다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

[연구책임자] 정석
[연구기간] 1999. 1 ∼ 1999. 12
[보고서가격] 10,000원

[연구개요]

1. 연구의 개요

ㅇ 연구의 배경 및 목적
'마을단위 도시계획 실현 기본방향' 연구의 궁극적 지향은 자치시대의 본격화와 새로운 천년을 맞이하여 행정주도로 시행되어온 기존의 도시계획을 반성하고, 지방자치 본연의 정신에 맞게 주민들이 거주하고 생활하는 일상 생활환경의 계획과 개선, 정비과정에 직접 참여하는 이른바 '주민참여형 마을단위 도시계획' 실현을 위한 기본방향을 모색하고, 여기에 필요한 행정적, 재정적, 제도적 지원체계를 연구하는 데에 있다.
1999년에 진행된 1차년도 연구는 '주민참여형 마을 만들기 사례연구'라는 부제 하에, 일상 생활환경에서 발생하는 각종 문제들에 대해 관심을 갖고 참여하는 주민들의 활동 즉, '주민참여형 마을 만들기' 사례들을 폭넓게 조사함으로써 1) 마을 만들기의 현 수준 및 다양성, 가능성을 파악하고, 2) 마을 만들기 유형별 대표사례를 심층 분석함으로써 마을 만들기의 조건 또는 성공요인을 분석한 뒤, 3) 마을 만들기를 지원하기 위해 서울시가 준비하고 실천해야 할 일들을 제시하기 위한 것이다.

ㅇ 왜, 지금 마을 만들기인가?
1999년은 주민들이 스스로 나서서 일상 생활환경의 문제들을 풀거나 개선하려는 활동들이 눈에 띄게 늘어난 한 해였다. 이런 움직임은 단독주택가나 아파트단지 같은 주거지역에서뿐만 아니라 상점가나 도심부 할 것 없이 전국 곳곳에서 포착된다. 부녀회나 주민자치회와 같은 주민조직이 주체가 되어 활동하는 경우도 늘었지만, 특히 시민단체나 외부 전문가들이 주민조직을 지원하거나 연대하여 활동하는 사례도 크게 늘었다.
이처럼 다양한 이름으로 다채롭게 전개되고 있는 주민활동과 이를 지원하고 연대하기 위한 시민운동이 확산되어 가면서, 이러한 활동들을 통틀어 무엇이라 부를 것인가가 논란이 되어왔다. 이러한 명칭들로는 그 동안 '동네 가꾸기', '마을 가꾸기', '마을 만들기' 등이 혼용되어 왔는데, '동네'란 말이 갖는 제한성과 '가꾸기'란 말의 소극적인 의미 때문에, 최근에는 전문가와 시민운동 및 주민들 사이에 자연스럽게 '마을 만들기'라는 말로 모아지고 있는 추세이다. 그러나, '마을 만들기'란 말이 일본의 마찌즈쿠리(まちづくり)를 직역한 것 같은 느낌을 주고, 일반인들에게는 그다지 친숙하지 않은 용어라는 점이 지적되기도 한다.
'마을 만들기'가 점차 확산되고 있는 최근의 현상은 우리 사회 전반의 변화와 깊이 맞물려 있다. 첫째는, 지방자치의 본격화와 마을 만들기가 궤를 같이 하고 있다는 점이다. 마을 만들기는 '주민자치', '삶터자치'를 지향하는 새로운 양상의 주민운동으로, 지방자치의 본질을 앞당겨 구현하는 지름길이 될 수 있다. '우리 새서울'을 지향하고 있는 민선2기 서울시정의 성패 역시 마을 만들기와 깊이 맞물려 있다. 시민이 주인이 되는 시민본위의 행정이 뿌리를 내리고 꽃을 피우기 위해서는 행정과 주민이 함께 '주민참여 또는 주민주도형 시정'의 새로운 경험을 통해 양자가 모두 변화해야 한다. 마을 만들기는 바로 이것을 실험하고 체득할 수 있는 가장 효과적인 장(場)이 될 수 있다. 둘째는, 시민운동과 전문계의 변화, 특히 마을 만들기에 대한 이들의 관심과 지원활동이 눈에 띄게 늘고 있다는 점이다. 이러한 현상은 마을 만들기의 비전을 더욱 밝게 해준다. 시민단체와 전문가들이 주민과 함께 마을 만들기 활동을 직접 벌이거나 돕는 역할 이외에도, 각 지역에서 축적된 경험과 지혜를 교류하고 연계하며, 주민과 행정 사이의 관계를 원활히 해주고 조정해주는 중재자의 역할을 할 수 있기 때문이다.

ㅇ 다양한 마을 만들기 사례들
마을 만들기 사례조사는 두 단계로 나뉘어 실시되었다. 첫째는 마을 만들기가 현재 어느 곳에서, 어떤 양상으로, 누구에 의해서, 어느 정도로 진행되고 있는지를 개괄적으로 파악하기 위해 가능한 많은 사례들을 찾아보는 것이고, 둘째는 이들 사례 가운데 몇몇 사례를 대상으로 마을 만들기의 동기와 전개과정, 주민조직의 형태와 리더십, 시민단체나 외부전문가의 지원여부, 행정의 대응방식 등을 심층 분석함으로써, 마을 만들기의 일반적 조건과 성공요인을 파악하고 서울시의 마을 만들기 지원행정의 방향을 모색하기 위한 것이다.
사례조사를 통해 발굴된 국내 마을 만들기 사례는 아파트 단지 53개소, 일반주택가 29개소, 재개발·재건축 지역 8개소, 상점가 5개소, 기타지역 29개 사례 등 모두 120여개에 이를 만큼 많으며, 각각의 사례가 진행되었던 지역의 특성, 마을 만들기의 동기, 활동의 성격 및 주체 등에 있어서도 제각기 달라, 매우 다양한 양상의 마을 만들기가 전개되고 있음을 확인할 수 있었다. 이들 사례들을 대상지역의 특성에 따라 크게 다섯 가지 유형으로 구분하고, 유형별 대표사례를 선정한 뒤, 동기와 전개과정, 주민조직과 리더십, 외부의 지원여부, 행정의 대응방식 등을 심층 분석하였다.

유형1 : 아파트 단지에서의 마을 만들기
흔히 '아파트 공동체 운동'으로 지칭되는 다양한 양상의 주민활동이 여러 아파트 단지에서 전개되고 있다. 특히 여가활동이나 운동, 사회교육 등에 대한 다양한 주민수요를 주민조직 차원에서 스스로 해결하기 위해 단지내 지하주차장이나 상가건물의 일부를 문화교실, 도서실, 에어로빅 교실과 같은 '주민 공용공간'으로 개조하여 사용하는 사례들이 크게 늘고 있다. 이 밖에도 꽃길을 조성하고 나무를 심는 등의 단지 외부공간 가꾸기 활동, 재활용이나 음식물 퇴비화 등을 생활 속에 실천하는 녹색아파트 만들기 프로그램, 단오축제나 문학의 밤과 같은 단지내 주민행사를 정례적으로 시행하고 있는 곳도 적지 않다. 주민들의 애착심을 높이기 위해 건설회사가 입주예정자로부터 어린이들의 그림을 미리 받아 놀이터를 꾸민 사례도 일부 눈에 띈다.

유형2 : 일반주택지에서의 마을 만들기
단독주택지에서의 마을 만들기는 주로 집 앞 골목이나 장소에 대한 주민들의 특별한 관심과 애착에서 시작되는 경우가 많다. 용두동 꽃길골목은 화초 가꾸기를 좋아하는 한 주민이 짚 앞에 화분을 내놓은 것이 계기가 되어 온 골목이 꽃길로 꾸며진 경우이고, 대구시 삼덕동 사례 역시 주민 한 사람의 담 허물기에서 시작된 골목 가꾸기가 이웃으로, 동네로, 전 도시로 확산되어간 경우라 할 수 있다. 어린이들에게 안전한 골목길을 되돌려주기 위해 '차 없는 골목'을 운영하거나, 통학로의 개선을 모색하는 경우도 일반주택지에서 종종 볼 수 있는 마을 만들기 사례중의 하나다. 주차장 설치 반대운동을 통해 결속된 주민들이 계획과 시공 및 사후 유지관리에 이르기까지 전 과정에 적극 참여했던 사당동 양지공원 사례는 특히 많은 시사점을 주고 있다.

유형3 : 상점가에서의 마을 만들기
상점가에서의 마을 만들기는 쇠퇴하거나 침체되어 가는 지역상권을 상인들이 힘을 모아 되살리기 위한 자구 노력으로 시작되는 경우가 많고, 활동의 내용도 상가 거리를 특색 있게 가꾸는 거리 가꾸기 형태로 모아진다. 부평 재래시장 상인들이 주도했던 '문화의 거리' 조성이 가장 대표적인 사례라 할 수 있는데, 행정의 소극적인 대응으로 인해 많은 우여곡절을 겪은 뒤에야 비로소 결실을 거둘 수 있었던 사례이기도 하다.

유형4 : 재개발, 재건축지역에서의 마을 만들기
재개발 사업으로 인해 뿔뿔이 흩어져야 할 세입자들이 힘을 모아 가이주단지를 만들고, 이곳에서 몇 년째 친환경 마을 만들기 사업을 다채롭게 전개하고 있는 금호동 송학마을 사례는 저소득층 주민들의 집단 이기주의적 차원을 넘어선 건강한 주민운동의 가능성을 보여주고 있다. 세대수를 늘려 개인부담을 줄이는 대신 쾌적한 주거환경을 우선시하는 방향으로 사업계획을 변경해서 추진하고 있는 한강 복지아파트 재건축 사례 또한 고층, 고밀화로 치닫는 기존의 재건축사업들에서는 볼 수 없었던 새로운 희망을 보여주고 있다.

유형5 : 기타 지역에서의 마을 만들기
앞의 네 가지 유형에서 본 것과 같이 주거지역이나 상업지역에서 주민들이 일상 생활환경의 개선을 목적으로 시작하게 되는 일반적인 형태의 마을 만들기와는 조금 다른 유형의 마을 만들기도 일부 관찰된다. 송파구청 문화원 회원들이 중심이 되어 파출소의 벽에 벽화를 그리고 파출소 앞마당에는 지역주민들이 화단을 만들고 가꾸고 있는 잠실3동 파출소의 사례와, 구청사 설계안 심사과정에 450여명의 주민이 직접 참여하여 전문가들과 함께 설계안을 선정했던 도봉구의 사례 등이 여기에 해당한다.

ㅇ 마을 만들기의 성공요인
다양한 지역에서 서로 다른 계기나 목적으로 시작되어, 다채로운 양상으로 전개되고 있는 마을 만들기 활동의 일반적인 조건이나 성공요인을 명확히 밝혀내기는 쉽지 않다. 그러나 마을 만들기 활동에 참여했던 각 주체들의 역할과 상호관계를 분석해보면, 마을 만들기의 성공을 가능하게 하는 요인이 무엇인지를 어느 정도 규명할 수 있다.
사례를 통해서 본 마을 만들기 활동의 참여주체는 주민과 행정, 그리고 외부 전문가 또는 시민단체 등 크게 세 그룹으로 나누어 볼 수 있다. 이들 세 주체가 함께 참여하는 경우도 있지만, 주민과 행정 또는 주민과 외부 지원세력 등 두 주체간의 관계를 통해 진행되는 경우도 있고, 외부의 지원 없이 주민들만의 힘으로 이루어진 사례들도 적지 않다.
어떠한 주체들의 참여 속에 마을 만들기 활동이 전개되었는지에 따라 조금씩 양상은 다르겠지만, 마을 만들기를 성공으로 이끄는 전제가 될만한 각 주체별 역할 및 상호관계에 대해서는 다음과 같이 정리할 수 있다.
첫째, 무엇보다도 주민의 역할이 특히 중요하고 필수적이다. 마을 만들기는 주민 개개인의 작은 실천에서부터 시작되기도 하고, 주민조직 차원의 공동체적 활동을 통해 전개되기도 하며, 때로는 역량 있는 리더의 헌신적인 역할에 힘입어 결실을 맺기도 한다. 용두동 '꽃길골목' 사례와 대구시 삼덕동 '골목 가꾸기' 사례는 개인차원에서 시작된 작은 행동이 이웃과의 교감을 통해 동네와 도시로 확산될 수 있음을 보여주고 있고, 관악 현대아파트와 올림픽 선수촌 아파트의 '공용공간 만들기'는 부녀회를 중심으로 결속된 주민조직 차원의 노력이 값진 결실을 거두게 된 대표적인 사례라 할 수 있다. 부산 금샘마을의 경우 뜻을 같이하는 소수의 주민들로부터 시작된 마을 만들기가 단지차원을 넘어 지역으로 확산되기까지에는 리더의 헌신적인 역할이 특히 중요했음을 잘 보여주고 있는 반면, 전농동 '차 없는 골목 만들기' 사례는 주민조직 차원의 뒷받침이 없는 상태에서의 리더 개인 역할이 갖는 한계를 잘 드러내는 경우라 할 수 있다.
둘째, 주민들과 함께 마을 만들기 활동에 참여하거나 지원하는 시민단체 또는 외부 전문가의 역할도 큰 비중을 차지하는 것으로 보인다. 금호동 송학마을의 '친환경 마을 만들기'는 오랜 기간 동안 지역에 뿌리를 내리고 활동했던 주민운동의 토양과 활동가들의 헌신적인 역할이 있었기에 가능했던 것으로 볼 수 있다. 주민이나 주민조직이 갖는 역량의 한계를 보완해주고 이끌어 가는 외부의 지원역할도 물론 중요하지만, 주민들의 자생적인 역량이 크지 않은 상태에서 외부의 역할이 지나치게 앞서거나 강조될 경우, 마을 만들기가 일시적 활동에 그치거나 지속되지 못하는 경우가 많은데, 시민단체의 주도적인 역할에서 시작되었던 '녹색아파트 만들기' 운동이 오래 지속되지 못했던 중계동 주공아파트의 사례가 여기에 해당하는 경우로 볼 수 있다. 주민들에 대한 지원역할 이외에도 주민과 행정 사이의 중재자로서의 몫도 외부 시민단체나 전문가가 담당할 중요한 역할의 하나로 강조될 수 있다. '양지공원' 사례는 주민들의 결집된 의지와 지속적인 참여가 특히 부각되는 사례이지만, 공원계획의 전 과정을 주민참여를 통해 진행하면서 주민과 행정 사이의 중재자 역할을 성실히 수행했던 전문가의 신념과 노력이 있었기에 가능했던 경우라 할 수 있다.
셋째, 행정의 대응방식 및 지원 역할 또한 마을 만들기의 성공 여부에 중요한 영향을 미치는 요인이라 할 수 있다. 마을 만들기에 필요한 재정지원이나 제도 개선과 같은 적극적이고 체계적인 지원역할도 강조되지만, 작게는 주민들과 직접 접촉하는 일선 실무자들의 유연하고 능동적인 대응방식이나 태도가 중요한 관건이 되는 경우가 적지 않다. 올림픽 선수촌 아파트의 경우 주민들의 요구에 특히 유연하게 대응했던 구청의 대응방식이 시사하는 바가 크며, 대구시 삼덕동의 '골목 가꾸기' 운동이 동네와 도시로 확산되는 데에도 동사무소와 시청을 비롯한 행정기관의 전향적인 대응이 주효했던 것으로 보인다. 이와는 반대로 부평 '문화의 거리' 사례나 녹번동 '어린이 손으로 통학로 만들기' 사례에서 볼 수 있는 것처럼 행정의 소극적인 자세나 유연하지 못한 대응방식으로 인해 주민주도의 마을 만들기가 난관에 처하거나 결실을 거두지 못한 채 끝나는 경우도 적지 않다. 마을 만들기 지원행정이 본격적으로 뿌리 내리지 못한 우리의 현실을 감안할 때, 행정의 대응방식 여하에 따라 마을 만들기의 확산과 성패가 크게 좌우될 수 있다는 점에 특히 주목해야 할 것이다.

ㅇ 외국의 마을 만들기 지원행정
민주주의와 지방자치의 역사가 오래되고, 도시개발이 거의 완료되어 안정된 사회를 살아가는 선진국들은 이미 오래 전부터 주민본위의 행정을 펼치기 위한 노력을 기울여왔으며, 주민주도로 전개되는 마을 만들기 활동에 대한 행정의 지원체계가 비교적 잘 갖추어져 있다. 서울시가 향후 준비하고 실천할 '마을 만들기 지원행정'의 방향을 모색하는 데 참고와 시사점을 얻기 위한 목적으로 미국과 일본의 주요도시를 대상으로 마을 만들기 지원행정체계에 대한 조사연구를 실시하였다.
외국의 마을 만들기 지원행정은 마을 만들기를 전담하는 행정조직의 구비, 마을 만들기를 지원하기 위한 재정지원 프로그램 운영 및 마을 만들기와 관련된 제도의 구축 등으로 요약될 수 있다.
마을 만들기 지원을 전담하는 별도의 행정조직을 신설하게 되는 시기는 일부 도시를 제외하면 대부분 1990년대 이후로, '마을과(Dept. of Neighborhood, まちづくり課)' 또는 '마을지원과(Dept. of Neighborhood Partnership, まちづくり支援課)'와 같은 전담부서가 행정직제에 새롭게 만들어진다. 이와 같은 전담부서와는 별도로 주민상담과 지원, 교육역할을 현장에서 수행하는 '마을 만들기 센터(Neighborhood Service Center, まちづくり센터)' 또는 별도의 '팀(City team, まちづくり지원팀)'을 운영하고 있는 도시들도 적지 않다.
마을 만들기에 참여하는 주민조직이나 주민활동을 재정적으로 지원하기 위한 '마을 만들기 지원기금(NMF, NPG, PIN, まちづくり公益信託, まちづくり補助金)'을 운영하고 있는 것도 외국의 마을 만들기 지원행정에서 볼 수 있는 특징 중의 하나다. 이 밖에도 미국의 경우 주민의 주도하에 마을단위 도시계획을 세워나가기 위한 '마을계획 수립 프로그램(NPO, NRP)'을 운영하고 있는 도시들이 많고, 일본의 경우 대부분의 도시들이 마을 만들기 지원행정을 '조례 또는 요강(まちづくり條例, まちづくり活動造成要綱)'과 같은 제도에 근거하여 운영하고 있다는 점도 주목된다.

마을단위 도시계획 실현 기본방향(I) - 주민참여형 마을 만들기 사례연구