다시 뛰는 공정도시 서울!

문서번호 법무담당관-17720 결재일자 2017.11.30. 공개여부 부분공개(5) 방침번호 시 민 주무관 규제개혁팀장 법무담당관 우명섭 김정범 11/30 장영석 지방분권형 개헌 용역 결과 보고 추진근거 대내(외) 협력 현황 사 업 비 부서(단체)명 협의내용 협의결과 법무담당관 지방분권형 개헌 용역 결과 보고 지방분권형 개헌이 지방자치발전에 미치는 영향을 분석하고 개헌에 따른 정책과제 등을 도출하기 위해 추진된 용역결과를 보고 드림 ？？ 용역개요 ○ 과 업 명 : 지방분권형 헌법 개정의 지방자치발전 영향분석 및 정책과제 도출 컨설팅 용역 ○ 용역기간 : ’17. 8. 17. ~ ’17. 10. 31. ○ 소요예산 : 15,670천원 ○ 계 약 자 : 지방분권운동대구경북본부(대표 : 이창용) ？？ 주요내용 ○ 자치공동체 중심의 새 헌법질서와 과제 - 시민주권의 자치공동체, 새 헌법질서의 지향점 ？？ 시민주권을 근간으로 정치·행정 권력을 시민과 공유하는 권력공유시스템 ？？ ‘시민 가까이에 있는 정치？행정’, ‘시민의 뜻이 지배하는 자치와 국정’이 핵심요소 - 시민 가까이 있는 정치？행정 ？？ 보충성원칙에 준한 지방분권적 정부간관계의 국가체계와 자치공동체의 충분한 자치권보장 필요 - 시민 뜻이 지배하는 자치와 국정 ？？ ‘국가차원의 시민 직접참정’, ‘지방자치권 연원으로서 시민’, ‘공동체의 시민 직접자치’, ‘헌법개정 국민발안’등의 권한 필요 - 지방분권화 추진을 위한 정책과제 : 중앙집권적 지방분권화 정책 탈피 필요 <시민주권의 자치공동체의 당위성> √ 높은 재정효율성 : 시민의 재정결정권이 높으면 경제적 성과 더 높음 √ 높은 갈등조정능력 : 정책에 대한 시민 직접결정이 이루어지는 지역에는 과격한 시민 소요등 사회혼란 발생률 낮음 √ 정부？대의기관에 대한 높은 신뢰와 정책순응 √ 지방분권화에 따라 수반될 수 있는 지방정부의 권력독점 방지 ○ 지방분권형 개헌안과 지방자치 발전영향 분석 구 분 기능 및 의의 지방분권국가 선언 - 중앙집권적 입법？행정？사법 작용 방지 - 지방분권적인 국가작용을 적극적으로 요구？보장 지방자치권 연원 - 중앙정부에 의한 지방정부의 강제적 예？종속 방지 - 입법자의 반지방분권적？반지방자치적 재량행위 제한 - 법령해석 및 사법부 법선언 작용에 있어 지방자치의 근간 견지 장치 지방자치권 행사 - 자치권 행사의 일차적 기관은 주권자인 주민임을 강조 지방정부의 자치？행정작용은 주민에 의해 위임된 행위 - 자치권의 주민직접 행사를 강조하여 민주적 지방자치에 기여 지방정부의 종류 - 현 지방정부 유형의 지속적 유지 보장 - 정치적 이해·목적에 의해 지방자치의 근간을 뒤흔드는 문제 방지 정부 간 기능배분 (보충성의 원칙) - 지방정부의 기능적 권한의 확대？강화 - 중앙정부에 의한 무제한적인 사무독점 방지 중앙정부의 전속 입법사항 - 중앙정부 입법범위 제한(전국적 통일 및 전국적 규모의 사업에 한정) 중앙·지방의 경합 입법 - 지방정부 입법범위 확대 - 중앙정부도 입법권을 가지고 지방정부도 입법권을 가지는 경합적인 입법영역을 통해 입법 경쟁을 유발하고 정책 혁신 유도 지방정부 자치법률 제정권 - 관할구역을 전제로 자치사무에 대한 독자적 입법권 보장 - 지방정부 입법범위 확대(주민의 권리제한, 의무부과, 벌칙 제정) 중앙·지방법률 효력관계 - 중앙？지방정부 법률 상호충돌의 사전예방 - 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주택, 교육, 환경 등과 관련사항 지방정부 법률이 우선하도록 하여 지방정부 핵심기능 보장 고유사무 자기부담원칙 - 지방정부의 재정 자주주의 원칙 선언(중앙정부나 어떤 다른 지방정부로부터 재정적 관여나 간섭을 받지 않을 권리) - 재정 자기 책임성 강화로 지방정부의 재정 건전성 확립 위임사무 위임자 부담원칙 - 중앙정부에 의한 지방정부 재정부담 강요 방지 지방정부 과세권 - 중앙정부의 통제 및 의존에서 벗어 자율의 주체로 기능할 수 있도록 지방정부의 과세자주권 보장 지방정부기관 - 지방정부 기관을 주민총회, 지방의회, 집행기관으로 삼원화 주민총회를 입법 기관화하여 직접민주주의 도입 조직·운영 자치법률주의 - 기관구성, 행정조직, 자치행정 운영 등을 지방정부 스스로 결정 - 주민의 뜻과 지역실정에 맞는 개방적 조직 및 다양한 행태의 기관구성 가능 지역대표형 상원 설치 - 지역과 시민의 정치적 의사가 상원을 통해 국회의 정치 및 입법과정에 반영·관철 시민 직접참여 - 입법권의 행사와 헌법 개정에 국민과 주민의 직접참여 보장하여 국민주권 강화 ※ 지방분권형 헌법 사례 ◇ 협력적 정부 간 권력 공유의 독일 연방헌법 ？？ 연방·지방정부간 기능배분 : 공동사무 설치·운영 ？？ 세원배분 차원 : 공동세(’16년 현재 전체 세원의 약 71% 차지) 설치·운영 ？？ 입법권 배분 차원 : 이원적 법률체계(연방법률과 주법률), 지역대표형 상원 ？？ 사법권 배분 차원 : 주법원(주정부 권한)과 연방법원간 사법권한 공유 ◇ 경쟁적 정부 간 권력공유와 시민 직접결정의 스위스 연방헌법 ？？ 보충성의 원칙에 따른 정부 간 기능 배분 ？？ 전체 세원의 약 65%(연방 35: 주 42: 자치단체 23)를 넘는 지방세원 배분체계 ？？ 지방정부 실질적 사법권 행사 : 민사법원, 형사법원 주정부가 운영 ？？ 시민입법권 : 연방(국민발안, 국민투표), 지방(게마인데 총회, 시민투표) ？？ 재정을 규율하는 연방헌법과 주 헌법의 개정은 오로지 시민의 권한 ？？ 활용계획 ○ 기존 우리시 개헌(안) 보완 자료로 활용 ○ 국회 및 중앙정부에 우리시 개헌(안) 제안 시 설명 자료로 활용 붙임 : 지방분권 헌법 개정안 【붙임】 지방분권형 헌법 개정안 현행 규정 개정 규정 지방분권 국가체계 선언 <신설> 제1조 ③ 대한민국은 지방분권 국가이다. 국민발안, 국민투표, 국민소환 <신설> 제26조 ③ 국회의원 선거권자 50만명 이상의 서명으로 법률안을 발안하여 국민투표로 결정한다. <신설> 제26조 ④ 국회의원 선거권자 50만명 이상의 서명으로 국민투표를 청구할 수 있다. <신설> 제26조 ⑤ 국회의원 선거권자 100만명 이상의 서명으로 국회의원에 대한 소환을 청구하여 국민투표로 결정한다. <신설> 제26조 ⑥ 제3항, 제4항, 제5항의 절차에 대해서는 법률로 정한다. 입법기관으로서 시민？입법권 행사 제40조 입법권은 국회에 속한다. 제40조 입법권은 시민이 직접 행사하거나 그 대표기관인 국회와 지방의회가 행사한다. 상？하 양원제 국회 제41조 ① 국회는 국민의 보통？평등？직접？비밀선거에 의하여 선출된 국회의원으로 구성한다. 제41조 ① 국회는 상원과 하원으로 구성한다. 상원은 역사적 문화적 지리적 동질성을 갖는 지역의 시민을 대표하고 하원은 국민을 대표한다. 제41조 ② 국회의원의 수는 법률로 정하되, 200인 이상으로 한다. 제41조 ② 국회의원의 수는 상원의원은 50인 이하, 하원의원은 300인 이하로 한다. 하원의원수의 2분의 1이상은 비례대표로 선출한다. 제41조 ③ 국회의원의 선거구와 비례대표제 기타 선거에 관한 사항은 법률로 정한다. 제41조 ③ 지방자치 및 시민의 이해와 관련된 하원의 의결은 상원의 동의를 받아야 한다. 제41조 ④ 그 밖의 하원의 의결에 대해서는 상원 재적의원 과반수의 의결로 재의를 요구할 수 있다. 하원은 재의결을 요구받은 의안에 대해서 하원재적의원 과반수의 찬성으로 재의결할 수 있다. 제41조 ⑤ 하원이 헌법을 개정하고자 할 경우에는 상원 재적의원 3분의 2이상의 찬성을 얻어야 한다. 제42조 국회의원의 임기는 4년으로 한다. 제41조 ⑥ 상원의 임기는 4년으로 하고 1차에 한하여 연임할 수 있다. <신설> 제41조 ⑦ 상원의원은 국무위원, 정당의 당직을 겸할 수 없다. <신설> 제41조 ⑧ 상원의원 선거는 지방선거와 동시에 실시한다. 자치기관으로서 고등？지방법원 <신설> 제104조 ④ 고등법원과 지방법원은 지방자치기관에 속한다. 고등법원과 지방법원의 장은 시민이 직접 선출하고, 법관의 임용과 법원의 행정, 조직과 운영은 지방정부의 법률로 정한다. <신설> 제104조 ⑤ 고등법원과 지방법원 법관의 퇴직, 탄핵에 대한 결정은 지방의회와 시민의 청구에 따라 헌법재판소의 판결로 정한다. 자치권의 시민 연원？행사 <신설> 제117조 ① 지방정부의 자치권은 시민에 속한다. 시민은 자치권을 직접 또는 지방정부의 기관을 통하여 행사한다. 시민은 제120조의 제1항에 의한 시민총회와 시민발안, 시민투표, 시민감사청구, 시민소송, 시민소환 등을 통해 지방정부의 정치와 행정과정에 직접 참여한다. 그 직접 참여의 대상, 요건, 절차 등 구체적 사항은 지방정부의 법률로 정한다. 지방정부 종류, 지방정부변경, 정부 간 기능배분 제117조 ② 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다. 제117조 ② 지방정부의 종류는 종전에 의하되, 이를 변경하고자 하는 경우에는 시민투표를 거쳐 법률로 정한다. <신설> 제117조 ③ 중앙정부와 지방정부간 사무배분과 수행은 시민에게 가까운 정부가 우선 처리하는 보충성의 원칙에 따른다. 정부 간 입법권 배분 <신설> 제118조 ① 외교, 국방, 국가치안 등 국가존립에 필요한 사무 및 금융, 국세, 통화 등 전국적 통일성을 요하거나 전국적 규모의 사업에 대해서는 중앙정부만 입법권을 가진다. <신설> 제118조 ② 제1항에 해당하지 않는 사항에 대하여는 중앙정부와 지방정부가 각각 입법권을 갖는다. <신설> 제118조 ③ 지방정부는 그 관할구역에서 효력을 가지는 법률을 제정할 수 있다. <신설> 제118조 ④ 중앙정부의 법률은 지방정부의 법률보다 우선하는 효력을 가진다. 다만, 지방정부는 지역특성을 반영하기 위하여 필요한 경우에는 행정관리, 지방세, 주민복리와 관련한 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등에 대해서 중앙정부의 법률과 달리 정할 수 있다. 자치사무 <신설> 제118조 ⑤ 중앙정부는 법률에서 직접 수행하도록 정한 사무를 제외하고는 중앙정부와 지방정부의 공동사무와 법정수임사무로 집행한다. <신설> 제118조 ⑥ 지방정부는 당해 입법기관이 제정한 법률을 고유사무로 수행하고, 중앙정부 또는 다른 지방정부의 사무를 공동사무와 법정수임사무로 하여 수행한다. 자치재정 <신설> 제119조 ① 지방정부는 자기책임 하에 고유사무를 수행하고, 그 사무의 수행에 필요한 경비를 스스로 부담한다. <신설> 제119조 ② 위임사무를 처리하는데 소요되는 비용은 위임하는 정부에서 부담한다. <신설> 제119조 ③ 지방정부가 사무를 집행하는데 필요한 재원을 제1항의 취지에 부합하도록 세원은 배분되어야 한다. <신설> 제119조 ④ 지방세의 종류는 중앙정부의 법률로 정하고, 지방세의 세목, 과세대상, 과세표준, 세율, 징수방법은 지방정부의 법률로 정한다. <신설> 제119조 ⑤ 중앙정부와 지방정부간, 지방정부 상호간 연대의 원칙에 따라 적정한 재정조정이 이루어지도록 법률로 정한다. <신설> 제119조 ⑥ 지방정부는 재정건전성의 원칙에 따라 수지균형을 이루도록 투명하게 재정을 운영하여야 한다. <신설> 제119조 ⑦ 지방정부의 채무는 지방정부의 법률이 정하는 기준에 따라 관리되어야 한다. 자치조직 <신설> 제120조 ① 지방정부에는 지방의회와 집행기관을 둔다. 다만, 지방정부의 법률로 시민총회를 입법기관으로 할 수 있다. <신설> 제120조 ② 지방정부의 입법기관과 집행기관의 조직？인사？권한？선거, 기관구성과 운영에 관하여 필요한 사항은 해당 지방정부의 법률로 정한다. 헌법개정절차 제128조 ① 헌법개정은 국회재적의원 과반수 또는 대통령의 발의로 제안된다. 제128조 ① 헌법개정은 국회의원선거권자 100만명 이상이나 국회재적의원 3분의 1이상의 발의로 제안된다. 제128조 ② 대통령의 임기연장 또는 중임변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다. 변경 없음 제129조 제안된 헌법개정안은 대통령이 20일 이상의 기간 이를 공고하여야 한다. 변경 없음 제130조 ① 국회는 헌법개정안이 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회의 의결은 재적의원 3분의 2이상의 찬성을 얻어야 한다. 제130조 ① 국회의원 선거권자가 제안한 헌법개정안은 공고가 끝난 날부터 6개월 이후 1년 이내에 국민투표에 회부하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정된다. 제130조 ② 헌법개정안은 국회가 의결한 후 30일 이내에 국민투표에 붙여 국회의원선거권자 과반수의 투표와 투표자 과반수의 찬성을 얻어야 한다. 제130조 ② 국회의원이 발의한 헌법개정안은 공고된 날로부터 60일 이내에 의결하여야 하며, 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 확정된다. 제130조 ③ 국회의원 선거권자 100만명 이상이 제2항에 따라 국회가 의결한 헌법개정안에 대해 30일 이내에 국민투표청구가 있는 경우에는 청구일로부터 90일 이내에 국민투표를 실시하여 투표자 과반수의 찬성으로 확정한다. 제130조 ③ 헌법개정안이 제2항의 찬성을 얻은 때에는 헌법개정은 확정되며, 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다. 제130조 ④ 헌법개정안이 확정되면 대통령은 즉시 이를 공포하여야 한다.

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