다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

Ⅰ. 問題의 提起

○남은음식물 처리시설의 수용능력 부족
- 2005년부터 시(市)급이상의 도시에서 배출되는 남은음식물은 매립지 주변 주민과 행정당국간의 마찰 줄이기, 매립지의 위생성 향상, 유기성자원의 재활용 촉진 등의 취지하에 적절한 처리없이 매립할 수 없으며, 서울시 25개 자치구도 이러한 정부정책을 지원해야할 상황임.
- 지금까지 서울시와 각 자치구는 관내에서 배출되는 남은음식물을 처리하기 위해 자체시설 확보, 민간시설의 설치 지원, 축산농가에 남은음식물 공급 등의 방법으로 수거된 음식물을 처리하여 왔으나, 추가로 수거될 남은음식물까지 처리하기에는 시설의 수용능력이 절대 부족함.

○남은음식물의 자원화 미흡
- 남은음식물로 자원화제품(퇴비, 사료 등)을 생산하고 있지만 수급할 수 있는 시장이 부족하고, 제품의 질이 좋지 못하고, 시설능력을 초과하는 남은음식물을 불법 매립하는 행위 등에 의해 남은음식물의 처리가 바람직한 자원화사업으로서 인식되지 못하고 있음.
- 다양한 장비와 장치들이 수집운반, 처리 등에 동원되고 있지만 처리측면에서는 배치가 적절한지, 양질의 제품을 생산할 수 있는지, 고장없이 작동될 수 있는지, 어느 부분까지 처리해야 하는지 등에 대해, 행정측면에서는 어느 정도의 양이 수거가능하고, 어떤 시스템을 선택하고, 어떤 수준에서 처리비용을 보장해주어야 하는가 등에 대한 정보와 확신이 부족한 상황임.

○연구의 목적
- 서울시에서 수거가능한 남은음식물의 양 추정과 새로이 건설해야할 시설의 수요를 평가함.
- 신규시설을 설치할 경우 시설의 설치장소, 공법, 건설방법 등 시설의 확보에 필요한 지침을 마련함.
- 모든 남은음식물 처리시설이 자원화시설로서의 역할과 환경기초시설로서의 역할을 성실하게 이행할 수 있도록 행정적 관리방안과 재정적 지원방안을 모색함.

Ⅱ. 남은음식물 처리여건의 평가

○배출량 추계결과
- 서울시에서는 2011년에 1일 3,194톤의 남은음식물이 배출되며, 2002년을 기준으로 한 증가폭은 1일 10톤 이내의 소량임.
- 주택의 상주인구 감소와 사업장의 종사자수 증가로 사업장에서 배출량은 증가하고 주택에서의 배출량은 감소하며, 남은음식물 배출량에 대한 배출원별 기여율은 단독주택 39%, 공동주택 20%, 감량의무사업소 18%, 일반업소 23%임.

○수거가능량 추계결과
- 서울시에서 배출되는 남은음식물 중 수거가능량은 2011년에 1일 2,318톤으로 추계됨.
- 현재의 분리실적을 고려할 때 남은음식물의 분리배출에 대한 참여율은 단독주택 60%, 공동주택 85%, 감량의무업소 90%, 일반업소 70% 등의 설정이 가능하고, 수거가능량의 배출원별 기여율은 단독주택 33%, 공동주택 23%, 감량의무업소 22%, 일반업소 22% 등임.

○기존처리기반의 운영실태
- 시설용량 : 서울시 25개 자치구에서 확보한 공공시설은 8개소에 시설용량 450톤, 공공지원 민간시설은 11개소에 시설용량 205톤이고, 민간부분의 처리량은 320개소에 1,230톤으로 나타남.
- 시설가동현황 : 시설용량 대비 처리량에서 평균 64%이며, 공공시설 76%, 민간시설 57%로 공공시설의 가동실적이 더 높음.
- 생산제품의 수급 실태 : 주로 돼지, 닭, 오리, 개에게 먹이고 있으며, 유상판매실적은 9.2%에 불과함.
- 전력사용량 : 남은음식물 1톤의 처리에 습식파쇄사료화 3.8kw, 혐기성퇴비화 32.3kw 등 각각이 최저와 최고 사용량을 보임.
- 유류사용량 : 경유를 기준으로 남은음식물 1톤당 호기성퇴비화 2.6리터, 건식사료화 32.4리터 등 각각이 최저와 최고 사용량을 보임.
- 오폐수발생량 : 남은음식물 1톤당 습식발효사료화와 습식파쇄사료화 0.06㎥으로 최저를 보였으며, 혐기성퇴비화와 하수병합은 1톤당 1㎥ 또는 그 이상이 발생할 수 있음.
- 민간시설의 운영현황 : 76%가 사료로 활용하고 있으며, 파쇄만 하고 활용하는 업체가 25%에 이름. 76%가 자가이용을 하였으며, 유료판매를 하는 경우는 8%에 불과함. 오폐수는 55%가 스스로 처리하고 있으며, 위탁처리하는 경우는 23%임. 이물질은 51%가 스스로 처리하고 5%는 지정폐기물로 처리한다고 함.

○소용비용 및 환경부하 분석결과
- 수집운반비용 : 운반장소가 관내일 경우이며, 남은음식물 1톤당 주택지역 57,597원(거점수거), 아파트지역 29,194원, 음식업소 밀집지역 32,349원 등이 소요됨.
- 수송비용 : 차종에 따라 차이가 크며, 10톤차량의 경우 왕복거리 100km에 남은음식물 1톤당 10,905원이 소요됨.
- 처리비용 : 보고자료를 기준으로 할때 1톤당 33,464원(습식사료화)∼75,138원(혐기성퇴비화)이나 동일 처리용량과 환경처리비용의 적절한 지불조건에서는 57,068원(습식발효사료)∼83,527원(건조사료화)로 비용이 증가함. 습식파쇄사료, 습식발효사료, 호기성퇴비화의 순으로 저렴한 것은 확실함.
- 환경부하 : 수집운반과 수송 등에서 유발되는 환경부하는 처리과정에서 발생하는 환경부하의 1/100 수준이고, 처리방법별 비용과 유사한 순서로 환경부하가 증가하는 경향임.

○남은음식물 사료화의 경제적 효과
- 분석범위 : 수집운반 → 습식발효사료 생산 → 돼지사육 → 판매
- 남은음식물의 사료화 비용을 사회적인 관점에서 보면 서울시의 소각시설을 해당 자치구만 사용하는 경우와 비교할 때 +21,593원/톤의 편익이 발생하고, 매립하는 경우나 소각시설을 광역적으로 활용하는 경우와 비교할 때는 오히려 사료화에 더 많은 비용이 소요됨.
- 분석범위를 환경분야로 한정하면 이 경우에도 소각시설을 해당자치구만 사용할 경우와 비교할 때만 사료화가 비용 효과적(+18,997원/톤)인 방법으로 나타나고, 소각시설을 광역적으로 활용하거나 매립하는 경우보다는 많은 비용이 소요됨.
- 남은음식물로부터 생산된 사료를 돼지를 기르는 축산업자들이 비용을 지불하고 구입하게 되면, 남은음식물 1톤을 처리할 때마다 53,704원의 손실이 발생함.
- 결국 환경분야이든 축산업분야이든 현재의 비용구조에서 남은음식물의 처리는 절대적으로 비용 효과적인 방법이라 할 수 없으며, 매립규제나 소각억제 등 정책적 규제에 의해 추진할 수 밖에 없는 처리방법임을 인정해야 하고, 축산업분야의 손실규모를 볼 때 사료를 생산하는데 소요되는 수집운반비용과 처리비용을 환경분야에서 부담하지 않다면 축산업분야에서는 남은음식물을 사료화할 어떠한 유인효과도 없는 것으로 나타남.

○시설수요 분석
- 서울시에서 수거가능한 1일 2,318톤의 남은음식물을 처리하기 위해서는 시설용량으로 2,792톤(실제 가동율 83% 적용)의 시설이 필요함.
- 현재 확보되어 있는 처리기반시설은 공공시설 450톤, 공공지원 민간시설 205톤, 민간시설(축산농가 등) 1,482톤 등 2,137톤이나 민간시설의 불안전 물량인 446톤(설문조사결과를 토대로 현재의 처리물량 중 처리중단이 나타날수 있는 가능성을 분석한 결과, 허가 업체 75%, 신고업체 41%, 자가이용농가 24% 등이 사업실패가 예상되며, 이러한 물량은 1일 1,230톤의 처리물량 중 36%인 447톤)을 제외하면 1,598톤 시설의 신규건설이 요구됨.
- 한편 경기도에서 부천시에 1일 2,000톤을 처리하는 시설을 건설하고 있고, 서울시는 1일 917톤의 남은음식물을 공급한다고 약속한 바 있으므로 이 시설이 계획데로 완공되면 서울시는 1일 89톤 용량의 시설을 신규로 건설하게 됨. 그러나 경기도의 계획이 무산된다면 서울시는 1일 1,194톤의 시설용량을 신규로 확보해야하며, 이 시설들의 건설은 서울시에 큰 부담으로 작용할 것임.

Ⅲ. 政策建議

○신규 처리시설을 확보할 때의 확보원칙
- 현재 서울시 남은음식물의 처리에 크게 기여하고 있는 민간부분들은 대부분 습식파쇄사료, 습식발효사료, 호기성퇴비화 등의 방법으로 처리하고 있으며, 비용과 환경측면에서 매우 효과적이므로 이들이 수용할 수 있거나 현재 처리하는 물량은 충분하게 보장해주어야 함.
- 지금까지 확보된 시설이나 계획시설에서 수용할 수 없는 남은음식물은 신규 공공시설을 설치하여 처리하고, 처리공법은 생산된 퇴비, 사료 등 제품의 수급이 어려운 현실과 민간부분의 사업을 저해할 가능성 등을 고려하여 하수병합처리, 건식사료, 혐기성퇴비화 등의 방법에서 채택하나 비용적인 측면과 환경적인 측면에서 하수병합처리가 유리하므로 가능하면 하수병합처리를 선택함.
- 현재 확보할 것으로 계획중인 시설중 착공단계에 들어서지 못한 시설은 시설설치의 실패 가능성을 고려하여 대안을 모색함.

○서울시의 신규 공공시설의 수요와 확보방안
- 경기도 부천시 시설이 건설될 경우 : 1일 약 100톤의 시설용량이 필요하며, 사료화와 퇴비화를 주로 담당하는 민간부분과의 역할분담측면에서 하수병합 등의 처리를 추진하고, 현재 소규모 시설이 운영중인 서남하수처리사업소가 적절하다고 봄.
- 경기도 부천시 시설이 건설되지 않을 경우 : 1일 1,200톤 시설용량의 시설 설치가 요구되며, 서남, 중랑, 난지하수처리사업소와 연계하여 시설을 확보함. 이 시설들은 설계, 시공, 시운전 등에 최소 2.5년이 소요되는 점을 감안하여 경기도 시설이 2002년 상반기내에 착공되지 못하면 건설을 추진함.

○신규 건설시설의 공간적 활용
- 경기도 부천시 시설이 건설될 경우 : 강서구는 100톤 시설용량의 시설을, 도봉구, 강북구, 노원구의 잔여물량은 새로 건설된 50톤 시설용량의 도봉구 시설을 활용하고, 나머지 자치구는 기존 공공 및 민간처리물량을 제외한 양을 경기도의 시설에 반입함.
- 경기도 부천시 시설이 건설되지 않을 경우 : 도봉구, 강북구, 노원구의 잔여물량은 새로 건설된 50톤 시설용량의 도봉구 시설을 활용하고, 나머지 자치구의 기존 공공 및 민간처리물량을 제외한 양은 본문에서 제시한 구역으로 나누어 3개 시설로 분산 처리함.

○처리시설에 대한 재정적 지원
- 필요성 : 축산업분야의 손실을 보전하고 생산된 제품의 유상구입 기피를 고려하여 처리업자에 대한 적절한 비용지원이 필요함.
- 지원 원칙 : 자치구는 적절한 처리수수료로서 민간처리업자를 지원하고, 서울시는 자치구의 시설건설과 민간처리업자의 이물질처리를 지원함.
- 자치구의 지원 : 모든 민간처리업자에게 남은음식물 1톤당 60,000원을 보장하여 환경오염의 유발을 억제함.
- 서울시의 지원 : 자치구 처리시설의 확보를 지원하고, 민간업체(공공지원 민간시설 포함)에게 남은음식물 1톤당 3,200원의 보조금을 지원함. 이 경우 연간소요예산은 약 10억임.

○민간시설 및 공공지원 민간시설의 처리중단 대응책
- 서울시에서 수거된 음식물을 처리하는 모든 시설에 대한 데이터베이스를 서울시에 구축하고 매년 시설용량, 구별 처리물량, 가동율 등을 갱신함. 이물질 처리비용을 민간업체에게 직접 지불하는 것은 관리를 위한 유인책이 될 것임.
- 민간업체는 시설의 운영을 중단할 조건(최소 3일 이상)이 발생하면 서울시 및 해당 자치구에 통보함.
- 서울시는 공공시설, 공공지원 민간시설의 순으로 여유있는 시설을 확인하고 해당 물량의 처리를 유도함.
- 서울시는 이 업무를 담당할 전담인력을 확보함.
- 방치폐기물처리이행제도를 남은음식물 처리분야에도 적용할 수 있도록 중앙정부에 건의함.

○경기도 시설의 처리중단 대응책
- 시설의 보수나 점검 등 일시적인 가동중지 시기에는 해당물량이 수도권매립지에 반입할 수 있도록 처리업체와 수도권매립지가 협정을 맺도록 함.
- 수도권매립지와 협정을 맺을 수 없을 경우에는 경기도에 소재하는 시설에서 해당물량을 처리할 수 있는 비상시 처분계획을 경기도와 처리업체가 작성하도록 요구함.
- 시설의 기능마비로 시설을 폐쇄해야 할 경우는 서울시가 자체적으로 처리할 수 있는 시설을 확보하기까지의 민간위탁처리비용을 위약금으로 지불하게 함. 이 경우 비용은 약 400억원(= 917톤 × 300일 × 2.5년 × 60,000원)으로 추정됨. 위약금체결 주체는 자치구와 처리업체임.
- 민자시설의 특성상 수익이 우선이므로 남은음식물 1톤당 처리비용은 민간처리에서와 동일하게 60,000원 이내의 범위에 탄력적으로 인정함.
- 방치폐기물처리이행제도를 활용하여 처리중단시 방치물량을 처리하도록 함.

○배출량 및 수거량 산정방법
- 배출량 : 주택지역에 대해서는 모든 자치구가 동일한 배출량원단위를 적용하고, 감량의무업소는 신고량을 그대로 사용하며, 일반업소는 신고량에 0.7을 나누어 산정함.
- 수거량 : 정확한 계량이 가능하거나 보고자료를 신뢰할 수 있는 경우 그 자료를 사용하고, 신뢰할 수 없는 경우에는 주택배출량에 단독주택 0.6, 공동주택 0.85를 곱하고, 감량의무업소는 배출량에 0.9, 일반업소는 배출량에 0.7을 곱하여 산정함.
서울시 자치구의 남은 음식물 처리기반 확보방안