다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

연구의 배경 및 목적

도시의 성장이나 변화에 따른 도시용 토지수요는 크게 도시외곽에서 농지나 녹지를 도시용 토지로 전환하여 추진되는 신도시 개발과 기성시가지 내에서 토지이용이나 밀도를 조정하는 기성시가지 재정비 방식으로 흡수된다.

수도권의 주택수요전망에 의하면, 향후 5～6년간 대개 연간 약 24만호(서울주택종합계획, 2005)～30만호(제3차 수도권정비계획, 2005)의 추가수요가 추정되고 있다. 서울에서는 2012년까지 연간 6만호～8만호정도의 추가수요가 전망되어(서울주택종합계획, 2005) 어떤 방식이든 주택공급이 예상된다.

이러한 주택수요와 공급문제는 현재 수도권 특히 서울지역의 부동산 가격 안정화 및 개발이익 환수논쟁과 맞물리면서 뜨거운 쟁점으로 부상하고 있다. 다양한 논쟁이 진행되나 논의의 관심은 주로 개발이익의 환수방법이나 주택의 공급량 여부에 맞추어져 있다. 그러나 도시공간정책적 차원에서 어디에 공급하는 것이 바람직한 지와 이에 따른 개발방식에 대해서는 아직은 원론적인 공방만(재정비 활성화 vs. 신도시개발 등) 제기될 뿐 체계적인 연구는 뒷받침되지 못하고 있는 실정이다. 이와 관련하여 최근에 서울시의 강북 재개발사업의 우위성 주장과 정부의 신도시 개발의 우위논쟁이 제기된 바 있다. 기본적으로 신도시 개발방식이나 기성시가지 재정비 방식은 추구하고자 하는 목적과 규모가 서로 다르고 각각의 장, 단점이 있어서 취사선택의 문제라기보다 상호보완적 측면을 가진다.

과거사례를 볼 때 신도시 개발은 주로 단기간 주택공급물량 확대수단으로, 기성시가지 재정비는 기본적으로 물리적으로 노후 불량한 주택의 개선방식으로 접근되어 왔다. 이러한 주택공급이나 물리적 개선의 접근방식은 교통 혼잡, 환경문제, 기반시설 과부하, 공간구조 왜곡 등 사회경제적 비용측면에서 많은 문제가 제기된 바 있고, 최근의 도시이론 (지속가능한 개발논리(ESSD), New Urbanism, Smart Growth 등) 이나 외국의 도시개발 동향을 보더라도 접근방식이 점차 단순한 주택공급량이나 개별사업 차원에서 도시정책적 차원으로 전환되고 있다.

본 연구에서는 도시개발 행위가 궁극적으로는 최적의 도시공간구조를 구축하기 위한 도시공간정책의 구체적인 실현과정으로 보고 공간구조적 관점에서 기성시가지 재정비와 신도시 개발의 특성을 체계적으로 살펴보고자 한다. 신도시개발이나 재정비사업이 제공할 수 있는 공급능력의 검토와 함께 보다 구체적으로 최근에 기성 시가지 재정비방식의 대안으로 제시된 뉴타운 사업의 특성과 신도시 개발사업의 특성들을 도시공간정책적 관점에서 살펴보고 정책시사점을 살펴보도록 한다.

기성시가지 재정비나 신도시개발은 추구하는 목적이나 규모가 상당히 다르기 때문에 직접적인 비교는 어려울 것으로 판단된다. 따라서 개발방식별로 전반적인 공급능력은 검토하되 각각의 사례는 공통적인 항목을 매개로 분석하여 도시공간정책적 차원(토지이용의 효율성 여부, 교통비용의 절감 여부, 환경비용의 절감 여부, 기반시설비용의 규모, 생활기반 확보여부)에서 장단점을 구체적으로 파악하고 상호간 특성 비교를 통하여 정책적 시사점을 찾고자 한다.
시가지 재정비와 신도시 개발의 특성 비교에 관한 연구 - 도시공간정책을 중심으로 -