다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

한국의 지방자치제도는 1948년 정부수립이후 실시와 폐지를 반복하면서 주민의 질적인 삶의 보장을 위한 자치조직권의 확대와 함께 의미 있는 점진적 발전을 지속해왔다. 그러나 1991년 지방의회의 선거, 1995년 지방자치단체장 선거이후 25년에 걸친 지방자치의 정착화과정 속에서 주민의 지방자치에 대한 욕구의 분출과 함께 지방자치단체와 단체장의 기능과 역할은 상당부분 강화되어왔으나, 지방의회의 역할과 기능은 지속적인 지방분권화와 주민자치의 발전 속에서도 집행부인 지방자치단체와 비교할 때 여전히 상당히 미약한 수준에 머물러 있다고 볼 수 있다.
주권자로서의 주민의 지방자치에 대한 열망과 욕구의 분출은 지방의회가 자치입법기관으로서 집행부에 대한 견제기구로서 제기능을 수행할 수 있도록 지방의회의 자치조직권에 대한 확대와 강화를 필연적으로 수반하고 있다. 지방의회의 의회기능회복을 위한 자치조직권의 확대는 크게 지방의회의 입법기구로서의 역할의 강화와 지방의회의 자치조직권의 확대에 따른 집행부에 대한 견제기능의 강화의 두 가지 측면으로 나누어 볼 수 있다. 지방의회가 의회기능을 제대로 수행하기 위해서는 의회의 자치조직권의 확대와 강화가 제도적으로 보장되어야 한다.
그동안 주민의 선출에 의한 대표기관임에도 불구하고 지방의회의 자치조직권이 제한되어온 이유는 크게 두 가지로 요약할 수 있다. 첫째, 지방자치단체를 국가권력의 삼권분립체계에 맞추어 행정기관으로 본 관점, 둘째, 조례제정권을 행정입법권으로 본 관점의 영향이 크다. 그러나 최근 학계의 다수견해는 「헌법」 제117조 제1항과 제2항에서 규정하는 지방자치단체의 의미를 국가와 지방자치단체간의 수직적인 권력분립을 규정하고 있다고 보고 있다. 즉 지방자치단체는 입법권을 포함한 포괄적인 권력주체로서 국가와 수직적인 권력분립관계를 이루는 것으로 보는 견해로서 지방자치단체의 고권에 반드시 행정권만을 부여한 것이 아니라 자치적 입법권도 직접 부여하고 있다고 보는 견해가 공법학계의 일반론으로 형성되고 있다.
이러한 수직적 권력분립이론과 자치적 입법권 부여이론에 근거하여 지방의회의 독립적 자치입법기관으로서의 지위가 확보될 수 있다. 지방의회의 역할강화론에 수반하여 지방의회의 법적지위에 관한 시각도 점차 변화하고 있다. 지방의회의 조례의 제정·개정 및 폐지, 예산의 심의·확정, 결산의 승인 등 다양한 자치단체 견제기능을 고려할 때 자치입법기관으로서의 기능과 집행부견제기구로서의 기능을 충분히 인정할 수 있다.
그동안 자치입법기구와 지방자치단체의 견제기구로서 지방의회의 역할과 기능의 중요성이 점차 증가하여 온 현실을 고려할 때 지방의회 자치조직권의 확대를 통하여 지방의회가 제기능을 수행할 수 있는 다양한 제도적 개선과 조직의 강화가 필요한 시점이다.
지방의회의 자치조직권의 한계는 지방의회의 의회기능의 구조적 한계와 자치조직권의 제약요인에 기인한다. 먼저 지방의회의 의회기능의 구조적 한계로서는 지방의회를 행정기관으로 보는 관점에 근거하여 지방의회를 지방자치단체의 견제기구라기 보다는 지방자치단체의 기관의 부분으로 보는 견해가 강하게 작용하였다. 다음으로 자치조직권의 제약요인으로서는 「헌법」, 「지방자치법」, 「지방공무원법」 외에 대통령령인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 근거하여 행정기구설치권과 공무원정원관리권 등이 관련법령의 적용을 받아 자치조직권이 상당한 제한과 통제를 받고 있다. 이외에도 강력한 중앙정부중심의 권력구조와 지방의 열악한 재정여건, 기준인건비제도 등이 지방의회의 자치조직권을 제한하는 큰 요인이 되고 있다.
향후 지방의회가 자치입법기구로서의 제기능을 수행하기 위한 자치조직권의 확대를 위해서는 지방의회의 자치조직권을 제한하고 훼손하는 사례에 대한 헌법과 법률, 행정입법 등의 법령과 헌법재판소와 대법원 판례에 대한 체계적 분석을 통하여 지방의회의 자치조직권 확대를 위한 법제도적 개선방안과 현행법 하에서의 지방의회 자치조직권의 강화를 위한 현실적 대안의 제시가 필요하다.
지방의회의 자치조직권 확대를 위한 법제도적 개선방안으로서는 헌법개정을 통한 개선방안, 지방자치법 개정을 통한 개선방안,「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」의 개선방안, 자치입법을 통한 개선방안, 지방자치 관련 법령의 법체계성 확보를 통한 개선방안 등이 제시될 수 있다.
위에서 제시한 지방의회 자치조직권의 강화를 위한 법제도적 개선방안의 실천을 위한 세부내용은 다음과 같다.
첫째, 헌법개정을 통한 개선방안으로서는 현행 「헌법」 제117조와 제118조는 제8장 지방자치 편에 있고, 제4장 정부 편에서 규정하고 있지 않으므로, 지방자치단체를 중앙행정기관의 하부기관으로 해석하거나 행정기관의 성격으로 지방의회를 해석하는 것은 우리 헌법정신과 질서에 맞지 않고, 지방자치와 지방분권의 진전과 성장에도 어울리지 않는다. 지방자치의 실질화의 중심은 지방의회에 있으므로 향후 헌법개정을 통하여 지방자치단체가 지역에 적합한 지방의회를 구성할 수 있도록 하는 헌법조항을 두는 방안이 있다.
둘째, 지방자치법 개정을 통한 개선방안으로서는 지방자치법개정을 통하여 지방자치단체라는 하나의 행정기관 내에서 다른 역할을 수행하는 특수한 행정기관인 지방의회가 아닌, 독자적인 지방의 자치입법기능을 수행하는 지방자치입법기관의 기능과 지위를 지닌 지방의회의 독자적 기관구성권을 보장한다. 즉 그러한 측면에서 지방의회 의장의 독자적인 사무직원의 임명권한을 명시한 「지방자치법」의 개정이 필요하다.
셋째, 자치입법을 통한 개선방안으로서는 지방자치단체가 지역의 특성을 고려하여 자치조직에 대한 자율성을 갖고 행정업무를 수행하기 위해서는, 지방자치단체 내부구성원인 지방의회의 조직구성원을 행정기구와 정원기준을 대통령령으로 정하는 것보다 지방의 예산이 허용하는 한도내에서 지방의 조례로 정하는 것이 타당하다. 「지방자치법」제91조(사무직원의 정원과 임명) 제1항에서는 “지방의회에 두는 사무직원의 정수는 조례로 정한다”고 규정하고 있다. 이는 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에서 “지방자치단체 내부구성원인 행정기구와 정원기준에 관한 사항의 규정과의 혼란을 야기하고 있다고 볼 수 있다. 이는 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 의할 때는 지방자치단체 전체정원의 기준을 제시하고 있을 지라도, 「지방자치법」 제91조에서 ‘지방의회 사무직원의 정수를 조례로 정하도록 위임’한 내용으로 볼 때, 그 정원 범위내에서는 지방의회의 정원은 더 자율적으로 운영이 가능하다고 볼 수 있는 규정이다. 그러므로 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 지방의회 사무직원정수와 관련한 조례로의 위임규정이 추가되어 지방의회의 자치조직권의 강화에 대한 명확한 근거조항이 포함한 개정이 수반되어야 할 사항이다.
넷째, 법체계성의 확보를 통한 개선방안으로서 지방의회 자치조직권의 확대는 지방분권화로 인한 지방자치단체 집행부의 권한이 강화되고 있는 오늘날의 현실에 비추어 볼 때 주민의 대표로 구성된 지방의회가 「헌법」에서 위임하고 있는 견제와 감시책무를 성실히 수행하도록 하기 위한 것이다. 「헌법」이 개정될 수 있다면 「헌법」 제118조에서 지방의회의 자치조직권에 관한 조항을 명문화해야 할 것이다.
또한 현행법 하에서의 지방의회 자치조직권 강화를 위한 방안으로서 ① 시의회 인사권 독립을 위한 지방자치법 개정방안, ② 현행 「서울특별시의회사무처 설치조례」제7조(직원의 근무지원 요청)에 의한 서울시에서 시의회로의 직원의 파견을 증가시켜 의회의 업무지원 방안, ③ 「서울특별시의회사무처 설치조례」의 개정 또는「서울시의회 사무처 행정기구 및 정원에 관한 조례」제정안의 제시, ④「서울특별시 지방공무원 정원조례」개정안에 서울시의회 의회사무기구의 정원의 현행 290명 이상으로 증원제시, ⑤ 현행 지방공무원제도의 개선을 통한 서울시의회의 새로운 기구설치와 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 [별표 5]에서 제시하는 전문위원 직급별 인원범위내에서 최대한 전문위원 직급의 상향을 통한 자치조직권 강화방안 등을 제시할 수 있다.
위에서 제시한 현행법 하에서의 지방의회 자치조직권의 강화를 위한 방안의 실천을 위한 세부내용은 다음과 같다.
첫째, 시의회 인사권 독립을 위한 지방자치법 개정방안으로서는 지방자치단체가 자율적으로 조직 및 인력을 운용하기 위해서는 「지방자치법」 제112조 제2항을 “제1항에 따른 행정기구의 설치와 지방공무원의 정원은 그 지방자치단체의 조례로 정한다.”로 개정할 필요도 있다. 지방자치단체가 자율적으로 그 조직과 인력을 지방자치단체의 특성에 맞게 운용 내지 활용하기 위해서는 지방자치단체에게 조직구성의 자율권을 부여할 필요가 있다.
둘째, 서울시의회의 의회기능과 역할의 강화를 위해서는 현행 「서울특별시의회사무처 설치조례」제7조(직원의 근무지원 요청) “의장은 의회사무처리의 지원을 위하여 서울특별시장에게 그 소속 직원의 근무지원을 요청할 수 있다.”는 규정을 적극 활용하여 서울시에서 시의회로의 직원의 파견을 증가시켜 의회의 업무지원을 늘려 지방의회의 업무역량을 강화할 필요가 있다.
셋째, 「서울특별시의회사무처 설치조례」의 개정 또는 「서울특별시의회사무처 행정기구 및 정원에 관한 조례」제정안의 제시방안으로서는 「서울특별시 지방공무원 정원조례」제2조 제4호에 의하면 의회사무기구의 정원을 290명으로 하고 있고 직급도 한정하고 있는데 동조례의 제정을 통하여 정원규정은 그대로 두더라도 의회사무처의 직급상향을 고려해 볼 수 있다. 「서울특별시 지방공무원 정원조례」 [별표 3]에서는 의회사무처에 둘 수 있는 직급의 기준을 1급 1명 4급 16명으로 제한하고 있으나,「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」[별표 4] 비고 2에서 “위 직급기준에도 불구하고 인구가 100만명 이상인 시의 경우에는 의회사무국장을 3급 또는 4급 일반직지방공무원으로 임명할 수 있고, 담당관을 5급 일반직지방공무원으로 임명할 수 있다.”고 규정하고 있으므로, 「서울특별시 지방공무원 정원조례」 제4조 제1항 [별표3]을 개정하여 서울시 의회사무처 직급별 정원에 3급의 직원을 두는 등 직급의 상향을 통하여 자치조직권의 확대를 도모할 필요가 있다.
넷째, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에서는 지방의회의 정원기준을 1~5급까지의 고위직에 관한 사항만을 규정하고 있으므로,「서울특별시 지방공무원 정원조례」개정안에 서울시의회 의회사무기구의 정원의 현행 290명 이상으로 증원하여 시의회의 업무의 원활함과 인적구성원의 업무역량을 강화할 필요가 있다.
다섯째, 현행 지방공무원제도를 통한 서울시의회의 기구설치와 정원관리방안으로서는 개방형제도의 활성화를 통한 신규 의회인력의 전문화, 4급 공무원 신규직급의 설치를 통한 새로운 과의 증설, 시간선택제공무원, 임기제공무원, 지방전문경력관, 인사교류제도, 정책자문위원회제도, 입법자문관제도 등의 적극적 활용을 통한 자치조직권의 확대방안을 제시할 수 있다.
위에서 제시된 지방의회 자치조직권 강화를 위한 다양한 개선방안에 근거하여 지방의회가 현행 법체계 내에서 구조적 한계를 극복하고 자치조직권의 확대와 강화를 이루어 지방자치의 효율성을 높임으로써 주민의 질적 삶을 보장할 수 있을 것이다. 지방자치의 최선의 정책적 목적의 달성은 지방의회의 기능확대에 기인하며, 지방의회의 자치입법기관으로서의 기능과 집행부견제기구로서의 기능은 자치조직권의 확대와 강화에 기반하여 발전해 나갈 수 있는 것이다. 증가하는 주민의 지방분권화의 요구와 입법욕구의 분출에 수반하는 지방의회의 자치조직권의 확대가 필요하며, 변화하는 사회현실에 부합하는 지방의회의 기능과 위상의 정립을 통하여 주민의 권익실현에 적극 기여하는 것이 지방자치제 운용의 효율성을 확대하고 중앙정부와 지방자치단체의 균형 있는 발전을 도모하는 것이다.

지방의회 발전을 위한 자치조직권 강화방안 연구

목 차

Ⅰ. 서 론 1

1. 연구의 필요성 및 목적 1

2. 연구의 범위 및 방법 3
가. 연구의 범위 3
나. 연구의 방법 4

Ⅱ. 지방의회 일반현황과 자치조직권 확보의 필요성 6

1. 지방의회 일반현황과 법적 지위 6
가. 지방의회의 일반현황 6
나. 지방의회의 법적 지위 10

2. 지방의회 기능의 구조적 한계 15
가. 의의 15
나. 자치조직권의 강화와 관련된 쟁점 15

3. 지방의회 자치조직권 제약요인 18
가. 우리 지방자치제도의 연혁 18
나. 중앙정부의 반대 18
다. 지방자치단체의 열악한 재정여건 19
라. 행정입법에 의한 자치조직권의 제한 20
마. 현행 법체계상의 제한성 20
바. 검 토 21

4. 지방분권화와 자치조직권 확대의 필요성 27
가. 사무배분의 원칙과 기준 재정립 27
나. 지방자치법상 사무배분의 원칙을 명확히 규정 27
다. 국회의 지속적인 입법시도 27

Ⅲ. 지방의회 자치조직권의 제한과 훼손 사례 분석 31

1. 자치조직권 제한근거로서의 헌법과 법률에 대한 검토 31
가. 조례제정권의 내용적 범위 31
나. 조례의 형식적 범위 34

2. 자치조직권을 훼손하는 행정입법에 대한 분석 43
가.「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」분석 43
나.「지방자치법」제59조제1항 및 제3항과 지방규정 제15조 제2항 및 별표5 45
다.「지방자치법」 제90조제1항 및 제3항과 지방규정 제15조 제1항 및 별표4 46
라. 규정 제15조 제4항 47

3. 자치조직권을 훼손하는 판례분석 및 법리검토 48
가. 헌법재판소 결정 분석 48
나. 대법원 판례 분석 57
다. 자치조직권에 대한 법리검토 62

Ⅳ. 지방의회 자치조직권 관련 해외법제 분석 63

1. 해외법제분석 63
가. 미국 63
나. 독일 68
다. 프랑스 77
라. 일본 92
마. 비교 검토와 시사점 109

2. 국회의 기구설치와 인사관리 법제분석 110
가. 국회의 기구설치와 인사관리법제 110
나. 검토 112

3. 광역·기초의회별 기구설치와 인사관리 112
가. 광역·기초의회별 기구설치와 인사관리 112
나. 검토 113

4. 제주특별자치도 및 세종특별자치시 특별법 검토 113
가. 제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 검토 113
나. 세종특별자치시 설치 등에 관한 특별법 검토 116

5. 시사점 117

Ⅴ. 지방의회 자치조직권 확대를 위한 개선방안 118

1. 헌법개정을 통한 개선 방향 118
가. 헌법 제117조, 제118조의 의의 118
나. 헌법 제118조의 지방의회 자치조직권 규정 개정안 119

2. 지방자치법 개정을 통한 개선방안 119
가. 개정안 119
나. 개정 내용 120

3. 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정의 개선 121
4. 자치입법을 통한 개선방안 124
5. 법체계성 확보방안 125

Ⅵ. 지방의회 자치조직권 강화를 위한 전략적 실현방안 126

1. 시의회 인사권 독립 관련 의원발의안 검토와 입법지원 방안 126
가. 시의회 행정기구구성 및 인사권 독립관련 의원발의안 검토 126
나. 입법지원방안 139

2.「서울시의회 사무처 행정기구 및 정원에 관한 조례」제정안의 제시 141
가. 상위법령의 규정 141
나. 서울특별시 조례 142
다.「서울특별시의회 사무처 행정기구 및 정원에 관한 조례」 제정 143

3. 현행 공무원제도를 통한 서울시의회의 기구설치와 정원관리 방안 145
가. 사무처장 145
나. 전문위원 146
다. 신규 직급의 설치 148
라. 국가공무원과 지방공무원의 임명권 149
마. 정책자문위원제도 153

4. 기구설치와 정원관리 관련 현행 예산편성권의 개선방안 155
가. 지방자치단체의 예산편성근거 155
나. 서울시 예산현황 155
다. 예산의 운영현황 157
라. 예산편성권의 개선과제 158

5. 소 결 159
가. 법제도적 개선방안 159
나. 현행법하에서의 개선방안 161

Ⅶ. 결 론 164

참고 문헌 166