다시 뛰는 공정도시 서울!

문서번호 교통전문위원실-1855 결재일자 2019.7.11. 공개여부 대시민공개 방침번호 시 민 주무관 의사지원팀장 교통수석전문위원 유동선 代유동선 07/11 김동수 협조 교통전문위원 장훈 토론회 개최결과 보고 추진근거 대내(외) 협력 현황 사 업 비 부서(단체)명 협의내용 협의결과 의장방침-393 예산정책담당관 예산지원 수용 2019. 7. 토론회 개최결과 보고 < 교통위원회 > 서울시 시내버스 준공영제 관련 막대한 적자재정지원, 업계 모럴해저드 등 개선방안 마련을 위한 토론회를 개최하여 시민·이해관계자·전문가 등 의견을 수렴함 Ⅰ 토론회 개요 ？ 제 목 : 서울시 시내버스 준공영제 개선방안 토론회 ？ 일 시 : 2019년 7월 4일(목) 14:00~17:00 ？ 장 소 : 서울특별시의회 제2대회의실 ？ 주 최 : 서울특별시의회 ？ 주 관 : 서울특별시의회 교통위원회 ？ 참석인원 : 200명 Ⅱ 토론회 진행 구 분 시 간 내 용 비 고 13:40~14:00 (20′) - 개회 준비 및 참가자 등록 1부 행사 14:00~15:10 (70′) - 개회 및 국민의례 - 참석자 소개 인사말씀 - 기념촬영 - 주제발표 - 단상정리 사회: 오중석 위원 2부 행사 15:10~16:30 (80′) - 토론 좌장: 추승우 위원 16:30~16:50 (20′) - 질의응답 16:50~17:00 (10′) 총평 및 폐회 Ⅲ 토론회 주요 논의 내용 ？？ 주요발제 ？ 시내버스 준공영제 현황과 개선방향(이형규 도시교통실 버스정책과 버스정책팀장) - 준공영제 도입현황 · 도입배경 : 시내버스 악순환을 단절하고, 안정적 서비스 제공 및 서비스 수준 향상을 위해 도입. 안정적 서비스 공급, 시민중심 노선관리, 교통부 부담 완화 등 · 도입효과 : 대중교통 안전성 증진(사고 감소) 및 서비스 만족도·신뢰성 증가 달성, 교통사고 감소, 서비스 만족도 향상, 배차 정시성 증가 - 준공영제의 특성 및 한계 · 서울시는 수입금 관리형을 채택하여 공공에서 노선조정 및 운영계획 권한을 갖고 민간은 면허,노선운행, 시설소유. 수입금은 공동관리(관할관청). 표준운송원가 채택 · 표준운송원가 : 준공영제 하에서 전체 시내버스 회사(65개사)에게 동일한 기준에 따라 운송비용을 배분하기 위한 체계. 버스회사에 ①얼마를(산정방식), ②어떻게(지급방식), ③언제(지급시기) 지급할 것인가를 정한 것 · 서울시의 표준운송원가 산정방식 : 전체 시내버스 회사의 결산결과 분석을 통해 산정, 지급액(표준운송원가)대비 실제 사용액(회사지출)을 비교하여 차액 조정 · 수입금 공동관리업체협의회 : 준공영제 운영과 관련된 모든 수입과 지출은 수공협을 통해 관리(단, 모든 지출시 서울시 승인) · 준공영제의 구조적 한계 : 공영제의 안정적 서비스 제공과 근로여건 개선 등이 장점이나 市 재정지원금 증가가 우려, 민간의 경영 자율성(배당, 재산권 등) 보장 원칙으로 공적 관리·감독의 한계. 시민은 높은 수준의 서비스 및 관리·감독을 요구하면서 낮은 요금 희망 - 준공영제의 개선방향 · 비용절감을 위한 표준운송원가, 평가방안 마련 검토 · 경영투명성 증진을 위한 관리체계 개선 방안 검토 · 운수사업자의 자발적 개선 및 수익금 재투자 유도를 위한 지도 · 감독 강화 · 버스 고급화 및 시민 서비스 강화를 위한 시민 참여 확대 · 준공영제에 적합한 여객자동차운수사업법 개정 또는 법규 신설 · 효율적인 노선 운영 · 관리를 위한 공공시설(차고지 등) 확충 · 중앙정부(국토부, 대광위)의 재정지원 확대를 위한 노력 ？ 서울 버스 준공영제의 혁신 제안(김상철 공공교통네트워크 정책위원장) - 버스준공영제 정의 문제 : 현행 제도는 ‘재정지원형 버스민영제’ 혹은 ‘수입금관리형 버스민영제’라고 부르는 것이 더욱 정확한 표현임 - 객관적인 정산 정의 문제 : 서울시 버스지원정책이 준공영제로 부르는 수입금공동관리를 서울시가 관리한다는 근거는 현실의 운영조건에선 확인하기 어려움 - 버스보조금 정의 문제 : 서울시 감사에 따르면 관리 감독 권한이 있으나 구체적인 관리 감독을 정한 규정이 없다는 것이고 그래서 지방보조금에 대한 횡령 혹은 착복이 의심이 되어도 이를 규제할 수 있는 근거가 없다는 뜻임. 이와 같은 부작위에 의한 불법이 용인되어 온 것이 현실 - 만성적자 구조 정의 문제 : 2004년 이후 버스업체 증가로 볼 때 서울시내버스의 ‘적자구조’는 사실상 존재하지 않는다. 오히려 현재와 같은 개별 사업자 지원구조가 오히려 업체의 난립구조를 만들었음. - 버스정책시민위원회 정의 문제 : 적어도 다른 위원회와 같이 위원장이 형식적으로 민간 위원이 담당하는 것도 아니고 정례회의의 일정이 잡혀 있는 것도 아니고 오로지 행정의 필요에 의해서만 개최가 되는 위원회를 효과적인 거버넌스 기구라고 할 수 없음. - 요금인상 정의 문제 : 요금이라는 것을 고려할 때 수익자 부담의 원칙이라는 것과 원가 보존의 원칙이라는 것은 근본적으로 성립하지 않는 개념임 - 버스에 대한 공적지원이 필요하다는 당위가 아니라 ‘어떤’ 공적지원인가라는 점이 다루어져야 함. - 버스산업의 좁은 이해관계자를 확대하는 방식이어야 함 - 중앙정부와 지방정부의 대중교통정책에 대한 전환을 고민해야 함 - 서울교통공사 내 버스사업단을 만들어 운전직/정비직 노동자들을 직접 고용하자 - 대중교통 운영에 대한 정책기능을 서울교통공사로 통합하자 - 버스운영체계의 다양성을 확보해 규제를 낮추고 진입 문턱을 없애자 - 부담가능성에 초점을 둔 요금체계를 도입한다 - 현행 버스준공영제를 당연지급 방식에서 조건부 지급방식으로 전환하자 ？ 서울 시내버스 준공영제 시행 15년의 성과 및 제반 현안, 향후 발전방안 (도군섭 서울특별시버스운송사업조합 사업기획실장) - 준공영제 도입 목적 및 효과 : 2004년 7월 시행한 준공영제는 전 세계의 이목을 끌며, 성공적인 사례로 주목받고 있음 - 준공영제 추진현황(버스업계의 양보) : 시내버스 감차, 외부광고수입금 전액 반납 - 그간의 성과 : 연료절감장치 도입으로 연료비 절감, 부대사업 개발로 영업외 수익 창출, 심야전용(올빼미) 버스운행, 다람쥐(출·퇴근시간 혼잡완화) 버스운행, 버스고급화로 안락한 대중교통 환경 제공, 교통약자를 위한 저상버스 확보, 대기환경개선 정책에 기여, BIS의 완전 상용화로 정류소에 버스도착 예정정보 제공, 퇴직금 예치율 향상, 교통사고 감소 및 시민만족도 향상 등 - 연도별 적정이윤의 변천과정을 정리해 보면, 대당 적정이윤의 규모가 준공영제 시행 이후 지속적으로 축소 조정되어 왔음을 알 수 있음 - 성과이윤이 50%로 조정되어 운송원가 부족분에 이윤을 투입되고 나면, 다수의 업체가 적정이윤의 제도적 보장은 거의 불가능한 수준이 되고 있는 실정 - 버스업체의 원가절감·부대수익 창출노력에도 불구하고 재정지원 증가 이유는 첫째, 관리불능 항목비용 증가(82.9%) 둘째, 환승할인손실금(1,289억원 ？ 4,780억원) 증가(270.8%) 셋째, 요금동결(4년간 인상억제) 등이 그 이유이며, 실제로 환승할인손실금만 줄인다면 오히려 재정지원 없는 준공영제 유지가 가능함 - ’19년 6월 현재까지 4년간 대중교통 요금이 동결되어 오고 있으며, 버스의 경우, 표준운송원가 보전을 위해 서울시의 재정지원(예산확보)과 원가삭감으로 버티어 오고 있으나, 거의 한계상태에 이르렀음 - 한도내실비정산으로 인해 상대적으로 원가절감을 추진한 버스사업자가 피해를 보고 있음 - 준공영제 발전을 위한 향후 추진사업 및 제언 · 전기버스 및 수소버스 도입을 위한 차량고급화 사업으로 도심 대기질 향상 및 버스 서비스 수준 개선 · 환승할인은 서울시의 가장 많은 천만시민에게 복지혜택을 주는 서울시의 가장 대표적인 복지로 생각하는 인식전환이 필요 · 잉여예비차량을 활용한 더 많은 노선개발과 차량운행으로 대중교통서비스 빈곤지역을 해소 · 대중교통 이용에 대한 이용자 부담을 원칙으로 하는 요금지불시스템 구축이 필요함 · 한도내실비정산이 아닌 적정 표준원가를 유지하는 것이 필요 ？？ 주요토론 ？ 토론자 1 : 최원우 (조선일보 사회부 기자) - 시내버스 준공영제 시행 이후에 안전문제는 강화되고 시민들의 만족도는 상승한 측면이 있음. 하지만 버스업계 방만경영과 도덕적 해이로 인한 비판은 여전히 존재하는 만큼, 시내버스 업계 스스로 경영효율화 등의 개선에 노력해야 함 ？ 토론자 2 : 박준환 (국회입법조사처 입법조사연구관) - 시내버스 준공영제의 수입금 공동운영제는 협약과 약속에 의해 것으로 법적 근거가 미약한 것이 현실임. 사회적으로 여전히 시내버스 업계의 불법행위 등에 의구심이 있으므로 제도적 틀을 마련하여 투명한 준공영제를 만들고 새로운 교통수단의 등장에 대비하여 현재의 운영체제를 더 발전시켜야 함 ？ 토론자 3 : 김황배 (남서울대학교 공간정보공학과 교수, 전 대중교통포럼 회장) - 서울시의 준공영제는 시민들의 최소 이동권 측면에서 바라봐야 하고, 수익을 내는 구조가 아닌 만큼, 무조건적인 요금인상을 자제하고 재원의 추가확보를 위해 중앙정부의 도움이 필요함. 또 표준운송원가 등의 투명성을 위해 국가회계 프로그램 도입으로 관리에 대한 방안도 향상시켜야 함 ？ 토론자 4 : 민만기 (녹색교통 공동대표) - 준공영제가 준공영제답게 운영될 수 없는 핵심적인 이유는 우리나라 여객운수사업이 면허제에 기초하고 있기 때문임. 기한도 없고 사실상 세습되는 면허제가 있는 상황에서는 업체 간 경쟁을 도입하는 방안을 강구해야함 ？ 토론자 5 : 안기정 (서울연구원 교통시스템연구실 연구위원) - 대중교통은 자동차 이용으로 인한 환경문제 등의 외부불경제에 대해 대안이 될 수 있으며 사회적으로도 긍정적인 효과가 있음. 준공영제의 문제는 교통 전반의 문제와 맞물려 있는 것이고 복합적인 함수의 문제로 봐야 함. 준공영제는 이윤이 아닌 비용에 따른 재정지원의 상승 구조를 가지고 있기 때문에 재정지원에 대한 명확한 연구가 필요하고 이러한 연구의 선행 없이는 원가절감 등에 대한 논의는 의미가 없음 ？？ 질의 및 응답 ？ 서울시 버스업계 종사자 - 공영제 또는 민영제를 구분하는 것에 의의를 두기 보다는 버스업계가 서울시의 파트너임을 인식하고 준공영제의 투명성을 확보하기 위해 함께 노력해야 함 ？？ 토론회 현장 모습 Ⅳ 주요성과 및 향후계획 ？ 서울시 시내버스 준공영제 관련 개선방안 마련방안 공론화 Ⅴ 비용정산 (단위 : 원) 예산과목 교부액 집행액 집행잔액 합 계 3,000,000 3,000,000 300,000 사무관리비 2,700,000 참석수당 1,350,000 자료 인쇄비 등 포스터 및 배너, 현수막 등 1,250,000 사무용품 및 음료 100,000 시책추진업무추진비 300,000 업무추진비 300,000 ※ 참석수당 산출내역 - 발제자 : 300,000원×2명 = 600,000원 - 토론자 : 150,000원×5명 = 750,000원 #붙임 : 토론회 회의록 1부. 끝. 토 론 회 회 의 록 □ 일 시 : 2019년 7월 4일(목) 14:00~17:00 □ 장 소 : 서울특별시의회 제2대회의실 □ 진행사항 구 분 시 간 내 용 비 고 13:40~14:00 (20′) - 개회 준비 및 참가자 등록 1부 행사 14:00~15:10 (70′) - 개회 및 국민의례 - 참석자 소개 인사말씀 - 기념촬영 - 주제발표 - 단상정리 사회: 오중석 위원 2부 행사 15:10~16:30 (80′) - 토론 좌장: 추승우 위원 16:30~16:50 (20′) - 질의응답 16:50~17:00 (10′) 총평 및 폐회 □ 회의록 <주요발제> ？ 시내버스 준공영제 현황과 개선방향(이형규 도시교통실 버스정책과 버스정책팀장) - 준공영제 도입현황 · 도입배경 : 시내버스 악순환을 단절하고, 안정적 서비스 제공 및 서비스 수준 향상을 위해 도입. 안정적 서비스 공급, 시민중심 노선관리, 교통부 부담 완화 등 · 도입효과 : 대중교통 안전성 증진(사고 감소) 및 서비스 만족도·신뢰성 증가 달성, 교통사고 감소, 서비스 만족도 향상, 배차 정시성 증가 - 준공영제의 특성 및 한계 · 서울시는 수입금 관리형을 채택하여 공공에서 노선조정 및 운영계획 권한을 갖고 민간은 면허,노선운행, 시설소유. 수입금은 공동관리(관할관청). 표준운송원가 채택 · 표준운송원가 : 준공영제 하에서 전체 시내버스 회사(65개사)에게 동일한 기준에 따라 운송비용을 배분하기 위한 체계. 버스회사에 ①얼마를(산정방식), ②어떻게(지급방식), ③언제(지급시기) 지급할 것인가를 정한 것 · 서울시의 표준운송원가 산정방식 : 전체 시내버스 회사의 결산결과 분석을 통해 산정, 지급액(표준운송원가)대비 실제 사용액(회사지출)을 비교하여 차액 조정 · 수입금 공동관리업체협의회 : 준공영제 운영과 관련된 모든 수입과 지출은 수공협을 통해 관리(단, 모든 지출시 서울시 승인) · 준공영제의 구조적 한계 : 공영제의 안정적 서비스 제공과 근로여건 개선 등이 장점이나 市 재정지원금 증가가 우려, 민간의 경영 자율성(배당, 재산권 등) 보장 원칙으로 공적 관리·감독의 한계. 시민은 높은 수준의 서비스 및 관리·감독을 요구하면서 낮은 요금 희망 - 준공영제의 개선방향 · 비용절감을 위한 표준운송원가, 평가방안 마련 검토 · 경영투명성 증진을 위한 관리체계 개선 방안 검토 · 운수사업자의 자발적 개선 및 수익금 재투자 유도를 위한 지도 · 감독 강화 · 버스 고급화 및 시민 서비스 강화를 위한 시민 참여 확대 · 준공영제에 적합한 여객자동차운수사업법 개정 또는 법규 신설 · 효율적인 노선 운영 · 관리를 위한 공공시설(차고지 등) 확충 · 중앙정부(국토부, 대광위)의 재정지원 확대를 위한 노력 ？ 서울 버스 준공영제의 혁신 제안(김상철 공공교통네트워크 정책위원장) - 버스준공영제 정의 문제 : 현행 제도는 ‘재정지원형 버스민영제’ 혹은 ‘수입금관리형 버스민영제’라고 부르는 것이 더욱 정확한 표현임 - 객관적인 정산 정의 문제 : 서울시 버스지원정책이 준공영제로 부르는 수입금공동관리를 서울시가 관리한다는 근거는 현실의 운영조건에선 확인하기 어려움 - 버스보조금 정의 문제 : 서울시 감사에 따르면 관리 감독 권한이 있으나 구체적인 관리 감독을 정한 규정이 없다는 것이고 그래서 지방보조금에 대한 횡령 혹은 착복이 의심이 되어도 이를 규제할 수 있는 근거가 없다는 뜻임. 이와 같은 부작위에 의한 불법이 용인되어 온 것이 현실 - 만성적자 구조 정의 문제 : 2004년 이후 버스업체 증가로 볼 때 서울시내버스의 ‘적자구조’는 사실상 존재하지 않는다. 오히려 현재와 같은 개별 사업자 지원구조가 오히려 업체의 난립구조를 만들었음. - 버스정책시민위원회 정의 문제 : 적어도 다른 위원회와 같이 위원장이 형식적으로 민간 위원이 담당하는 것도 아니고 정례회의의 일정이 잡혀 있는 것도 아니고 오로지 행정의 필요에 의해서만 개최가 되는 위원회를 효과적인 거버넌스 기구라고 할 수 없음. - 요금인상 정의 문제 : 요금이라는 것을 고려할 때 수익자 부담의 원칙이라는 것과 원가 보존의 원칙이라는 것은 근본적으로 성립하지 않는 개념임 - 버스에 대한 공적지원이 필요하다는 당위가 아니라 ‘어떤’ 공적지원인가라는 점이 다루어져야 함. - 버스산업의 좁은 이해관계자를 확대하는 방식이어야 함 - 중앙정부와 지방정부의 대중교통정책에 대한 전환을 고민해야 함 - 서울교통공사 내 버스사업단을 만들어 운전직/정비직 노동자들을 직접 고용하자 - 대중교통 운영에 대한 정책기능을 서울교통공사로 통합하자 - 버스운영체계의 다양성을 확보해 규제를 낮추고 진입 문턱을 없애자 - 부담가능성에 초점을 둔 요금체계를 도입한다 - 현행 버스준공영제를 당연지급 방식에서 조건부 지급방식으로 전환하자 ？ 서울 시내버스 준공영제 시행 15년의 성과 및 제반 현안, 향후 발전방안 (도군섭 서울특별시버스운송사업조합 사업기획실장) - 준공영제 도입 목적 및 효과 : 2004년 7월 시행한 준공영제는 전 세계의 이목을 끌며, 성공적인 사례로 주목받고 있음 - 준공영제 추진현황(버스업계의 양보) : 시내버스 감차, 외부광고수입금 전액 반납 - 그간의 성과 : 연료절감장치 도입으로 연료비 절감, 부대사업 개발로 영업외 수익 창출, 심야전용(올빼미) 버스운행, 다람쥐(출·퇴근시간 혼잡완화) 버스운행, 버스고급화로 안락한 대중교통 환경 제공, 교통약자를 위한 저상버스 확보, 대기환경개선 정책에 기여, BIS의 완전 상용화로 정류소에 버스도착 예정정보 제공, 퇴직금 예치율 향상, 교통사고 감소 및 시민만족도 향상 등 - 연도별 적정이윤의 변천과정을 정리해 보면, 대당 적정이윤의 규모가 준공영제 시행 이후 지속적으로 축소 조정되어 왔음을 알 수 있음 - 성과이윤이 50%로 조정되어 운송원가 부족분에 이윤을 투입되고 나면, 다수의 업체가 적정이윤의 제도적 보장은 거의 불가능한 수준이 되고 있는 실정 - 버스업체의 원가절감·부대수익 창출노력에도 불구하고 재정지원 증가 이유는 첫째, 관리불능 항목비용 증가(82.9%) 둘째, 환승할인손실금(1,289억원 ？ 4,780억원) 증가(270.8%) 셋째, 요금동결(4년간 인상억제) 등이 그 이유이며, 실제로 환승할인손실금만 줄인다면 오히려 재정지원 없는 준공영제 유지가 가능함 - ’19년 6월 현재까지 4년간 대중교통 요금이 동결되어 오고 있으며, 버스의 경우, 표준운송원가 보전을 위해 서울시의 재정지원(예산확보)과 원가삭감으로 버티어 오고 있으나, 거의 한계상태에 이르렀음 - 한도내실비정산으로 인해 상대적으로 원가절감을 추진한 버스사업자가 피해를 보고 있음 - 준공영제 발전을 위한 향후 추진사업 및 제언 · 전기버스 및 수소버스 도입을 위한 차량고급화 사업으로 도심 대기질 향상 및 버스 서비스 수준 개선 · 환승할인은 서울시의 가장 많은 천만시민에게 복지혜택을 주는 서울시의 가장 대표적인 복지로 생각하는 인식전환이 필요 · 잉여예비차량을 활용한 더 많은 노선개발과 차량운행으로 대중교통서비스 빈곤지역을 해소 · 대중교통 이용에 대한 이용자 부담을 원칙으로 하는 요금지불시스템 구축이 필요함 · 한도내실비정산이 아닌 적정 표준원가를 유지하는 것이 필요 <주요토론> ？ 토론자 1 : 최원우 (조선일보 사회부 기자) - 시내버스 준공영제 시행 이후에 안전문제는 강화되고 시민들의 만족도는 상승한 측면이 있음. 하지만 버스업계 방만경영과 도덕적 해이로 인한 비판은 여전히 존재하는 만큼, 시내버스 업계 스스로 경영효율화 등의 개선에 노력해야 함 ？ 토론자 2 : 박준환 (국회입법조사처 입법조사연구관) - 시내버스 준공영제의 수입금 공동운영제는 협약과 약속에 의해 것으로 법적 근거가 미약한 것이 현실임. 사회적으로 여전히 시내버스 업계의 불법행위 등에 의구심이 있으므로 제도적 틀을 마련하여 투명한 준공영제를 만들고 새로운 교통수단의 등장에 대비하여 현재의 운영체제를 더 발전시켜야 함 ？ 토론자 3 : 김황배 (남서울대학교 공간정보공학과 교수, 전 대중교통포럼 회장) - 서울시의 준공영제는 시민들의 최소 이동권 측면에서 바라봐야 하고, 수익을 내는 구조가 아닌 만큼, 무조건적인 요금인상을 자제하고 재원의 추가확보를 위해 중앙정부의 도움이 필요함. 또 표준운송원가 등의 투명성을 위해 국가회계 프로그램 도입으로 관리에 대한 방안도 향상시켜야 함. ？ 토론자 4 : 민만기 (녹색교통 공동대표) - 준공영제가 준공영제답게 운영될 수 없는 핵심적인 이유는 우리나라 여객운수사업이 면허제에 기초하고 있기 때문임. 기한도 없고 사실상 세습되는 면허제가 있는 상황에서는 업체 간 경쟁을 도입하는 방안을 강구해야함 ？ 토론자 5 : 안기정 (서울연구원 교통시스템연구실 연구위원) - 대중교통은 자동차 이용으로 인한 환경문제 등의 외부불경제에 대해 대안이 될 수 있으며 사회적으로도 긍정적인 효과가 있음. 준공영제의 문제는 교통 전반의 문제와 맞물려 있는 것이고 복합적인 함수의 문제로 봐야 함. 준공영제는 이윤이 아닌 비용에 따른 재정지원의 상승 구조를 가지고 있기 때문에 재정지원에 대한 명확한 연구가 필요하고 이러한 연구의 선행 없이는 원가절감 등에 대한 논의는 의미가 없음. <질의 및 응답> ？ 서울시 버스업계 종사자 - 공영제 또는 민영제를 구분하는 것에 의의를 두기 보다는 버스업계가 서울시의 파트너임을 인식하고 준공영제의 투명성을 확보하기 위해 함께 노력해야 함

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