다시 뛰는 공정도시 서울!

문서번호 산지방재과-9336 결재일자 2021. 10. 14. 공개여부 부분공개(5) 방침번호 시 민 ★주무관 사면총괄팀장 산지방재과장 푸른도시국장 최서영 강병욱 윤방식 10/14 유영봉 협 조 주무관 박찬홍 주무관 손창민 공무원 직접수행 학술용역(최종) (도심지 내 사면관리 유형 재구조화를 통한 소관부서 중복관리 배제 및 관리 사각지대 해소방안 연구) 2021. 10. 푸른도시국 (산지방재과) 지속 가능성 ● 정책·계획 등의 지속가능성을 검토하였습니까? 예) 지역경제 발전, 사회적 형평성, 환경의 보전 등 □ ■ 공무원 직접수행 학술용역 최종 보고서 도심지 내 사면관리 유형 재구조화를 통한 소관부서 중복관리 배제 및 관리사각지대 해소방안 연구 윤방식, 강병욱, 최서영, 손창민 2021. 10. 서울특별시 푸른도시국 (산지방재과) 제 출 문 본 보고서를 공무원직접수행 학술용역인 “도심지 내 사면관리 유형 재구조화 를 통한 소관부서 중복관리 배제 및 관리 사각지대 해소 방안 연구” 최종보고서 로 제출합니다. 2021년 10월 연구진 : 윤 방 식 (산지방재과 시설 4급) 강 병 욱 (산지방재과 녹지 5급) 최 서 영 (산지방재과 시설 7급) 손 창 민 (산지방재과 시설 7급) 검 토 자 : 유 현 선 (산지방재과) 서울특별시 푸른도시국 서 문 서울시는 북한산, 관악산 등으로 둘러쌓인 산지가 발달한 대도시 지역으로서, 도시의 발전과 확장은 산지 개발과 함께 이루어졌다고 할 수 있다. 따라서 산지와 도심지의 경계 지역은 개발 목적에 따라 다양한 사면 형태를 만들게 되었고, 앞으로도 서울시의 지속적인 개발로 지형 변화를 통해 새로운 사면이 생성될 것이므로, 도심지 내 사면에 대한 관리 부서를 지정하고, 체계적으로 관리하는 것은 매우 중요하다. 서울시에 분포하는 사면에 대한 전체 현황자료는 2011년 우면산 산사태 발생 이후, 산사태 예방을 위한 사업의 일환으로 2015년까지 진행된 수 년간의 전수조사를 통해서 구축되었다. 전수조사 결과, 서울시 전역에 분포하는 위험 사면현황을 파악하였고, 체계적인 사면 관리를 위해 조사 대상지별로 사면 관리부서를 선정하였다. 사면 관리주체의 소관 부서를 지정하는 데 있어서 기존의 사면 관리부서 선정 결과는 다양한 사면 형태를 반영하는 데 부족한 부분이 많았다. 대상지별 사면은 그 형태를 기준으로 산지사면, 도로사면, 주택사면으로 분류하였으나, 선정 결과에 대한 부서 간 의견은 수렴되는 데 오랜 기간이 소요되었고, 관리 범위도 명확하게 구분되지 않았다. 이와같은 문제점으로 부서별 중복관리가 이루어지고 있거나 관리의 사각지대가 발생하고 있는 것이 현실이다. 서울시 사면은 개발 주체가 확인이 어려울 뿐만아니라, 복합적인 방식으로 개발된 곳이 다수이므로 오래전의 개발 이력을 상세 확인하여 사면 관리부서를 선정하는 것은 한계가 있다. 따라서 금번 연구는 기존 사면 관리부서 선정 결과에 대한 평가와 함께, 부서간 이견이 있는 대상지에 대한 대책 방안을 제시하는 데 있다. 또한, 향후 서울시의 지속적인 개발로 발생할 사면에 대한 관리 주체의 선정 방안과 부서별 관리 범위 기준을 마련하여 본 연구 결과의 성과로 제시함으로써 부서 간의 혼선을 최소화 할 수 있는 대안을 만드는 데 있다. 이외에 도심지 사면관리를 위한 해외 선진사례 소개와 함께, 현재 서울시 사면관리시스템의 발전방향의 일환으로서, 시스템 내 관리부서 명기 및 관리 범위를 지도화하는 방안을 제시하였다. 이는 사면관리 주체 선정과 관리 범위를 효율적으로 활용할 수 있는 방안을 기존 시스템과 연계하는 방안으로서, 재난 안전과 관련한 통합 관리시스템의 기초적 토대를 제공할 수 있는 연구라 할 수 있다. 2021. 10. 푸른도시국장 유영봉 ？ ？ ？ ？ 도심지 내 사면관리 유형 재구조화를 통한 소관부서 중복관리 배제 및 관리 사각지대 해소 방안 연구 Ⅰ ？ 서 론 1 1. 연구배경 및 목적 1 2. 연구범위 1 Ⅱ ？ 기존 서울시 사면 관리부서 구분 기준 2 1. 기존 사면 관리부서 구분 이력 2 2. 기존 사면 관리부서 구분 기준 3 2. 기존 사면 관리부서 구분 기준 문제점 5 Ⅲ ？ 최근 사면관리기관 구분 기준(안) 6 1. 사면관리기관 구분기준 개선안 6 2. 사면관리기관 구분기준에 따른 사면종류 사례 15 Ⅳ ？ 해외 사례 및 제언(결론) 17 1. 개요 17 2. 홍콩-사면 유지관리 책임 정보시스템 18 3. 서울시 사면 재구조화 및 사각지대 해소를 위한 제언 20 Ⅰ. 서 론 도심지 내 사면관리 유형 재구조화를 통한 소관부서 중복관리 배제 및 관리 사각지대 해소방안 연구 1.1 연구 배경 및 목적 최근 이상기후 변화는 전 지구적인 문제로 한반도에서도 이상 기후위기가 현실로 나타나고 있어 국가의 전반적인 주요 정책에도 전방위적인 차원ㅣ의 대응이 요구되고 있는 실정이다. 특히, 2011년 우면산 산사태 발생 이후 예측 가능한 위험을 훨씬 상회하는 산사태 재난의 우려가 높은 실정이다. 이후 사면전수조사를 통한 산사태 저감정책 수립 용역을 추진하여 서울시 사면에 대한 관리대책의 일환으로 산지와 생활권의 경계에 위치하는 사면에 대한 관리주체를 선정하게 되었다. 관리 주체 선정을 통해 책임있고, 체계적인 사면 관리의 초석을 마련하였다. 기존 사면 관리주체 선정 결과의 문제점은 사면의 개발 이력과 경위에 대한 자료가 불분명하여 부처 간의 이견이 있고, 관리해야 할 대상범위가 명확하지가 않다는 것이다. 따라서, 소관 부처간 중복관리하고 있거나 관리 대상지에 대한 관리 사각지대가 발생하게 되었다. 금번 연구는 기존 사면 관리부서 선정 결과에 대한 평가와 함께, 부서간 이견이 있는 대상지에 대한 대책 방안을 제시하는 데 있다. 또한 서울시의 지속적인 산지 개발로 발생할 사면에 대한 관리 주체 선정과 부처별 관리 범위의 기준을 마련하는 데 있다. 또한 기존의 사면관리시스템을 업그레이드 할 수 있는 방안으로서, 금번의 소관부서 선정 방안과 관리 범위 산정을 시스템에 적용하는 방안을 제시하고자 한다. 1.2 연구범위 본 학술 용역에서는 도심지 내 사면관리 유형을 재구조화하여 소관부서의 업무 중복관리를 배제하고, 사면 관리의 사각지대를 해소하는 방안을 마련하는 것이다. 기존 사면관리 유형 및 관리 부서 선정 결과를 평가하고, 문제점 분석을 통해 추가적인 관리방안을 마련하는 것이다. 이외에 해외의 선진사례 소개를 통해, 사면 사각지대 해소를 위한 기존 사면관리시스템의 개선 방향을 제시하는 것이다. Ⅱ. 기존 서울시 사면 관리부서 구분 기준 2.1 기존 사면 관리부서 구분 이력 우면산 산사태 발생이후, 2011년부터 2015년까지 4년에 걸쳐, 서울시 관내 사면에 대한 전수조사를 실시하였음. 전수조사 대상은 서울시 관내 전역의 산지 및 인공사면(도로사면, 주택사면)을 대상으로 함 다음의 그림은 사면 전수조사 단계 및 대상지 개소수를 요약한 내용임 서울시 사면 전수조사 현황 서울시 사면 전수조사 중 현장조사를 종료한 이후, 사면 유지관리 방안 마련 중 일환으로서 대상지 별 사면 관리부서를 구분하였음. 2015년 11월 사면 관리부서를 최초로 구분하는 작업을 실시하였고, 구분 대상지는 급경사지와 산지경계부 대상지로서, 총 일만여 개소에 해당함 기존 산지 경계부의 관리 부서를 선정한 결과는 다음의 표와 같음. 관리 부서 개소 비율 분포도 산지사면 5,653 56.5% 도로사면 822 8.2% 주택사면 2,329 23.3% 기타사면 1,206 12.0% 계 10,010 100.0% 최초 사면 관리부서 구분 이후, 수 차례에 걸친 사면 관리부서 조정회의 실시(2016. 8, 2017.3, 2018.11)함. 주요 사항은 관리부서 이관 조정회의 실시와 함께, 관리주체 기관인 자치구 확인 조사 및 의견을 청취한 후 관리 부서 채택함. 현재, 서울시 사면에 대한 기존 전수조사 외에 추가적인 일제 조사 및 관리 부서 조정을 위한 협의는 진행되고 있지 않음. 따라서, 최근의 급격한 도심 및 산지 개발로 관리 주체 구분 및 관리 범위 재정립의 필요성이 크게 요구됨 2.2 기존 사면 관리부서 구분 기준 2.2.1 기존 사면 관리부서 구분 서울시 사면을 관리 부서별로 분류하면 크게 산지(공원) 사면, 도로사면, 주택사면 및 기타사면으로 세분되며, 서울시 사면관리 총괄부서는 시설물에 따라 공원과 임야는 푸른도시국(산지방재과), 도로 인접 사면은 도시안전실(도로관리과), 주택(건축) 배후의 사면은 주택정책실(지역건축안전센터)임 기존 사면 관리부서 선정은 사면 형태, 소유자 및 지목을 현장조사 및 내업을 통해 파악한 후 판단하였음 가. 사면의 형태에 따른 구분 자연사면은 인공적인 개발 없이 자연적으로 형성된 산지사면을 지칭하고, 인공사면은 도로, 주택, 공원, 기타(철도, 학교 등)의 시설 혹은 단지를 형성하기 위해 자연상태의 사면을 인위적으로 개발(깍기, 쌓기, 옹벽설치 등)한 사면을 지칭함 자연사면(산지,공원) 인공사면(도로) 인공사면(주택) 나. 소유에 따른 사면 구분 사면 소유자는 크게 다음과 같이 3가지로 분류함 종류 국유지 공유지 사유지 관리자 국가 「공유재산 및 물품 관리법」에 따른 지방자치단체 등 관리자 개인, 법인, 재단 등 다. 지목에 따른 사면 구분 사면의 지목은 다음과 같으며, 지목은 관리 부서 선정시 반영할 수 있는 주요한 인자임 지목 임야,공원 대지 도로 기타(학교, 철도 등) 사면 종류 산지/공원사면 주택사면 도로사면 기타사면 상기와 같이, 사면 형태, 소유자 및 지목의 확인을 통해 관리 부서를 선정함. 대부분 사면 형태를 우선 파악한 후 지목을 통해 관리 부서를 선정하고, 배수시설 등을 통해 관리 범위를 선정하였음 2.2.2 기존 사면 관리범위 서울시 사면 관리범위는 다음의 모식도와 같음 서울시 사면 경계부에는 대부분 도로와 주택시설이 위치함. 사면 형태 만으로는 사면 조성개발 이력에 대한 확인이 불가한 경우가 다수이므로, 사면 형태 외에 지목을 확인하여 관리 부서를 구분하였고, 관리 범위는 시설물(옹벽, 배수로) 위치와 지목을 동시에 고려하여 선정함 기존 사면 관리범위 모식도 대상지의 관리 부서 별 관리 범위는 다음과 같음 관리 부서별 관리 범위 도로사면 주택사면 산지사면 기타사면 - 도로의 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 인공사면과 부속 구조물 - 대지경계선 안의 주택사면 - 건축물의 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 인공사면 - 타사면 경계 지점과 연결되는 공원/산지 내 사면 - 공원/산지 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 사면 - 도로, 주택, 산지사면 구분 기준 준용 - 개별법에 따라 구분 관리 범위 중 시설물 본체인 옹벽, 석축 등은 설치자가 관리 주체이고, 시설물 본체 밖은 해당 분야인 도로, 주택, 산지 구분에 따라 관리 주체가 구분됨 따라서, 서울시 관리 주체는 민간(법인 포함)을 제외하면 자치구(공원녹지과, 토목과, 건축과) 및 시 사업소(공원녹지사업소, 도로사업소), SH공사, 서울시설관리공단에서 기능별로 수행하고 있음. 이외 기타 사면의 관리주체는 산지, 도로, 주택사면이 아닌 부분으로서, 서울교육청, 도시철도, 철도청, 한강사업본부, 산림청 등이 해당됨 2.3 기존 사면 관리부서 구분 기준 문제점 2.3.1 기존 사면 관리부서 중복관리 발생 다음은 기존의 서울시 관리부서 선정 모식도임. 기존 사면 관리부서 선정 모식도 및 불명확 사례 사면의 형태를 통해 관리 부서가 명확한 경우보다는 불분명한 경우가 다수 있음. 상부 그림의 굵은 붉은색으로 표시한 예와 같이, 옹벽(석축)을 기준으로 하부 주택과 상부 도로가 접하거나 하부 도로와 상부 주택이 놓여 있는 경우임. 이와 같이 시설물이 설치된 개발 이력을 알 수 없는 경우는 시설물에 대한 중복 관리가 발생하거나 부서 간의 관리 범위가 불분명한 경우가 발생함. 이외, 동일 주소에 여러 개의 시설물이 위치하는 경우에는 혼돈에 따른 관리 범위 미확정으로 사각지대가 발생하는 경우가 많음 2.3.2 관련법 혼용에 따른 관리 사각지대 발생 기존 사면 관리 사각지대 사면관리의 법령 이해 부족 또는 사업 추진 상황으로 인해 산사태 취약지역 또는 급경사지로 혼용 관리하는 대상지인 경우에는 관리 부서 불분명에 따른 관리 사각지대가 다수 존재함 Ⅲ. 개선된 사면관리기관 구분기준(안) 3.1 사면관리기관 구분기준 개선안 사면의 관리주체는 해당 사면의 법적인 소유권자이다. 그러나 사면의 관리기관은 소유권자와는 별개로 불명확한 경우가 존재하며, 특히 서울특별시 사면의 경우는 관리사각지대 및 관리기관의 불명확성이 타 시·도보다 현저하다. 이러한 문제점을 개선하기 위한 새로운 “사면관리기관 구분기준”은 해당 사면의 “조성 원인”을 주요 기준으로 기존 기준 토대로 일부 보완하였으며, 보완 및 개선안 구분기준은 다음과 같다. 그림 3.1 사면관리기관 구분기준 흐름도 개선된 사면관리기관 구분방법은 원인자 부담원칙에 따라 자연, 택지, 도로, 철도 등 사면의 조성의 원인에 따라 자연적으로 조성되어 있던 사면 및 공원으로 인해 조성된 사면은 “산지사면”, 택지(주택 등) 개발로 인해 조성된 사면은 “주택사면”. 도로개발로 인해 조성된 사면은 “도로사면”으로 구분하고, 국립공원, 철도, 산업단지(공장) 등으로 인해 조성된 사면은 기타사면으로 구분한다. 그러나 서울 도심지의 사면은 복잡하여 “조성 원인”만으로는 명확히 구분하기 어려운 경우가 많으므로 불명확할 경우 “위원회”를 통해 관련부서와 전문가의 회의를 통해 의사결정 하는 것이 바람직하다. 이러한 위원회는 관련부서와 산사태 및 급경사지 분야 전문가 등으로 새롭게 구성하는 것이 바람직하다. 또한 사면 붕괴시 피해범위가 산지사면, 주택사면, 도로사면 등 광범위할 경우 위원회의 결정에 따르되 붕괴 시작점을 관리기관 결정의 기준으로 한다. 사면관리기관 구분방법에 따른 서울시 내 관리부서는 산지사면은 “산지관리과”, 주택사면은 “지역건축안전과”, 도로사면은 “도로관리과”, 기타사면 및 관리주체가 불명확 사면은 “해당 부서” 또는 서울시 외 해당 관리기관(서울국유림관리소, 국립공원 등)에서 관리하는 것으로 분류하였다. 사면관리기관의 구분뿐만 아니라 관리를 위한 해당 법령도 중복하거나 혼용하는 경우가 있는데, 그림3.2에서와 같이 동일 조건의 자연비탈면 또는 인공비탈면을 산림보호법에 따라 “산사태취약지역” 또는 급경사지법에 따른 “급경사지 붕괴위험지역”으로 혼용해서 사용하고 있다. 또한 해당 법령의 이해 부족 등으로 인해 관리부서가 불분명하거나 관리사각지대가 발생하는 실정이다. 이에 본 연구에서는 그림 3.1에서와 같이 산지사면, 주택사면, 도로사면 등을 산사태, 토석류 및 인공비탈면(2종, 급경사지 등)으로 유형을 구분할 수 있도록 하였으며, 해당 유형에 따라 관리(적용) 법령을 상황에 따라 “필요시” 선택적으로 결정할 수 있도록 구성하였다. 서울시 사면관리기관 구분기준을 단계별로 요약하면 다음 표와 같다. 단계 내용 1단계 조성원인 파악 사면의 조성 주체 및 원인을 파악 1순위 : 사면이 존재하는 토지의 소유자 2순위 : 해당 사면과 관련된 행위허가를 신청한 원인자 3순위 : 해당 사면을 설치하도록 인·허가한 주체 2단계 사면종류 결정 산지사면(자연, 공원), 주택사면(택지), 도로사면(도로), 기타사면 등 조성원인에 따라 종류 구분 3단계 관리부서 결정 사면종류에 따른 해당부서 또는 기관 결정 4단계 관리기관 불명확시 위원회 검토 조성원인이 불명확하거나, 관리기관을 결정하기 어려운 경우 “위원회(관련부서 및 전문가)” 검토를 통해 5단계 유형 및 관리 법령 분류 사면의 형태 및 관련법률에 따라 유형을 분류하고, 관리법령을 결정 6단계 안전관리 해당 관리부서가 점검, 보수 및 보강 등 실시 표 3.1 사면관리기관 구분 단계 그림 3.1 사면형태에 따른 관리기관 구분기준 모식도 그림 3.1은 사면형태에 따른 관리기관 구분 모식도로서 이러한 사면종류에 따른 관리범위를 정리하면 다음의 표와 같다. 구 분 산지사면 도로사면 주택사면 기타사면 정의 - 타사면 경계지점과 연결 되는 산지 내 사면 - 공원/산지 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 사면 - 도로의 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 인공 사면과 부속구조물 - 대지경계선 안 주택사면 - 건축물의 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 인공사면 - 도로, 주택, 산지사면 이외의 사면 - 개별법에 따라 구분된 사면 관리기관 (부서) 산지방재과 도로관리과 지역건축안전센터 국립공원, 교육청, 철도공단 등 자치구 공원녹지과, 공원녹지사업소 등 자치구 도로과 도로관리사업소, 서울시설공단 등 자치구 주택과/건축과, SH공사, LH공사등 관리범위 ？ 도시계획시설로 결정된 산지내 사면 ？ 도로, 주택, 기타 사면경계와 연결되는 산지 내 자연 또는 인공사면 ？ 산지내 자연상태 사면 ？ 도시계획시설로 결정된 도로부속 사면 ？ 도시계획 시설 없이 지목이 도로인 사면 ？ 도시개설(예정)로 형성된 부속사면 ？ 도로 조성시 측구 등 부대 시설 설치범위 까지 도로사면 ？ 대지경계선, 대지 조성 영역 이내 사면 ？ 대지 경계선이 외에도 대지 조성으로 인해 설치된 부대시설 범위까지 주택 사면 ？ 소유 토지 및 시설물 ？ 개별 법령이 정한 시설 표 3.2 사면별 관리범위 따라서 이를 종합하면 사면이 존재하는 토지의 소유자가 관리하는 것이 원칙이며, 그 다음으로 해당 사면을 설치하기 위한 행위허가를 신청한 원인자가 관리하도록 하며, 이 두 가지 원칙으로 구분이 되지 않는 경우에는 사면을 설치하도록 인·허가를 승인한 주체가 관리하는 순서로 결정하고, 관리의 범위는 조성된 시설물(절토사면, 옹벽, 측구 등)까지는 설치자가 관리주체로서 관리하여야 하며, 그 이외의 범위는 해당 조성자 또는 자연산지의 경우 산지사면으로서 관리하는 것이 바람직하다. 분야 산지/공원사면 도로사면 주택사면 기타사면 관리기관 (부서) 푸른도시국 (산지방재과, 공원조성과) 안전총괄실 (도로관리과, 도로시설과) 주택건축본부 푸른도시국 (지역건축안전센터) 택지사면등 28개 기관(부서) 자치구 공원녹지과 공원녹지사업소 34개 기관(부서) 자치구 도로과 도로관리사업소 서울시설공단 52개 기관(부서) 자치구 주택과/건축과등 SH공사, LH공사 교육청, 철도청 등 관련규정 [산지관리법] 제2조(정의) [산지관리법 시행령] 제2조(산지에서 제외되는 토지) [사방사업법] 제2조(정의) [산림보호법] 제2조(정의) [도로법] 제2조(정의) 제40조(접도구역의 지정 및 관리) 제50조(도로의 구조·시설기준 등) [도로법 시행령] 제2조(도로) 제3조(도로의 부속물) 제39조(접도구역의 지정등) ·도로의 경계선에서 5m [서울시 도로등의 주요시설물 관리조례] 제5조(관리사무의 위임) [별표1] 도로개설로 인하여 절토된 부분의 비탈면을 지칭함 [도로설계편람] 절토사면 설계(땅깍기부 산마루 인접지에서 자연 경사면의 표면수가 흘러 들어가 비탈사면이 씻기거나 붕괴의 원인이 될 수 있으므로 비탈사면 끝에서 2m정도 떨어진 지점에 U자 홈등의 산마루 측구 설치) [건축법] 제2조(정의) 제25조(건축물의 유지·관리) 제40조(대지의 안전 등) 제41조(토지의 굴착부분에 대한 조치 등) 제67조(관계전문기술자) [건축법시행령] 제3조(대지의범위) 제23조(건축물의 유지·관리) 제91조의3(관계전문기술자와의 협력) 제118조(옹벽 등의 공작물에의 준용) [건축법 시행규칙] 제25조(대지의 조성) 제26조(토지의 굴착부분에 대한 조치) 제36조의2(관계전문기술자) [주택법] 제2조(정의) 제16조(사업계획의 승인) 제43조(관리주체 등) 제50조(안전점검) [주택건설기준 등에 관한 규정] 제30조(수해방지등) [한국토지주택공사법] 제8조(사업) [지방교육자치에 관한 법률] 제3조(지방자치법)과의 관계 [교육기본법] 제7조(교육재정) 제16조(학교등의 설립자·경영자) [철도산업발전기본법] 제3조(정의) [철도안전법] 제2조(정의) [철도안전법 시행령] 제24조(철도 관계 법령의 범위) 관리범위 [임야 내 자연 비탈면] 산지 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 사면 타사면 경계지점과 연결되는 산지 내 사면 [공원을 조성하면서 발생된 인공구조물] 공원을 조성하면서 발생된 인공 구조물 공원안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 사면 공원시설로 결정된 도로의 인공 구조물(예: 남산순환도로) [도로의 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 인공 사면과 부속구조물] 도시계획시설로 발생된 도로의 인공구조물 및 인공사면(지목: 임야 포함) 도시계획시설 중복(공원·도로) 결정으로 발생된 도로의 인공 구조물 및 인공사면 (예: 남산소월로) 도로 및 보도개설로 발생된 인공구조물 및 인공사면 (지목: 임야 포함) 지목이 도로인 사면 [대지 경계선안 주택사면] [건축물의 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 인공사면] - 대지경계선안 사면(구조물포함) 건축물의 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 인공구조물 및 인공사면 [도로, 주택, 산지, 사면 구분 기중 준용] [개별법에 따라 구분] 개별법에 의해 발생된 인공구조물 및 인공사면(학교, 철도 등) 표 3.3 사면관리 주체 구분을 위한 관련 법령 3.2 사면관리기관 구분기준 기준안에 따른 사면종류 사례 가. 기존 사면 관리부서 구분 기준 및 문제점 서울시에서 기존 수행하였던 “산지전수조사” 결과에 따르면, 기존 사면 관리부서의 구분 기준은 크게 3가지 기준에 따라 구분하고 있다. - 사면 형태에 따른 사면 관리부서 구분: 자연산지(산지), 인공사면(도로), 인공사면(주택) - 소유에 따른 사면 관리주체 구분 : 국유지(국가), 공유지(“공유재산 미 물품 관리법”에 따른 지방자치단체 등 관리자, 사유지(개인, 법인, 재단 등) - 지목에 따른 사면 구분 : 임야 및 공원(산지/공원사면), 대지(주택사면), 도로(도로사면), 학교 및 철도 등 기타(기타사면) 이와 같은 구분 기준을 사면 유형별로 구분하여 설명하면 다음과 같다. - 도로사면 : 도로의 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 인공사면과 부속구조물 - 주택사면 : 대지 경계선안 주택사면, 건축물의 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 인공사면 - 산지사면 : 타사면 경계지점과 연결되는 공원 및 산지 내 사면, 공원 및 산지 안전 확보 및 기능 유지를 위해 설치된 사면 - 기타사면 : 도로사면, 주택사면, 산지사면 구분 기준 준용, 개별법에 따라 구분 이상의 사면 유형에 포함된 부속구조물의 경우, 시설물 본체(석축 및 옹벽 등)는 설치자가 관리주체이고, 시설물 본체 밖은 해당(도로, 주택, 산지) 분야가 사면관리 주체로 기준을 제시하고 있다. 나. 개선된 사면 관리부서 구분 기준 사면 형태 및 지목에 따른 구분 방안을 토대로 산지사면, 도로사면, 주택사면, 기타사면을 정의하고, 해당 정의를 기준으로 관리기관(부서) 및 관리범위를 설정하였다. 산지사면의 경우에는 도로사면, 주택사면은 모두가 직·간접적으로 연결되어 있기 때문에 도시계획시설로 결정된 범위 내에 사면이 조성되었는지를 우선 파악하여야 한다. 또한 지목에 따른 구분을 통해 관리범위와 관리기관(부서)를 선정할 수도 있다. 기타사면은 산지사면, 도로사면, 주택사면 이외의 사면으로 개별법에 따라 구분할 수 있다. 다. 사면 유형별 사례 보완 1) 산지사면 ① 유형별 구분 ？(사면 형태에 따른 구분) 공원 내 자연사면으로만 이루어진 산지사면 모식도 현장사진(예시) ？(사면 형태에 따른 구분) 도로 배후에 위치한 낮은 높이의 인공사면과 연결된 자연사면으로 이루어진 산지사면 → 도로 부속구조물(옹벽, 소단 포함)과 사면 경계부를 기준으로 도로 구조물은 도로 정비 사업, 사면 경계부에서 산지사면은 사면 정비 사업으로 구분 모식도 현장사진(예시) ？(사면 형태 및 지목에 따른 구분) 주택 배후에 위치한 자연사면으로만 이루어진 산지사면 모식도 현장사진(예시) ？(사면 형태 및 지목에 따른 구분) 주택 배후에 위치한 인공사면과 자연사면으로 이루어진 산지사면 → 주택지 조성 시 사면 절취를 통해 주택사면 부속시설물(옹벽, 배수로 등)이 설치된 경우, 부속시설물의 경계를 기준으로 상부구간을 산지사면 모식도 현장사진(예시) ② 잠재적 위험성 ？산지사면 하부에 위치한 공원, 산책로 등 기존 시설 주변에서 산지사면 붕괴로 인한 시설지로 토사 유입 ？산지사면 표층부를 통해 지표수 집중 유입에 따른 표층 유실 및 세굴 발생 ③ 관리기관(부서) ？(서울시) 산지방재과 ？(자치구) 공원녹지과, 공원녹지사업소 등 2) 주택사면 ① 유형별 구분 ？(사면 형태에 따른 구분) 주택 부지 조성을 위해 암반사면 내지 토사사면을 절취하고 주택의 배후에 높은 높이의 인공사면이 조성된 사면 모식도 현장사진(예시) ？(사면 형태 및 지목에 따른 구분) 주택 배후에 암반사면 내지 토사사면을 절취하고 낮은 높이의 인공사면 내지 지목이 대지인 경우로 조성된 사면 모식도 현장사진(예시) ？(지자체의 건축부서에 따른 구분) 교육관련 시설물의 경우 사면 분류상 기타사면에 해당하나, 관리부서가 해당 지자체의 건축부서에 속할 경우 주택사면으로 분류 → 관리주체는 해당 학교로 함 모식도 현장사진(예시) ② 잠재적 위험성 ？주택 배후에 위치한 인공사면에서 토사유출 내지 낙석, 사면 붕괴 등으로 인한 직·간접적인 피해 발생 가능 ？주택 배후사면 내 배수로 관리 미흡으로 인한 지표수 월류로 인한 피해 발생 가능 ③ 관리기관(부서) ？(서울시) 도로관리과 ？(자치구) 도로과, 도로관리사업소, 서울시설공단 등 3) 도로사면 유형 ① 유형별 구분 ？ (사면 형태에 따른 구분) 도로 배후에 암반사면 내지 토사사면을 절취하여 여러 개의 소단이 설치되거나 배수로가 인공사면으로 조성된 사면 모식도 현장사진(예시) ？(사면 형태 및 지목에 따른 구분) 도로 배후에 암반사면 내지 토사사면을 절취하여 배수기능의 소단이 설치된 상태의 인공사면으로 조성된 사면 모식도 현장사진(예시) ② 잠재적 위험성 ？도로 배후사면 내 토사유실 내지 낙석 등으로 인한 직·간접적인 피해 발생 가능 ③ 관리기관(부서) ？(서울시) 지역건축안전센터 ？(자치구) 주택과, 건축과, SH공사, LH공사 등 4) 기타사면 유형 ① 유형별 구분 ？(사면 형태 및 지목에 따른 구분) 학교(교육청), 철도(철도공단) 등의 배후에 암반사면 내지 토사사면을 절취하여 조성된 인공사면이 위치해 있고, 해당 지목이 학교, 철도인 경우에 해당하는 인공사면 모식도 현장사진(예시) 모식도 현장사진(예시) ② 잠재적 위험성 ？다중이용시설(학교, 철도, 국립공원 등) 주변 배후사면 내 토사유실, 낙석, 사면 붕괴 등 직·간접적인 사면재해로 인한 피해 발생 가능 ③ 관리기관(부서) ？(서울시) 교육청 ？(해당기관) 국립공원공단, 국가철도공단 등 Ⅳ. 해외사례 및 제언 4.1 개요 사면의 붕괴위험성 및 재해위험도를 저감하기 위해서는 지속적인 유지관리가 필수적으로 필요하며, 이를 위해서는 사면별 유지관리 책임자 또는 책임기관이 명확해야만 한다. 사면은 자연사면과 인공사면으로 구분되며, 인공사면은 성토사면, 절토사면 및 옹벽으로 분류할 수 있다. 서울과 같이 오래되고 복잡한 형태로 조밀하게 개발된 도시에서는 사면 각각을 개별적으로 식별하고, 식별된 사면 각각에 대해 책임자 또는 책임기관을 명확히 구분하는데 많은 비용과 시간이 소요될 것이다. 그러나 최근 기상이변으로 인한 돌발적인 집중호우의 발생으로 인해 산사태 발생위험이 증가되고 있으며 이로 인한 재해위험도도 증가되고 있다. 산사태 피해를 저감하기 위해서는 어느 사면의 유지관리 책임이 누구에게 있는지를 명확히 해 놓은 상태에서, 유지보수 책무를 고지해야만 지속적이며 효율적인 사면 유지관리가 가능할 것이다. 이와같은 목적으로 사면정보시스템 이외에 사면 유지관리 책임정보시스템을 구축해 놓은 홍콩의 사례를 소개하고자 한다. 4.2 홍콩-사면 유지관리 책임 정보시스템 (Slope Maintenance Responsibility Information System, SMRIS) 1) 도입 배경 홍콩은 아열대 및 몬순 기후로 춥고 건조한 겨울과 고온 다습한 여름이 있다. 년간 평균 강수량은 2,214mm이고, 그 중 약80%가 5월에서 9월 사이에 발생된다. 홍콩의 면적은 1,100 ㎢ 이며, 행정관청에 등록된 인공사면 갯수는 58,000 개소이다. 평균적으로 매년 200~300개의 산사태가 발생된다. 대부분은 소규모이나, 많은 것은 인명손상과 재산피해 및 도로 막힘의 원인이 될 정도로 대규모이다. 홍콩은 매우 가파른 경사지역과 강한 계절적 강우 및 경사면 고밀도 개발 특성을 갖고 있다. 특별히 많은 인공사면들이 과거에 설계기준 이하로 건설되었다. 홍콩특별행정청의 CEDD 부서의 업무 중 하나는 홍콩의 사면안전시스템을 감독하고, 산사태 예방 프로그램으로 연간 약 1,300억의 예산으로 사면 개선사업을 시행하고 있다. 이러한 목표를 달성하기 위해서는 사용하기 쉬운 최신 사면등록 데이터베이스 설치가 불가피하다. 전산화된 사면정보시스템(SIS)은 사면안전부서에서 개발한 것으로 인공사면에 대해 사면과 주변 지형 사이의 공간적인 관계의 실시간 분석을 위한 것으로 문자와 공간 정보를 포함하고 있다. SIS를 지원하기 위해, 조사 부서에서는 전산화된 사면등록과 위치를 등록하기 위한 시스템으로 CSRLP를 개발하였다. 산사태 발생 및 피해 전경 산사태 활동블록 및 피해범위 평면도 산사태 발생 대표단면 산사태 발생 위치 전경 <그림 4.1 > 홍콩의 Po Shan Road에서 발생된 산사태로 인한 다중 피해 사례 이 시스템은 사면형태 경계, 등록번호 및 바탕지도 상세를 포함하는 디지털 사면지도시스템이다. 또한 조사부서에서는 사면, 토지상태, 산사태 재해에 취약한 거주자 정보를 포함하는 무허가개발지 사면정보시스템(SSIS)도 개발하였다. 상기 시스템과 별도로 사면별 유지관리 책임이 누구에게 있는지를 명확히 할 수 있도록 사면 유지관리 책임 정보시스템(SMRIS)을 개발하여 운영하고 있다. 2) 사면 유지관리책임정보시스템(SMRIS) 특징 홍콩에서 인공사면의 유지관리 부족은 우기 동안 산사태를 유발하는 주요 요인중의 하나이다. 그러나 사면의 유지관리 책임은 많은 경우에 명확하게 정해져 있지 않다. 인공사면별 유지관리 책임자 또는 기관을 문서 및 도면으로 명문화하는 것이 산사태 발생 저감을 위한 가장 기본적인 단계가 되는 것이다. 1999년, GIS 기반 사면유지관리책임정보시스템(SMRIS)이 설치되었다. GIS 기반 SMRIS는 중앙 데이터베이스가 영상자료와 문자자료 및 관계된 관련 문서자료를 제공토록 하였다. 또한 일반 시민들은 사면유지관리정보센터에서 컴퓨터 터미널을 통해 개별 사면에 대한 유지관리 책임정보를 검색할 수 있도록 하였다(www.slope.landsd.gov.hk.smris). 이를 통해 사면식별 효용성과 정보검색 효용성을 증대하고, 사면유지관리책임에 대한 질의답변 시간을 단축하며, 사면유지관리책임정보를 효과적이며 효율적으로 갱신할 수 있도록 해 주었다. 4.3 서울시 사면 재구조화 및 사각지대 해소를 위한 제언 최근 집중호우와 관련된 기상이변이 유럽, 미국, 남미 및 아시아 등 전세계에서 발생하여 홍수 피해 뿐만 아니라 산지에 위치한 지역에서는 다수의 산사태가 발생하여 수 많은 인명 및 재산피해가 발생하고 있다. 태풍의 경로에 위치하고 있는 한국도 과거 유사한 피해를 겪은 바 있지만, 앞으로는 강우강도와 발생 빈도가 과거 기록을 초과할 것이라는 것은 충분히 예측해 볼 수 있을 것이다. 이와같은 기상이변으로 인한 사면붕괴 및 재해위험도를 경감하기 위해서는 공공이 주도를 하지만, 민에서도 적극 협조를 하도록 해야한다. 홍콩의 Po Shan Road 산사태에서 보았듯이 동일 비탈면에 다수의 사면 및 시설물이 위치하고 있을 경우, 산사태 발생시 붕괴토사의 이동영역에 위치하고 있는 발생지점 하부의 모든 시설물들이 피해를 볼 수 있다. 따라서 붕괴예상사면의 규모가 매우 큰 경우에는 동일 비탈면 내 위치하고 있는 자연사면, 인공사면 및 시설물 소유자들 모두가 집중호우시 사면이 붕괴되지 않도록 각자에게 부여된 사면 및 시설물에 대한 유지관리 노력을 다해도록 강구해야만 한다. 이렇게 하기 위해서는 해당사면별 책임자 또는 책임기관(부서)를 문서로 명확히 하는 과정이 필요한데, 이를 위해서는 서울시 지역 내 개별사면의 형태(사면 경계)를 명확히 도시해 주는 선행작업이 필요하다. 정밀한 디지털 지도에 지적도가 중첩되어 토지소유자 식별이 가능한 조건에서 사면경계가 표시된 영역이 도면에 표기된 정보가 인터넷 웹을 통해 일반에게 제공되어야만 사면의 유지관리 책임이 누구에게 있는지 명확히 할 수 있을 것이다. 이와같이 홍콩의 디지털 지도를 바탕으로 한 GIS 기반 사면 정보시스템과 사면 유지관리 책임정보 시스템의 도입은 사면관리 사각지대를 해소하고, 기상이변으로 인한 산사태 발생으로 인한 재해위험을 최소화할 수 있는 가장 기본적인 시스템이라 생각된다. Slope Safety System(SIS) Slope Maintenance Responsibility Information System(SMRIS) GIS 기반 디지털 지도에 사면 각각에 대한 영역 및 정보를 제공하고 있는 사면정보시스템(SIS) GIS 기반 디지털 지도에 토지대장 정보가 결합된 도면에 개별 사면경계, 부동산의 책임자(부서) 및 유지관리 부서가 명기된 정보를 제공함 <표 4.1 > 홍콩의 사면정보시스템(SIS)와 사면 유지관리 책임 정보시스템(SMRIS) □ 사면 관련 법률용어 설명 법률용어 내 용 출처 제2종시설물 (옹벽 및 절토사면 1) 지면으로부터 노출된 높이가 5미터 이상인 부분의 합이 100미터 이상인 옹벽 2) 지면으로부터 연직(鉛直)높이(옹벽이 있는 경우 옹벽 상단으로부터의 높이) 30미터 이상을 포함한 절토부(땅깎기를 한 부분을 말한다)로서 단일 수평연장 100미터 이상인 절토사면 시설물안전법 시행령 제3종시설물 (옹벽) 1) 지면으로부터 노출된 높이가 5미터 이상인 부분이 포함된 연장 100미터 이상인 옹벽 2) 지면으로부터 노출된 높이가 5미터 이상인 부분이 포함된 연장 40미터 이상인 복합식 옹벽 시설물안전법 시행령 급경사지 택지ㆍ도로ㆍ철도 및 공원시설 등에 부속된 자연 비탈면, 인공 비탈면(옹벽 및 축대 등을 포함한다. 이하 같다) 또는 이와 접한 산지로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 급경사지법 급경사지 1. 지면으로부터 높이가 5미터 이상이고, 경사도가 34도 이상이며, 길이가 20미터 이상인 인공 비탈면 2. 지면으로부터 높이가 50미터 이상이고, 경사도가 34도 이상인 자연 비탈면 3. 그 밖에 관리기관이나 특별자치시장ㆍ시장이 재해예방을 위하여 관리가 필요하다고 인정하는 인공 비탈면, 자연 비탈면 또는 산지 급경사지법 시행령 사방사업 황폐지를 복구하거나 산지의 붕괴, 토석ㆍ나무 등의 유출 또는 모래의 날림 등을 방지 또는 예방하기 위하여 인공구조물을 설치하거나 식물을 파종ㆍ식재하는 사업 또는 이에 부수되는 경관의 조성이나 수원의 함양을 위한 사업을 말한다. 사방사업법 사방시설 사방사업에 따라 설치된 인공구조물과 파종ㆍ식재된 식물(사방사업의 시행 전부터 사방사업의 시행지역에서 자라고 있는 식물을 포함한다)을 말한다. 사방사업법 사방지 사방사업을 시행하였거나 시행하기 위한 지역으로서 제4조에 따라 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다) 또는 지방산림청장이 지정ㆍ고시한 지역을 말한다 사방사업법 법률용어 내 용 출처 산사태 발생우려지역 조사 및 취약지역 지정 관리 지침 (정의) 이 지침에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. “산사태”란 「사방사업법」 제 2조제5호에 따른 자연적 또는 인위적인 원인으로 산지가 일시에 붕괴되는 것을 말한다. “토석류”란 「사방사업법」 제2조제6호에 따른 산지 또는 계곡에서 토석·나무 등이 물과 섞여 빠른 속도로 유출되는 것을 말한다. “산사태취약지역”이란 산사태(토석류 포함)로 인하여 인명 및 재산 피해가 우려되는 지역으로 「산림보호법」 제45조제8에 따라 지정·고시한 지역을 의미한다. “산사태 발생 우려지역 기초조사”라 함은 「산림보호법」 제45조의7 및 같은 법 시행규칙 제37조의2에 따른 전국을 대상으로 산사태의 발생 우려지역에 실시하는 조사를 말한다. “산사태 발생 우려지역 실태조사”라 함은 「산림보호법」 제45조의7 및 같은 법 시행규칙 제37조의2에 따른 기초조사의 결과를 바탕으로 산사태의 발생 우려지역에 실시하는 조사를 말한다. “지역산사태예방기관”이라 함은 「산림보호법」 제45조의3에 따른 지방자치단체, 지방산림청 및 국유림관리소를 말한다. 사방사업법 및 산림보호법 급경사지 재해 예방에 관한 법률 정의 급경사지(急傾斜地)란 택지·도로·철도 및 공원시설 등에 부속된 자연 비탈면, 인공 비탈면(옹벽 및 축대 등을 포함한다. 이하 같다) 또는 이와 접한 산지로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다. 급경사지의 정의 「급경사지 재해예방에 관한 법률」 (이하 “법”이라 한다) 제2조1호에 따른 급경사지는 다음 각 호와 같다. <개정 2017.06.20.> 1. 지면으로부터 높이가 약 5미터 이상이고, 경사도가 34도 이상이며, 길이가 20미터 이상인 인공 비탈면 2. 지면으로부터 높이가 50미터 이상이고, 경사도가 34도 이상인 자연 비탈면 3. 그 밖에 관리기관이나 특별자치시장？시장(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」 제11조제1항에 따른 행정시장을 포함한다. 이와 같다.) ？군수 또는 구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다.)이 재해예방을 위하여 관리가 필요하다고 인정하는 인공 비탈면, 자연 비탈면 또는 산지 법률용어 내 용 출처 시설물 안전관리 특별법 제7조(시설물의 종류) 시설물의 종류는 다음 각 호와 같다. 제1종시설물: 공중의 이용편의와 안전을 도모하기 위하여 특별히 관리할 필요가 있거나 구조상 안전 및 유지관리에 고도의 기술이 필요한 대규모 시설물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설물 등 대통령령으로 정하는 시설물 고속철도 교량, 연장 500미터 이상의 도로 및 철도 교량 고속철도 및 도시철도 터널, 연장 1000미터 이상의 도로 및 철도 터널 갑문시설 및 연장 1000미터 이상의 방파제 다목적댐, 발전용댐, 홍수전용댐 및 총저수용량 1천만톤 이상의 용수전용댐 21층 이상 또는 연면적 5만제곱미터 이상의 건축물 하구둑, 포용 저수량 8천만톤 이상의 방조제 광역상수도, 공업용수도, 1일 공급능력 3만톤 이상의 지방상수도 제2종시설물: 제1종시설물 외에 사회기반시설 등 재난이 발생할 위험이 높거나 재난을 예방하기 위하여 계속적으로 관리할 필요가 있는 시설물로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 시설물 등 대통령령으로 정하는 시설물 연장 100미터 이상의 도로 및 철도 교량 고속국도, 일반국도, 특별시도 및 광역시도 도로터널 및 특별시 또는 광역시에 있는 철도터널 연장 500미터 이상의 방파제 지방상수도 전용댐 및 총저수용량 1백만톤 이상의 용수전용댐 16층 이상 또는 연면적 3만제곱미터 이상의 건축물 포용저수량 1천만톤 이상의 방조제 1일 공급능력 3만톤 미만의 지방상수도 제3종 시설물: 제1종시설물 및 제2종시설물 외에 안전관리가 필요한 소규모 시설물로서 제8조에 따라 지정·고시된 시설물

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