다시 뛰는 공정도시 서울!

문서번호 동남권사업단-7641 결재일자 2018.8.22. 공개여부 부분공개(5,6) 방침번호 시 민 주무관 사전협상팀장 동남권조성반장 동남권사업단장 최나영 이진오 김창환 08/22 박근수 법률자문 결과 보고 2018. 8. 지역발전본부 (동남권사업단) 지방교부세 감액 심의 관련 법률자문 결과 보고 현대차부지 사전협상에 대한 감사원 감사결과에 따른 지방교부세 감액 심의 대응을 위한 법률자문 결과를 보고드림 Ⅰ 법률자문 배경 □ 추진경위 ○ ’16. 2. : 현대차부지 사전협상 완료 ○ ’16. 7.~9. : 도시건축공동위원회 심의 ※ 건축허가 시까지 결정 유보 ○ ’16.10.~’17.4. : 감사원 기관운영 감사 및 감사결과 통보 ○ ’18. 3. : 2018.1차 지방교부세 감액심의 대상 의견 제출(서울시→행안부) ※서울시 내부 법률자문 실시 ○ ’18. 6. : 2018.1차 지방교부세 감액심의 결과 : 보류 ○ ’18. 8. : 2018.2차 지방교부세 감액심의 대상 의견제출 요청(행안부→서울시) □ 감사원 감사결과에 따른 지방교부세 감액 관련 우리시 의견 ○ 사안의 특수성 - 도시관리계획 변경에 따른 기반시설 제공 규모는 시장이 규모를 정하고 법정위원회를 통해 결정토록 되어 있어 서울시가 징수의무를 게을리 한 것으로 보기 어려움 - 점용료, 취득세 등 지방교부세 감액 대상이 되는 통상적 징수의무 발생과는 성격 상이함 ※ 관련 법령 주관부서 유권해석 [국토부 도시정책과-5465(’18.6.11.)호] ① 기반시설 부지 제공 등의 범위 및 비용 등을 토지가치 상승분의 범위 내에서 도시 계획조례, 해당 지역의 기반시설 현황 등을 고려하여 정할 수 있고, ？ 기반시설의 부지 제공 등을 고려하여 완화된 용적률을 지구단위계획에 적용하는 방식은 지구단위계획 입안·결정권자가 해당 계획의 수립 목적 및 특성, 지역여건 등을 고려하여 정할 수 있음 ○ 전략용도 적용의 적정성 - 서울시가 제도 운영 상 ？전략용도？를 인정하여, 전략용도의 도입이 없는 경우와 대비하여 기반시설 설치량을 조정한 것은 일반 도시관리 상 용적률 인센티브 제공 사항을 도시계획변경 사전협상 제도에 연계 적용한 것임 - 민간의 법적기반시설 확보 의무를 의도적으로 경감하거나 그로 인해 수입확보를 위한 징수를 게을리 한 것으로 볼 수 없음 ○ 지적사항 해소방안 - 법령에 적합하도록 사전협상 운영지침을 개정하고, 개정된 지침에 따른 재협상 및 지구단위계획 변경(도건위 심의)을 통하여 최종 감사결과 정리 □ 법률자문 변호사 ○ 법무법인 ○ 법무법인 ○ 법무법인 Ⅱ 법률자문 의견 □ 자문내용 및 자문의견(요약) ○ 자문내용 ① 도시관리계획 변경에 따른 기반시설 기부채납이「지방교부세법」에 따른 수입 확보를 위한 징수 의무가 발생하는 사안인지? ② 기반시설 기부채납이 ？지방교부세법？ 상 징수의무 발생 대상인 경우라도, 상위법령상 시장이 기반시설 기부채납의 규모를 결정토록 한 경우, 전략용도를 인정하여 기부채납 규모를 조정한 것이 ？지방교부세법？ 상 수입 확보를 위한 징수를 게을리 한 것으로 볼 수 있는지? ○ 자문의견(요약) 구 분 지방 교부세 감액 관련 0634 ① 기반시설 기부채납이 지방교부세법상 징수의무 발생 여부 ？기부채납은 지방교부세법 상 수입확보를 위한 징수의무가 발생하는 것으로 보기 어려움 ？기부채납은 지방교부세법 상 수입확보를 위한 징수의무 발생 사안에 해당한다 볼 수 없음 ？기반시설 기부채납이 수입확보를 위한 징수의무를 부여한 것으로 해석할 수 없음 ② 기부채납 규모조정이 수입확보를 위한 징수의무를 게을리한 경우로 볼 수 있는지 ？기부채납 규모 조정은 시장의 재량으로 지방교부세법 상 징수를 게을리한 경우에 해당하지 않음 ？법령이 허용한 범위내에서 기부채납 인센티브로 인정한 것은 시장의 재량권 행사라고 할 것이므로, 이를 두고 징수의무를 게을리한 경우에 해당한다고 볼 수는 없을 것임 ？시장의 전략용도 인정이 재량권의 일탈, 남용에 해당하지 않고, 기반시설 기부채납을 수입확보를 위한 징수의무 부여로 해석할 수 없음에 따라 징수를 게을리한 경우에 해당하지 않음 □ 안건별 자문의견 [0634. 감사원 감사결과에 따른 지방교부세 감액과 관련] ① 도시관리계획 변경에 따른 기반시설 기부채납이「지방교부세법」에 따른 수입 확보를 위한 징수 의무가 발생하는 사안인지? ⇒ 기반시설 기부채납은 지방교부세법 상 수입확보를 위한 징수의무가 발생하는 것으로 보기 어려움 구 분 법률자문 회신의견 ？기부채납은 지방교부세법 상 수입확보를 위한 징수의무가 발생하는 것으로 보기 어려움 - 도시관리계획 변경에 따른 기반시설 제공 규모는 시장이 규모를 정하고 법정위원회 심의를 통해 최종 결정하도록 한 만큼 법령상 의무화한 특정규모의 기반시설 확보를 서울시가 게을리한 것으로 보거나, 이에 대한 보전의무가 직접적으로 발생하는 것으로 보기 어렵고, - 지방교부세법의 지방교부세 감액 규정은 세법상의 규정인 동시에 지방자치단체의 재정에 심각한 영향을 줄 수 있는 규정으로 엄격하게 해석하는 것이 타당하다는 점 등을 종합하면, - 기반시설 기부채납은 직접적으로 수입이 발생하는 것이 아니라는 점에서 법률로써 특정금액의 징수가 명시된 점용료, 취득세 등 통상적인 경우와는 다른 바, 서울시에게 지방교부세법 상 수입 확보를 위한 징수의무가 곧바로 발생하는 것으로 보기 어려울 것으로 판단됨 ？기부채납은 지방교부세법 상 수입확보를 위한 징수의무 발생 사안에 해당한다 볼 수 없음 - 기부채납은 법적성격을 증여계약으로 보고 있으며, 국토계획법 시행령에서 상한선만 설정하고 구체적 규모는 조례로 규정하고 있는바, 특정금액의 징수의무를 부과하는 조세법령과는 다른 성격을 가지고 있음 - 이에, 도시관리계획 변경에 따른 기반시설 기부채납은 지방교부세법에서 규정한 수입확보를 위한 징수의무 발생 사안에 해당한다고 볼 수 없을 것으로 사료됨. ？기반시설 기부채납이 수입확보를 위한 징수의무를 부여한 것으로 해석할 수 없음 - 기반시설 기부채납은 징수의무주체 및 징수의무 요건 등을 규정한 법령이 존재하지 않고, 국토계획법 시행령 상 기반시설 부지제공, 설치제공, 비용부담 등을 고려하여 용적률을 증가해 줄 수 있다고 규정하였다 하더라도, 위 규정만으로 지방자치단체에 대하여 용적률 증가 외에 새로이 수입확보를 위한 징수의무를 명하는 취지로 해석할 수 없음 - 따라서, 기반시설 기부채납이 도시관리계획 변경이라는 행정행위와 연계되어 있고 이를 통해 간접적으로 수입발생 효과가 있다 하더라도, 지방자치단체에 대하여 수입확보를 위한 징수의무를 부여한 것이라고 해석할 수 없음 [0634. 감사원 감사결과에 따른 지방교부세 감액과 관련] ② 기반시설 기부채납이 ？지방교부세법？ 상 징수의무 발생 대상인 경우라도, 상위법령상 시장이 기반시설 기부채납의 규모를 결정토록 한 경우, 전략용도를 인정하여 기부채납 규모를 조정한 것이 ？지방교부세법？ 상 수입 확보를 위한 징수를 게을리 한 것으로 볼 수 있는지? ⇒ 지방교부세법 상 징수를 게을리한 경우에 해당하지 않음 구 분 법률자문 회신의견 ？기부채납 규모 조정은 시장의 재량으로 지방교부세법 상 징수를 게을리한 경우에 해당하지 않음 - 전략용도를 인정하여 전략용도 도입이 없는 경우와 대비하여 기반시설 설치량을 조정한 것은 공공의 목적달성을 위하여 일반 도시관리계획 용적률 인센티브 제공 사항을 도시계획변경 사전협상 제도에 연계하여 적용한 것이고, - 이러한 인센티브 제공 여부는 시장이 임의로 결정하는 것이 아니라, 법령에서 위임된 시장의 재량권 범위내에서 관련 세부 지침에 따라 적용(안)을 작성하고 법정절차로서 지구단위계획 심의 법정기구인 도시·건축공동위원회 심의를 거쳐 최종적으로 결정되는 것임 - 따라서, 기반시설 기부채납 규모의 결정은 시장에게 재량을 부여하고 있고, 공공목적 달성을 위한 전략용도 인정으로 인한 기부채납 규모 조정은 시장의 재량으로 결정할 수 있는 부분으로 보이므로, 지방교부세법 상 징수를 게을리한 경우에 해당하지는 않을 것으로 판단됨 ？법령이 허용한 범위내에서 기부채납 인센티브로 인정한 것은 시장의 재량권 행사라고 할 것이므로, 이를 두고 징수의무를 게을리한 경우에 해당한다고 볼 수는 없을 것임 - 용적률 증가에 따른 토지가치 상승분 범위내에서 기반시설 기부채납을 받아야 한다는 국토계획법 시행령의 제한만 준수한다면, 기반시설 설치 내용 및 기반시설 설치비용에 대한 산정방법 등 구체적인 운영 기준은 서울시가 재량권을 발휘할 수 있는 부분에 해당함 - 따라서, 법령이 허용한 범위내에서 기부채납 인센티브로 인정한 것에 대하여 징수의무를 게을리한 경우에 해당한다고 볼 수 없음 ？시장의 전략용도 인정이 재량권의 일탈, 남용에 해당하지 않고, 기반시설 기부채납을 수입확보를 위한 징수의무 부여로 해석할 수 없음에 따라 징수를 게을리한 경우에 해당하지 않음 - 시장이 전략용도를 인정하지 않았을 경우, 추가 기부채납이 가능한 기회비용을 고려한다 하더라도, 시장에게 주어진 재량권의 범위내에서 공공목적 달성을 위해 기부채납 규모를 조정한 것은, 재량권의 일탈, 남용으로 보기 어렵고, - 기반시설 기부채납 자체가 기부자의 기부 의사표시와 지방자치단체의 채납 의사표시의 합치가 있어야 한다는 점에서, 지방자치단체의 장이 일방적인 결정을 전제로 한 징수의무와는 거리가 멀고, 관련규정 자체가 시장이 수입확보를 위한 징수의무를 부여한 것으로 해석할 수 없는 이상 ‘법령을 위반하여 수입확보를 위한 징수를 게을리한 경우’에 해당하지 않음 Ⅲ 조치계획 ○ 자문 결과를 추가 인용하여 지방교부세 감액심의 관련 서울시 의견 개진 Ⅳ 향후 계획 ○ ’18. 8월 : ’18년 2차 심의대상 설명자료 제출(서울시→행안부) ○ ’18. 9월~10월 : 감액심의 대상 행안부 방문설명 및 협의 ○ ’18.11월 : ’18년 2차 감액심의위원회 개최(행안부) 붙임 : 법률자문 의견서 각 1부. 끝.

20907794

20210928171828

본청

동남권사업단-7641

D0000034290301