다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

연구의 배경 및 목적

인구의 집중화와 고도의 산업화와 인구의 도시집중 현상은 교통, 주택, 환경 등 많은 도시문제를 야기하였고, 주민들은 이러한 문제의 해결을 위한 보다 질 높은 행정서비스를 요구하기에 이르렀다. 이러한 주민들의 욕구를 해결하기 위해서는 정부의 보다 효율적이고 자발적 대처가 필요하며 이를 위해 지방자치단체에 부여된 책무에 걸맞은 권능이 주어져야 하며 동시에 지방자치단체가 제 역할을 효율적으로 할 수 있도록 사무배분이 적절하게 이뤄져야 한다.

우리나라의 지방자치제도는 중앙정부와 지방정부의 기능이 완전히 분리되어 있는 영국과 미국, 캐나다 등의 제도와는 달리 독일과 프랑스, 그리고 일본의 제도와 유사한 형태로서 중앙정부와 지방정부의 기능이 융합된 구조를 지니고 있다. 다만 우리나라 융합구조의 지방자치제도는 그 역사가 상대적으로 짧아 중앙정부, 특별(광역)시·도, 시·군·구라는 3단계의 정부간 사무를 분명하게 구분하고 있지 못하는 현실이다. 다시 말하면 어떠한 행정사무에 대해서도 중앙정부, 특별(광역)시·도, 시·군·구가 함께 관여하는 체제라고 할 수 있다. 또한 3단계 정부간에는 상하의 수직관계가 존재하고 결국 이러한 자치구조 속에서는 제도나 정책이 모두 중앙정부에서 혹은 상위 지방정부에서 수립되고 하위 지방정부는 상위정부의 지침대로 집행하는 사무가 주종을 이루게 되는 문제가 발생한다. 특히 특별시와 광역시에 속해있는 자치구의 경우에는 인구규모 및 주민들의 행정수요 욕구가 기타 일반시보다 상대적으로 큰 반면 여러 면에서 제한적인 자치권한을 지니고 있다

현재 서울특별시(이하 서울시)는 지방자치법의 예시적 포괄주의에 입각하여 서울시와 자치구 간의 사무기능을 배분하고 있다. 예시적 포괄주의란 중간자치단체가 처리할 사무와 기초자치단체가 처리할 사무, 그리고 자치단체의 장에게 위임할 사무 등을 예시하여 일괄 배정하는 방식이다. 사무배분에 있어서 열거주의와 포괄주의를 절충한 예시적 포괄주의방식은 시대의 변화와 사무의 내용변화에 대응한다는 의도는 좋으나 여전히 사무배분을 위한 명확한 기준이 되지 못할 뿐만 아니라 우리나라와 같이 중앙집권적 정치행정문화나 강력한 권력 및 권한의 욕구, 즉 기능과 사무를 이전하는 것은 곧 권한을 뺏긴다는 것으로 간주하는 풍토에서는 그 실효를 거두기 어렵다. 이로 인해 각 자치단체의 사무를 예시하여 일괄적으로 배정하는 예시적 포괄주의에 따른 사무배분 방식은 오히려 시·구간의 사무배분이 불분명하고 특수수요에 기인하는 재정부담기준과 이로 인한 사무소관 또한 불명료하여 시와 자치구간의 갈등이 야기될 소지를 내포하고 있다(우동기, 1996).
우리나라 대도시 자치구의 거주인구는 우리나라 전체인구의 절반 전국 특별시·광역시 자치구민만 21,166,546명에 이른다

(www.nso.go.kr).에 이르고 있으며 이러한 대도시에는 산업·경제·문화가 집중되어 있기 때문에 이들 도시에서의 구자치제 성공여부는 우리나라 지방자치의 성패와 직결되어 있다고 할 수 있다. 따라서 서울시는 수도의 효율적 경영주체이자 수도권 광역행정의 선도자로서 자치구간의 균형발전을 도모하고 시민 주도형 서비스 향상과 시정개혁을 추진하는 정책에 우선순위를 두어야 한다. 또한 자치구가 주민을 위한 행정을 전개하는데 서울시가 무엇을 지원해야 하는지, 어떻게 구의 자치역량을 향상시킬 것인지 등에 관한 방안을 모색하여야한다.

이를 위해 서울시와 자치구간의 사무배분 실태분석으로 서울시와 자치구간의 권한과 책임의 명확한 재정립 방안을 마련하고, 그 기능과 역할의 합리적인 재조정 추진할 필요성이 있다. 자치구가 해야 하는 기능과 권한의 이양과 자치구에서 보다는 서울시에서 수행함이 바람직한 사무를 조사·분석하여 실질적인 지방자치 구현의 토대를 마련해야할 것이다. 본 연구는 이러한 문제의식에 출발하여 현행 서울시와 자치구간의 사무배분 실태를 살펴보고, 이를 네트워크 분석을 통해 사무배분 구조의 문제점과 과제에 대하여 검토하고자 한다.


서울시와 자치구간 사무 및 재원의 합리적 배분에 관한 연구 Ⅰ