다시 뛰는 공정도시 서울!

문서번호 공공개발센터-3791 결재일자 2018.4.19. 공개여부 부분공개(5) 방침번호 서울특별시장 방침 제67호 시 민 전문관 공공개발센터장 도시재생본부장 행정2부시장 서울특별시장 김영일 이상면 진희선 김준기 04/19 박원순 협 조 재생정책기획관 강맹훈 자산관리과장 서문수 전략개발팀장 최진우 주무관 김광일 공유재산 위탁개발 종합 개선계획 2018. 4. 서울특별시 (도시재생본부) 지속 가능성 ● 정책·계획 등의 지속가능성을 검토하였습니까? 예) 지역경제 발전, 사회적 형평성, 환경의 보전 등 ■ □ 목 차 Ⅰ 추진배경 1 Ⅱ 그간의 추진경위 2 Ⅲ 위탁개발 추진 현황 3 Ⅳ 제도개선 필요성 4 Ⅴ 개선과제 5 1. 공정한 평가로 수탁기관 진입장벽 완화 6 2. 수탁기관 사업계획(제안서) 수준 향상 7 3. 합리적인 수수료 체계로 수탁기관 책임성 강화 8 4. 성과평가제 도입으로 수익/위험 분담 및 수탁기관 역량 강화 9 5. 단계별검증 도입 등 사업검증 강화 10 6. 추진절차 조정을 통한 위험저감 방안 마련 12 7. 위탁개발사업 전담부서 지정 13 8. 서울형 위탁개발사업 추진체계 마련 14 Ⅵ 향후계획 15 공유재산 위탁개발 종합 개선계획 공유재산 위탁개발 제도 및 운영현황 등에 대한 문제점을 진단하고, 위탁개발 전반에 대한 제도개선과 종합적 업무체계를 구축 Ⅰ 추 진 배 경 ？？ 공공시설 수요 및 재정을 고려한 효율적 시유지 개발 필요 ？ 복지, 경제 등 공공서비스 제공대상 분야확대 및 세분화로 공공시설 수요 증가 ？ 한정된 재원으로 증가하는 공공서비스 수요에 대한 공급부족 심화 ？？ 행정환경의 변화에 따라 공유재산 적극적 활용을 위한 준비 ？ 공유재산법령 개정(’09.4)이후 도입된 제도를 재평가하고 문제점을 개선하여 위？수탁기관 간 상생과 협력체계 구축 필요성 대두 ？ 보수적인 보존위주에서 관리？처분 외 개발을 통한 적극적 활용 촉진 - 지역 유휴자산의 경제적 자산화(「신정부 국가균형발전 비전과 전략」’18. 2) < 공유재산 위탁개발사업 〉 ？ 관련근거 : 공유재산 및 물품관리법 제43조의 2,3 ？ 주요내용 : 지방자체단체가 공유재산(일반재산) 중 토지의 개발 및 개발재산의 분양·임대관리업무를 공적기관에 위탁하고, 수탁기관은 그 업무를 대행 Ⅱ 그간의 추진경위 ？？ 서울시 1호 위탁개발사업 추진 ？ 강서구 등촌동 어울림플라자 건립추진(시장방침 제177호, '15. 6.30) < 추진 경과 > ？ 기본계획수립 / 타당성조사 ？ 수탁기관 선정 ？ 市？中央투자심사 ？ 관리계획 시의회 의결 ？ 위？수탁계약 / 사업계획승인 ’16. 4월/11월 ’16. 9월 ’17. 6월 ’17. 9월 ’17.12월 ※ 위탁개발사업 추진(행정2부시장 방침 제99호, '16. 4. 5) ？？ 종합적 제도개선 및 위탁개발 업무체계 구축 ？ 서울형 위탁개발 사업화 방안 용역 추진('16. 3.~’17.12월) < 용역 개요 > ？ 수행기관 : 한국지방행정연구원, 일로건축사사무소 ？ 주요 과업내용 - 위탁개발사업 사례분석, 문제점 도출 및 개선방안 마련 - 시범사업 모니터링 및 업무지원 등 ？ 공공토지자원 활용？관리 강화계획 수립(부시장방침 제284호, '16.10.13.) ？ 위탁개발 전담부서 지정(공유재산 위탁개발 : 도시재생본부 공공개발센터) -「서울특별시 행정기구 설치조례」시행규칙 개정 시행('17. 1.19.) ？ 서울형 위탁개발 추진 시장단 보고 및 대외발표 - 행정1？2부시장 보고('17. 3.20/시장보고 3.22/기자설명회 4.10.) ？「제2회 대한민국 지방자치 정책대상」‘대상’ 수상 - 새로운 공공개발 사업방식 ‘서울형 위탁개발’ (행정안전부 장관상, '17.11.24.) Ⅲ 위탁개발 추진 현황 ？？ 전국 국？공유지 위탁개발 현황 (2009~2018년 현재) ？ 총괄현황 : 33건, 약 1조8천억원 (단위:억원) 구분 국유지 공유지 계 비고 완료 진행중 완료 진행중 사업수 11 11 4 7 33 사업비 1,558 11,009 3,568 2,108 17,796 ※ 언론 발표자료(수탁기관 선정 기준) ？ 수탁기관별 현황 (단위:억원) 구분 공공복합 민간복합 임대주택 (+근생) 상업 (+업무) 계 비고 완료 진행중 완료 진행중 완료 진행중 완료 진행중 캠코 사업수 4 7 5 6 4 0 3 2 31 사업비 1,230 1,643 3,999 9,244 - - - 1,190 17,306 LH 사업수 - - - - - - - - - - 사업비 SH 사업수 - - - 1 - 1 - - 2 - 사업비 460 30 490 ？？ 서울시내 위탁개발 현황 ？ 서울시내 위탁개발 현황 구분 국유지 공유지 계 비고 완 료 진행중 완 료 진행중 완 료 진행중 건수 6 7 1 4 7 11 SH공사 2 (어울림플라자, 장위동 공용주차장 복합개발) Ⅳ 제도개선 필요성 ？？ 공유재산을 활용한 위탁개발 방식의 세부기준 미흡 ？ 지역적 환경적 특성을 반영한 체계적이고 구체적인 기준？지침 미비 ？ 공공성과 수익성 제고 및 양자간의 균형을 고려하는 측면에서 충분한 내용을 담아내지 못하고 있음. ？？ 변화하는 행정환경에 대응하지 못하는 공적기관 ？ 위탁개발 방식은 단순히 지자체의 사업을 대행하는 인식에 머물러 있고 수탁기관은 수수료만 수취하면 된다는 소극적 형태로 접근하고 있음 ？ 위탁개발은 지자체와 수탁기관 간 공동개발사업이라는 인식의 전환 필요 ※ 유사한 민투사업의 경우 지속적인 제도개선으로 최소수입 보장 없애고, 투자자 책임 강화 추세 ？？ 수탁기관 선정시 책임성？공정성 제고를 위한 평가체계 미비 ？ 그간 수탁기관 선정 기준은 수행실적의 비중이 높아 타 기관 진입 장벽 ？ 공정한 경쟁이 이루어질 수 있도록 평가기준 일부 개선('16.8) ※ 2009년 제도도입 이후 2016년 하반기까지 1개 기관만 수행실적이 있어 사실상 경쟁이 어려움 ？？ 지자체 사업실패 사례를 통한 위탁개발 방식의 제도개선 요구 < 위탁개발 실패사례 > < 원인 및 결과 > - (원인)사업계획 검증 미비, 수요예측 실패로 인한 목표 임대수입 미 발생 - (결과)불명확한 수탁기관 귀책사유(제도？계약)로 인하여 지자체에서 모든 추가비용 대납, 사업실패 책임 지자체의 몫 Ⅴ 개 선 과 제 < 추진방향 > ① 수탁기관 간 공정경쟁으로 구체적이고 실현가능한 계획 수립 ② 대행사업에서 공동개발사업으로 개념 전환(수익과 위험의 분담) ③ 단계별 검증체계 강화 및 절차개선으로 사업위험 최소화 ④ 도시？개발사업 전문조직인 ‘도시재생본부’ 전담으로 전문성 강화 ？ 기존 공유재산 위탁개발 제도의 장점을 취하면서 위험성 최소화 ？？ 4대 핵심과제 및 세부과제 ① 수탁기관 간 공정한 경쟁체제 확립 1. 공정한 평가(실적기준→계획기준)로 수탁기관 진입장벽 완화 2. 수탁기관 사업계획(제안서) 수준 향상 ② 공동개발사업으로 개념 전환 3. 합리적인 수수료 체계로 수탁기관 책임성 강화 4. 성과평가제 도입으로 수익/위험 분담 및 수탁기관 역량 강화 ③ 사업위험 최소화 5. 단계별검증 도입 등 사업검증 강화 6. 추진절차 조정을 통한 위험저감 방안 마련 ④ (市)전문성 강화 7. 위탁개발사업 전담부서 지정 8. 서울형 위탁개발사업 추진체계 마련(매뉴얼, 표준계약서) 1 수탁기관 간 공정한 경쟁체제 확립 1-1 공정한 평가(실적기준→계획기준)로 수탁기관 진입장벽 완화 ？？ 그간 단순 실적위주 평가에서 우수한 계획유도 평가체계로 전환 ？？ 중앙정부와 지속적 협의를 통하여 합리적 평가기준 개선 노력 ？？ 행정안전부와 협의를 통한 수탁기관 평가표공유재산 운영기준 개선 ？ 실태분석 - 그간 특정기관 단일 사업제안서를 바탕으로 위탁개발사업 추진 - 수탁기관 선정시 실적위주 평가기준으로 경쟁체제가 아닌 사실상 독점체제 가능 ？ 개선사항 - 사업실적이 아닌 사업계획 및 적정성 배점 확대로 공정한 경쟁 체제 도모 - 중앙부처(행정안전부)와의 협의를 통해 상위 제도 일부개선 ？？ 추진사항 및 향후계획 ？ 지방자치단체 공유재산 운영기준 일부 변경 : 2016.12월 - 행정안전부와 수탁기관 참여 확대 및 합리적 평가기준 개선 지속 노력(’18. 상？하반기) 1 수탁기관 간 공정한 경쟁체제 확립 1-2 수탁기관 사업계획(제안서) 수준 향상 ？？ 구체적이고 명확한 공모지침으로 제안서 수준과 완성도를 높이고 전체적 리스크 저감 ？？ 기본계획 수준의 제안서 및 사업계획 중심 평가로 수탁기관 선정 ？ 실태분석 - 現 제도상 별도의 공모지침 규정이 없으며, 사업개요 수준으로 공모가 이루어져 수탁기관 역시 간략한 제안서를 제출하는 실정(실질적 사업내용은 약 5페이지 가량) - 수탁기관 선정 전？후 별도의 기본계획 수립 용역 등 필요 ？ 개선사항 - 공유재산 운영기준을 준용하되 해당사업의 특성에 따라 세부항목 및 배점 조정 - 필요시 기본 계획 및 타당성 조사 내용 포함 및 페이지 제한 삭제로 구체적이고 세부적인 계획 제시가 가능하도록 함 - 별도의 기본계획 용역이 필요 없는 수준의 제안서를 제출토록 하여 신속한 사업수행 <제안서 주요내용(예시)> ？？ 추진사항 및 향후계획 ？ 서울형 위탁개발 개선사항 대외발표 : 2017. 4.10.(기자설명회) - 수탁기관 설명회(’17.12월) 및 향후 추진사업 적용(디딤플라자, 한강핵심사업 등) 2 공동개발사업으로 개념 전환 2-1 합 합리적인 수수료 체계로 수탁기관 책임성 강화 ？？ 위？수탁기관 모두에게 공정한 수익 및 부담이 되도록 체계화 ？？ 민간보다 낮은 수준에서 위？수탁기관 협의 범위 증대 ※ 현행 「공유재산운영기준」 위탁개발수수료(’17.12월) ？？ 개발수수료 범위 확대 ？ 실태분석 - 민간의 개발？관리수수료보다 낮은 수준에서 협의하여 결정토록 규정하고 있으나 민간과 비교하여 낮은 수준인지 확인 어려움 - 조정범위가 1%로 제한적인 상황으로 지역여건과 특성, 사업난이도 등을 감안한 위？수탁기관 간 신축적 협의의 효과가 미미하고 장애요인으로 작용 ？ 개선사항 - 개발보수의 범위를 현재의 4~5%에서 2~6% 범위로 확대한다면 사업대상지 별 창의적이고 능동적인 사업제안 및 활성화를 유도할 수 있을 것으로 기대 현 행 개 정 안 위탁개발 개발보수 : 4~5% 위탁개발 개발보수 : 2~6% ？？ 관리수수료 산정 기준 개선 ？ 실태분석 - 일반적 관리수수료는 시설의 면적, 관리의 경중 등을 기준으로 하고 있는 반면, 위탁개발 관리수수료는 총 재산가액을 기준으로 하고 있음 - 총 재산가액(공시지가+건축원가)에는 임대 등 관리업무가 필요치 않은 재산도 포함되어 있고, 수탁기관의 노력과 관계없이 지속 상승(공시지가)하는 구조 ？ 개선사항 - 총 재산가액을 기준으로 설정된 관리수수료 체계를 토지비를 제외한 시설규모 및 분양성과와 연계된 체계로 개선하는 것이 필요 - 재산가액과 임대수입 연동을 함께 적용하여, 수탁기관의 임대관리 노력 유도 현 행 개 정 안 총재산가액의 0.5~1.0% 재산가액(건축원가)의 0.2~0.5% + 임대료의 10% ？？ 실효성 있는 성과수수료 지급 기준 마련 ？ 실태분석 - 관리기관 단축성과가 발생하였을 때에는 성과수수료를 지급하도록 하고 있으나, 성과 미달로 관리기간 연장시 상응하는 조치가 없는 일방구조 ？ 개선사항 - 성과수수료에 대응하여, 성과가 미진하였을 경우 부의수수료를 도입 검토 - 성과수수료 도입취지를 살리기 위해서는 지급시점을 개발비용 상환이 완료된 후가 아니라 사업기간 중 중간평가(5~10년) 후 지급하는 방안 필요 ？？ 추진사항 및 향후계획 ？ 공유재산운영기준 개선과제 제출 2회(행안부) : 2017.9월/ 2018.1월 - 행정안전부와 협력사업 추진으로 수수료 체계 개선 지속 노력(’18. 상？하반기) 2 공동개발사업으로 개념 전환 2-2 성과평가제 도입으로 수익/위험 분담 및 수탁기관 역량 강화 ？？ 시설관리？운영단계의 서비스 이행사항 평가체계 마련 ？？ 수탁기관에 대한 적정한 보상 근거 마련으로 적극적 참여 유도 ？？ 행안부와의 협의를 통한 성과평가제도의 구체화 ？ 실태분석 - 현행 위탁개발사업은 수탁기관의 사업계획서 제안과정에서 평가가 이루어진 후 진행과정 및 사업결과에 대한 어떠한 평가도 이루어지지 않고 있음 - 책임소재 역시 지자체(위탁기관)에 있어, 수탁기관은 사업계획서와 사업성과 간의 차이가 발생하여도 이에 대한 책임에서 벗어나는 구조 ？ 개선방안 - 일반재산의 위탁개발시 개발이 완료된 때, 일정주기(5~10년)마다 사업에 대한 평가를 실시하고 그 결과를 외부에 공개 - 관리？운영단계에서 수탁기관의 적극적 참여와 노력 유인 〈 성과평가제도 필요성 〉 ⇒ 자금상환 미달시 지자체 재정부담 ？ 공실률, 임대료 관리 등을 통한 위탁사업 관리？감독 ？ 공사준공시, 일정주기(5~10년)로 사업제안서 자금상환계획의 달성여부 확인 후 수탁기관 관리수수료 및 성과수수료 지급 근거로 활용 ※「공유재산 및 물품관리법」분법 추진시 반영 확정 - 행안부 공유재산, 물품관리 법령 분리 추진 중 ？？ 추진사항 및 향후계획 ？「공유재산 및 물품관리법」분법 과정에서 반영 결정 : 2017. 12월 - 행정안전부와 협력사업 추진으로 세부기준 및 실행방안 마련(’18. 상？하반기) 3 ㅈ 사업위험 최소화 3-1 합 단계별검증 도입 등 사업검증 강화 ？？ 계약전 사전검증 강화 및 사업준공 후 전문기관 평가체계 마련 ？？ 3단계 검증체계로 철저한 사업검증 ？ 실태분석 - 개략적인 위탁개발 사업 제안서를 바탕으로 적정한 수탁기관을 선정하기 어려움 - 사업 준공 후 최종 사업계획(변경) 확정시 별도의 검증절차가 미비하고 비 전문부서(사업부서)에서 사업성 검증이 어려운 상황 ？ 개선방안(3단계 검증체계 마련) ？ 위탁개발 수탁기관 선정시 전문가집단(건축, 도시계획, 부동산 등) 확충, 면밀하게 검증 ？ 행정절차 완료 후, 사업계획서 최종 검증 및 승인(필요시 외부 전문가 자문단 구성) ？ 공사준공 후 수탁기관은 변경된 개발사업비의 산출근거에 대하여 전문기관의 확인을 거쳐 위탁기관에 제출하고 승인받도록 규정 [서울형 위탁개발 표준계약서(안) 제9조제3항] ？？ 추진사항 및 향후계획 ？ 서울형 위탁개발 매뉴얼 완성(서울형 표준계약 포함) : 2017.12월 - 향후 후속사업에 적용 예정(한강핵심사업, 디딤플라자 위탁개발 등) 3 ㅈ 사업위험 최소화 3-2 합 추진절차 조정을 통한 위험저감 방안 마련 ？？ 사업계획 수립시 반복되는 절차 간소화 ？？ 행정절차 완료 시점에서 위？수탁 계약체결로 위험성 저감 ？？ ‘계약체결’ 이전까지 ‘수탁협상대상자’ 지위 인정 ？ 실태분석 - 공모 즉시 선정된 수탁기관과 先계약 체결로 위탁기관의 의견반영 어려움 - 도시관리계획, 투심, 공심 및 시의회 의결 등 행정절차 후행에 따른 계획변경 위험 상존 ？ 개선방안 - 수탁기관 선정 이후 기본계획 수립 및 행정절차(투심, 공심) 등 추진 - 위？수탁기관의 충분한 협의를 통한 기본계획 수립 및 이견 조정용이 - 타당성조사(건기법, 지방재정법) 동시추진 가능 ？？ 추진사항 및 향후계획 ？ 서울형 위탁개발 개선사항 대외발표 : 2017. 4.10.(기자설명회) - 수탁기관 설명회(’17.12월) 및 향후 추진사업 적용(한강핵심사업, 디딤플라자 등) 4 (市)전문성 강화 4-1 위탁개발사업 전담부서 지정 ？？ 공유재산을 업무특성에 맞도록 ‘관리？처분’과 ‘개발’로 분리 ？？ 도시？개발사업 전문성을 갖춘 도시재생본부에서 전담 추진 ？？ 관리？운영부서가 아닌 도시？개발사업 전문조직 전담 ？ 실태분석 - 사업초기 사업부서가 위탁개발 추진시 전문성 미흡으로 수탁기관에 의존 - 각 사업부서가 수탁기관의 제안 계획(안)에 대한 전문적 검토 및 검증 미흡 ？ 개선사항 - 도시재생본부(도시？개발사업 전문 조직)의 사업 전담 - 관리부서마다 위탁개발을 추진하여 수탁기관에 의존하는 것이 아닌 전문성을 갖춘 도시재생본부(공공개발센터)에서 위탁개발사업 전담하여 전문성 강화 ？？ 추진사항 및 향후계획 ？ 공유재산 관련 업무구분 및 전담부서(도시재생본부 공공개발센터) 지정 재무국(관리？처분) 도시재생본부(개발) 공유재산 관리？처분 등 총괄관 역할 공유재산 활용 및 사업계획, 위탁개발 등 전담 - 사업초기부터 전담부서에서 적정성 검토 및 협의, 승인을 통한 사업추진력 강화 ※「서울특별시 행정기구 설치조례」시행규칙 일부개정 시행 ('17. 1.19.) 제17조 ④ 자산관리과장은... 8. 위탁 관리？개발에 관한 사항 → 위탁관리에 관한 사항 제20조의 2 ⑤ 공공개발센터장은... 9. 공유재산 위탁개발에 관한 사항〈신설〉 ？ 新정부 공유재산 적극 활용요구에 따른 대응조직 구축 : ’18.하반기 - 위탁개발 대상(건축→토지조성) 확대, 국유지 위탁개발 지방공사 참여 법령개정 추진 등 위탁개발 활성화에 대비한 전문조직 보강 필요 ※ 민선7기 조직개편(안) 반영하여 추진 4 (市)전문성 강화 4-2 서울형 위탁개발사업 추진체계 마련 ？？ 전국 최초로 지자체 실정에 맞는 위탁개발 업무매뉴얼 제작 ？？ 합리적이고 공정한 위？수탁기관 표준계약서(안) 마련 ？？ 위탁개발사업 시행을 위한 업무추진체계 구축 ？ 실태분석 - 공유재산 관련 법령？지침 등이 구체화되어 있지 않아, 실제 위탁개발과정에서 나타나는 다양한 문제가 분쟁으로 이어질 수 있음. - 수탁기관 중심의 법령？지침으로 지자체(위탁기관)의 관리？감독권한 약화 - 지역적 특성을 반영하지 못한 획일적이고 형식적인 지침 및 표준계약서 (지방자치단체 공유재산 운영기준 2017.12월) ？ 개선사항 - 서울형 위탁개발 추진을 위한 매뉴얼 및 표준계약서(안) 마련 ？ 위탁개발사업 과정을 체계화하고 각 과정별 주요 유의사항 등의 정보를 제공하고 개인의 능력에 의존하는 정도를 낮춰 위탁개발업무의 진행 및 추진 등을 효율적으로 하기 위함 ？「지방자치단체 공유재산 운영기준」을 준용하되 서울시 특성에 맞도록 가능한 범위 내에서 일부 내용 수정？보완 ？ 법？제도에서 구체화되지 않지만 실제 위탁개발에서 나타나는 리스크 관리를 위한 협의 사항 및 리스크 관리？대처 방안 명시 ？？ 추진사항 및 향후계획 ？ 서울형 위탁개발 매뉴얼(ver 2.0) 완성 : 2017.12월 - 현재 추진중인 ‘어울림플라자’ 건립사업에 적용 및 후속사업 공모지침 반영 - 市 관련부서 및 자치구 배포 및 교육시행(’18. 하반기) Ⅵ 향 후 계 획 ？？ 위탁개발 활성화를 위한 행안부 협업사업 추진 : 2018. 4.~12. ？ 합리적 수수료체계 구축, 위？수탁기관 책임분담 등 제도개선 필요사항 ？？ 공유재산 관련 조례 개정 검토 : 2018. 4.~12. ？ 위탁관리/개발 수탁기관 선정심사위원회 분리 추진 검토(재무국 자산관리과) ？？ 후속사업 지속추진 및 신규사업 발굴 : 2018. 4.~12. ？ 한강 여의테라스？피어데크, 서울 디딤플라자(舊 남부도로사업소 부지) 등 ？ 사업부서 협조 및 지원을 통한 신규사업 대상지 발굴 ？ 서울형 위탁개발사업 수탁기관 설명회 및 직원교육 실시 붙임 1. 서울시 공유재산 위탁개발사업 매뉴얼(요약본) 1부. 2. 위탁개발 표준계약서. 1부. 3. 조직 및 인력확충(안). 1부. 4. 추진절차 및 사업절차별 업무분담 1부. 끝.

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