 감리는 크게 공공 발주사업과 민간 시행사업으로 구분 대 상 공공 발주사업 민간 건축물 민간 공동주택 근거법령 건설기술진흥법 건축법 주택법 종류 및 역할 건설사업관리 : 시공뿐만 아니라 전과정 관리(CM) 공사감리 : 설계도서에 따라 적합하게 시공되는지 확인 등 책임감리 : 시공감리 + 발주청의 감독 권한 대행 시공감리 : 검측감리 + 품질？시공？안전 관리 등의 기술 지도 검측감리 : 건설공사가 설계도서 및 그 밖의 관계서류와 관계법령의 내용대로 시공되는지를 확인 지정주체 및 절차 ㆍ발주청 ㆍ공개경쟁(PQ 및 입찰) ㆍ건축주 자체 선정 소규모, 주거용도 지자체 지정 ㆍ사업승인권자(지자체) ㆍ공개경쟁 감리비 지급 발주청 지급 건축주 지급 허가권자가 예치금 지급 □ 주요 변천 및 현황 ㅇ 1960년대 감리제도 최초 도입 이후 대형사고 마다 감리제도가 강화 - 1987년 독립기념관 화재 →“책임감리”제도 도입(？건설기술관리법？ 제정) - 1994년 성수대교 붕괴 → 공공공사 “전면책임감리”제도 도입 ㅇ 감리제도 개선에 따라 민간의 법적 역할과 책임은 강화, 공공은 축소 - 감리의 역할과 책임증대에 따른 공무원의 전문성 부족, 불신(업계와의 유착) - 다만 2016년 이후 발주청의 안전관리에 대한 역할은 강화 ㅇ 건설기술산업의 해외진출과 경쟁력 향상을 위해 감리의 개념을 CM으로 확대 - 공공공사 책임감리, 시공감리, 검측감리로 분화('`10년 ？건설기술관리법？ 개정) - 공공공사“건설사업관리”제도로 통합(`'14년 ？건설기술진흥법？ 전면 개정) ㅇ 현재 우리시도 공공공사는 대부분 책임감리(감독 권한대행) 발주 - 법령상(200억원 이상 22개 공종) 엔지니어링업체(감리전문회사)에 책임감리 발주의무 - 그 외의 경우에도 감독공무원 인원수, 현장 상주 여건 미확보 등의 사유로 대부분 책임감리 시행 ？현장관리에 대한 발주청의 역할 및권한,법적책임의 지속적 축소 Ⅲ 현황 및 문제점 공통 사항 □ 의식수준 ㅇ 건설관계자의 의식 수준이 과거부터 지속적으로 향상되었으나 여전히 서울시 위상, 시민이 기대하는 눈높이에는 못 미치는 현실 ㅇ 세계 일류 안전·품질 목표를 현장까지 도달시키기 위한 특단의 대책 필요 공공 부분 □ 발주청의 역할 및 역량 ㅇ 발주청의 역할은 공정, 안전관리에 집중되어 품질관리는 상대적으로 소홀 <안전·품질 관련 감리와 발주청의 역할과 권한> 구 분 역 할 권 한 감 리 ？ 시공사의 안전관리계획 검토, 안전점검 등 안전관리 ？ 시공사의 품질관리계획 검토, 계획이행 등 품질관리 ？ 자재의 규격, 품질시험성적 등 자재 적정성 확인 ？ 검측업무지침, 체크리스트 작성, 검측 이행 ？ 시공자에 필요한 조치지시 ？ 시공계획서, 자재 승인 ？ 시공에 대한 검측 ？ 공사중지, 재시공 명령 발주청 ？ 품질관리 및 안전관리에 관한 지도 ？ 설계변경, 실정보고 등 감리의 요청에 대한 의사결정 ？ 각종 계획서의 승인 ？ 검측단 구성·운영 ？ 정당한 사유 없이 감리인에 대한 업무 개입과 간섭, 권한 침해 금지 ？ 감리인을 통하지 않고 시공자에 직접 지시 금지 ㅇ 책임감리 도입 이후 공무원의 현장 경험은 축소되고 현장 판단 역량은 저하 - 직원간 사명감, 역량 편차가 크며 낮은 역량의 공사관리관이 현장에 미치는 영향이 큼 □ 감리 자원 ㅇ 우리시는 교통처리, 민원 등 고난도 공사로 상대적으로 더 많은 기술인력 필요 ㅇ 감리비 한계로 투입인력 제한 및 우수기술인력 확보 어려움 민간 부분 □ 민간 건축공사 감리 운영 ㅇ 공공의 역할이 적어 공공의 관리 체계가 미흡 Ⅳ 해외사례 비교 공공 발주공사 □ 발주청 및 감리자 다수 투입 ㅇ 국내현장 대비 공사감독 인력 약 2~3배 배치 구분 공 사 명 (공사비 1000억원 이상 프로젝트) 시공인력 감독인력 (발주청 및 감리자) 비고 해외 국내 □ 제도화된 단계별 확인 절차의 철저한 이행 ㅇ PTW(Permit to Work) 체계, 단계별 설계검증, 시공참여자 토론 등 - 도면과 시공 일치 및 품질에 대한 감리 승인 없이 다음 공정 착수 불가 - 계약상 설계검증 Process를 명시하여 설계,시공,감리의 책임검증 - 시공에 대한 단계별 참여자 토론과 독립검토제도를 통한 안전성 검토 ㅇ 싱가폴의 2중 점검 시공감리제 운영(발주자 + 감리자) - 발주청에서도 감리자와 별도로 검측 전담인력 배치 - 감리자는 독립적 감리권한(작업 시작/중지) 부여 ㅇ 영국은 신뢰관계에 기반한 최소한의 감리조직 운영 - 안전·품질에 대한 책임은 시공사 귀책이며 감리는 정교한 업무프로세스와 권한에 따라 독립적이고 철저하게 확인하는 역할 - 선진국형 공사관리체계 운영하며 관련주체간 책임의 한계가 좁고 명확 □ 공무원 직접감독 체계 운영 ㅇ 일본(국토교통성)은 발주청 소속 공무원 직접감독 체계 시행 - 공무원의 전문성 문제 등을 고려하여 직접감독 체계 하에 외부 기술지원 방식 적용 ※ 한국도로공사도 이와 유사한 직접감독 체계 : 감독(도로공사) + 기술검토, 검측감리(외주) 민간 건축공사 □ 공공에 준하는 품질관리체계 작동 ㅇ 싱가폴 마리나베이 샌즈 공사와 국내 롯데월드타워 공사 비교시, 현장관리를 위한 대규모 감리인력 투입 ㅇ 근로자의 자기 안전의식 확립, 검증 절차 모듈화로 체계적인 품질관리 ㅇ 벌금 등 명확한 엄벌주의 □ 허가권자의 현장검측 등 감독 시행 구 분 미국·영국 일본 국내 감리제도 운영 현황 · 발주자·시공자에게 관리감독 책임이 있고 필요에 의해 감리업체와 계약, 감리 고용 ⇒ 계약에 따라 손해배상 규모가 크기 때문에 자율 관리 철저, 보험·보증사도 수시점검 · 건축사를 통한 공사감리 업무 규정 건축사 또는 건설엔지니어링사업자 통한 감리업무 규정 허가권자 역할 · 검사감독관 업무수행 (법규정 준수여부, 설계도서 적정성 확인) · 공사단계에서 ‘중간검사’, ‘준공검사’ 등 검측검사 실시 민간감리에 위임 검사 방법 · 공무원이 검사(필요시 대행기관에 위임) · 소방·피난 관련 공정에는 불시 패트럴 점검 · 지정확인검사기관(민간) 또는 건축주사(공무원) · 무작위 불시 점검 병행 ？시민 기대치에 부응하는 서울시 건설수준 향상을 위해 공공역할 강화, 충분한 자원 확보 등 공공 주도 혁신 필요 Ⅴ 개선방안 검토 VISION 건설 안전？품질 수준을 세계 최고 수준으로 목표 단, 1건의 안전 품질사고 없는 건설현장 관리 추 진 전 략 공공공사에 대한 공공역할 강화 민간 건축공사 관리강화 현행 감리제도 한계보완 주 요 추 진 과 제 ？ 공공주도 역할 강화 ？ 인력 확보 및 감독인력 육성 ？ 중간？준공단계 공공 검측검사 의무화 ？ 부실업체 책임 및 입찰 불이익 강화 ？ 현장 불시점검 및 감리 업무실태 확인 ？ 적정 예산편성 및 합리적 지원 ？ 모든 건축물 주요 공정 기록 관리 의무화 ？ 감리원 처우개선을 위한 공동의 노력 <건설공사 관리 3원칙 준수> 제1원칙 공사기간, 공사비용보다 안전과 품질 우선주의 제2원칙 관리감독자의 검측매뉴얼, 체크리스트의 철저한 적용 제3원칙 법령, 방침 등에 근거하지 않은 불합리한 발주청 개입 및 자료요구 금지 Ⅵ 개선 실행계획 1 공공발주공사에 대한 공공의 역할 강화 □ 공공역할 강화 대안의 비교검토 방 안 별 검 토 (1안) 공무원 직접감독 도입방안 (공무원 감독 + 검측 및 기술지원 외주) 결 론 ？ 관련법령 개정이 용이하고 공무원이 책임감을 갖고 관리할 수 있는 공무원 직접감독 도입방안(1안)이 개선방향으로 타당함 ？ 민간 건축부문의 경우, 허가권자의 지도 ？ 점검 등 별도의 강화대책 마련 필요 □ 실행 가능 모델 검토 ㅇ 발주기관 소속 공무원 직접 공사감독(책임감리 미시행) ㅇ 기술지원 및 검측을 위한 외부 지원체계 병행(외주) □ 제약사항 및 극복방안 ㅇ 직접감독 시행을 위한 건설기술진흥법 시행령 개정 필요 ㅇ 행정여건상 직접감독 시행을 위한 충분한 인력 확보 및 감독인력 육성 필요 □ 단계별 세부 추진방안 즉시 시행 및 준비단계 (2022년) ㅇ 즉시 시행 : 현장 점검 강화, 공사관리관 현장 상주 시범근무 구 분 < 현 행 > < 개 선 > 현장점검 2주 1회 주 2회 이상 현장상주 비 상 주 상주 시범근무(5개 현장) - 준공단계 시민참여 품질점검단 구성 운영 : 시민, 전문가, 관련부서 등 - 시공단계 동영상 촬영 및 기록관리 시행으로 공사관리 강화 ㅇ 제반여건 준비 - 직접감독 가능토록‘건설기술진흥법 시행령’개정 건의 - 총액인건비 제도하의 조직 현원, 직접감독 시행 규모를 고려한 적정 조직 검토 시범사업단계 (2023년 법령 개정 후) ㅇ 시범사업 시행 - 신규 발주공사에 대하여 직접감독 시범시행 ※ 법령 개정 지연시는 200억원 미만의 공사 직접감독 시범 시행 신규 발주공사 = 기존직원 ？ 신규직원 ？ 민간감리(외주) 직접 감독 시범사업 공사관리관의 직접감독 전환 자격, 경력 보유 전문직 채용 시공감리 (기술지원, 검측 등) ㅇ 성과 분석 : 민간감리와의 성과 비교 분석, 발전방안 검토 확산 및 완성단계 (2024년 이후) ㅇ 공공공사 직접감독 점진적 확대 시행 - 기존 사업은 책임감리를 유지하고, 신규 발주사업은 직접감독으로 시행 ㅇ 인력 운용 및 직원교육 - 감독직원 전문관 지정, 순환보직 제외 등을 통해 업무의 연속성？전문성 확보 - 전문성 확보를 위해 감독직원 양성 교육 및 사전 현장 경험 프로그램 도입 □ 기대효과 ㅇ 공공의 의식개혁, 건설사업관리에 대한 책임 있는 자세 견지 ㅇ 발주청 수요에 맞춘 민간 감리서비스 세분화 ？ 공공 ？ 민간 상생모델 정립 ㅇ 발주청 공무원의 역량 회복 및 제도를 선도 ？ 견인 2 민간 건축공사의 관리 강화 민간감리에 전적으로 의존하는 방식에서 공공의 확인 역할을 강화하고 민간감리의 부실운영을 방지하기 위한 지도감독 체계를 확립 □ 중간？준공단계 공공의 검사 의무화 ㅇ 공공 검측검사 시행 구 분 < 현 행 > < 개 선 > ※ 현행 공동주택 품질점검단 운영현황 : 총 210명(건축사 등 외부전문가 인력풀 구성) □ 현장 불시점검 시행 ㅇ 현장 불시 점검 및 감리 업무수행 실태 확인 □ 모든 건축물 주요공정 기록 관리 의무화 ㅇ 주요공정 기록관리 의무화 대상을 모든 건축물로 확대 3 현행 감리제도의 한계 보완 공공공사 관리를 발주청 직접감독 방식으로 개선하는 방안은 점진적으로 시행하고 현행 민간 감리제도에 대한 책임성 제고와 여건 개선도 병행 추진 □ 공공공사 품질점검 시행 ㅇ 시민이 참여하는 품질점검단 구성 및 운영 - 시민, 전문가, 관련부서가 합동으로 공공공사 준공 1~2개월 전 품질점검 시행 ※ 시범 시행 : 율곡로 창경궁앞 도로구조개선공사(’22.6.9.~6.15, 3회, 47명) ㅇ 시설물 상태, 안전관리사항, 주요 결함 및 하자의 발견 ？ 시정 등 점검 시행 □ 품질사고 유발업체 책임 및 입찰 불이익 강화 ㅇ 안전사고 뿐만 아니라 품질사고에도 ‘입찰 불이익 제도’ 확대 적용 □ 적정한 예산편성 및 합리적 지원 노력 ㅇ 감리 대가기준(국토부 고시) 개정 정부 건의 ㅇ 물가변동, 공기연장, 추가공사, 준공 후 지원 등 각종 인원 변동 요인에 대해 계약금액조정 활성화 □ 처우 개선 및 발전 등을 위해 관련기관 공동노력 ㅇ 국토교통부, 관련협회 등 업계와 협력 Ⅶ 행정사항 및 향후 추진계획 □ 기능조직 검토 ㅇ 직접감독 시행 검토를 위한 TF 구성 운영 - 도시기반시설본부 내 TF 구성하여 공사관리 기준 모델 발굴을 위한 협의체 구성 등 업무추진 담당 ㅇ ㅇ □ 향후 추진계획 ㅇ 직접감독 시행 자문단(협의체) 구성 및 운영 :　도시기반시설본부 ㅇ 제재 강화를 위한 사업수행능력평가 운영 개선 : 기술심사담당관 - ’22. 7. : 자문회의 후 운영 개선？시행 ㅇ 법령 개정안 마련 및 건의 : 기술심사담당관, 지역건축안전센터 근거법령에 따라 다양한 명칭으로 용어가 혼용되고 있어 편의상 제도의 통칭을 “감리”로, “감독권한대행 등 건설사업관리”는 “책임감리”로 칭함 공사관리관 : 책임감리 시행시 해당공사의 지원업무, 사업관리 등을 수행하는 발주청 소속 공무원

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