다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

Ⅰ. 문제의 제기

o 거버넌스 체제의 등장과 주목

- 거버넌스 체제가 전 세계적인 주목을 받으면서 공공부문에 도입되고 있는 상황임에도 불구하고 우리나라에서는 아직 이론적인 담론수준에 머물러 있으며 우리나라의 현실에 맞게 도입하려는 노력이 미비함.
- 거버넌스에 관한 이론은 영국과 미국을 중심으로, 주로 민간기업 분야와 시민사회가 사회적 책임성을 다하는 성숙된 국가들에서 비롯되었으나, 선진국들뿐만 아니라 제3세계 국가나 개발도상국가에서도 거버넌스적 행정체제가 도입되고 성공을 거두고 있는 현상이 나타나고 있음. 서울시에 적합한 거버넌스 체제의 현실과 성공을 논하고 탐색하는데 서구중심의 이론과 모델에만 집착할 경우, 적지 않은 오류를 초래할 수 있음에 유의해야함.

o 서울시정에 거버넌스 체제의 주체적 실현 필요

- 서구중심의 거버넌스 이론을 서울시의 현실에 맞게, 비판적으로, 그리고 주체적으로 해석함으로써, 서울시가 거버넌스의 이념을 시정에 구현할 수 있어야 함. 이를 위하여 거버넌스 이론을 크게 ① 거버넌스 체제의 주요 이해관계자는 누구인가? ② 거버넌스 능력의 결정요인들은 무엇인가? ③ 거버넌스 체제 내에서 각 이해관계자들의 역할은 어디까지인가? 등 세 가지 차원에서 재해석할 필요가 있음.
- 서울시의 로컬 거버넌스의 주요 이해관계자들은 거버넌스 체제의 가장 보편적 이해관계자들인 민간기업과 시민사회의 자치역량과 서울시의 고유한 정치·사회적, 경제·인구학적 특성을 고려하여 정해야 함. 특히 시민사회가 정부의 중요한 잠재적 정책 파트너로서 갖추고 있는 전문성과 역량을 냉정하게 평가할 필요 있음. 또한 주요 이해관계자들의 범위는 공공정책의 개별적 특성에 따라 달라져야 함.
- 로컬 거버넌스 역량을 결정하는 요인에는 이해관계자들의 자치역량, 중재적 제도, 이해관계자들 사이의 상호신뢰 관계, 리더쉽, 그리고 유인체계가 있음.
① 로컬 거버넌스 체제의 이해관계자들은 정부의 공공정책 파트너로서 전문성과 성숙성을 갖추어야 함.
② 거버넌스 체제를 유지하는 과정에서 필연적으로 발생하는 갈등을 해결하기 위하여 체제 내부에 이해관계자들의 신뢰를 받는 제도적인 갈등조정장치가 필수적으로 존재해야 함.
③ 이해관계자들 상호간의 '신뢰'는 거버넌스 이론의 가장 결정적 요소라고 할만큼 매우 중요. 로컬 거버넌스 체제내에서 상호간의 신뢰관계를 형성하고 유지하기 위하여 중요한 정보의 상호공유가 필수적으로 이루어져야 함.
④ 로컬 거버넌스 체제의 중요한 리더쉽 형태로 '협력적 리더쉽(collaborative leadership)'임. 협력적 리더쉽은 "이해관계자들의 자치역량"과 "이해관계자들간의 갈등정도"에 따라 "카리스마적 리더쉽", "민주적 리더쉽", "교사적 리더쉽", 그리고 "친화적 리더쉽" 등 네 가지의 다른 형태로 나타날 수 있음.
⑤ 각 이해관계자들이 자발적으로 로컬 거버넌스 체제 내부에 머물고자 하는 동기를 유발할 수 있도록 하는 유·무형의 유인체계가 필수적임.
- 본 연구에서는 이와 같은 이론적 분석틀을 기초로 하여 거버넌스 체제를 서울시정에 주체적으로 반영하는 방안을 마련하기 위하여 세 가지 정책의 개선방안을 제시하였음. 주민자치센터, 성과측정체제, 그리고 민간단체의 시정참여사업 등 세 가지 정책부문에서 로컬 거버넌스 이념을 구현할 수 있도록 현행 문제점과 정책대안을 제시하였음.
- 본 연구는 서울시의 로컬 거버넌스 체제를 "서울시가 조정적 역할에 있는 정부중심형 로컬 거버넌스 체제"로 상정함.

Ⅱ. 문제점 분석 및 대책검토

o 주민자치센터의 문제점 및 대책검토


- 주민자치센터의 현장조사와 행위주체들과의 면담조사 결과 다음과 같은 문제점이 도출되었음.

① 주민자치센터의 행위주체들의 명확한 역할상의 미정립.
② 주민자치센터 운영의 실질적 중심이 되어야 하는 주민자치위원회에 권한과 책임이 함께 부여되지 못하였음.
③ 주민자치위원회 구성에서 주민대표성, 적극적 활동의지, 책임성, 전문성 등의 인선기준을 반영하지 못하였고, 주민자치위원회가 정치적으로 이용될 가능성을 안고 있음.
④ 주민자치센터가 프로그램을 중심으로 운영되고 있고, 프로그램은 문화, 생활체육 분야에만 치우쳐 있음.
⑤ 주민자치센터 운영에 필요한 일반 수용비, 시설유지비, 강사수당, 활동비, 사업비 등의 운영재정이 매우 열악하여 어려움이 큼.
⑥ 주민자치센터 업무에만 전념하지 못하는 업무환경으로 인하여 담당공무원의 활동이 소극적이며, 센터발전에 대한 적극적 의지부족, 그리고 커뮤니티 활동이나 주민자치에 대한 경험과 전문성이 부족함.
⑦ 자원봉사자의 참여가 매우 미약함.
⑧ 지역주민이 프로그램의 단순 수강에 그치고, 진정으로 참여하지 못하며, 참여에 대한 통로도 마련되어 있지 못함.
- 이러한 문제들의 개선방안을 모색하고자 전문가 델파이 조사를 실시하였음.

o 서울시 성과측정체제의 문제점 및 대책검토
- 서울시의 성과측정체제는 현재 목표관리제와 성과주의 예산제도로 구성되어 있음.
- 목표관리제는 조직의 목표를 개인의 업적과 연계하여 각 구성원들의 조직목표에의 기여도를 측정하는 체제이고, 성과주의 예산제는 조직에서 산출하는 성과와 조직의 예산을 긴밀하게 연계하여 예산의 효율성을 높이는 동시에 정부성과의 효과성을 극대화하기 위한 체제임.
- 이 두 제도 모두 조직의 성과를 계량화가 가능한 지표(indicator)를 통해 측정을 시도한다는 공통점이 있음. 즉 양 제도의 중심에 "성과측정(performance measurement)"이라고 하는 매우 기술적인(technical) 기제가 존재하는 것임.
- 서울시의 성과측정체제를 정책별, 프로그램 별로 서울시 거버넌스 체제의 이해관계자들에게 점진적으로 개방하는 방안을 제시하기 위하여 성과측정체제를 통해 거버넌스 체제를 구현하고 있는 미국의 사례를 벤치마킹하였음.

o 서울시 시정참여사업의 문제점 및 대책검토


- 서울시에서 추진하고 있는 민간단체의 시정참여사업에는 매년 17억의 예산이 투입되고 있음.
- 민간단체들의 시정참여를 촉진하려는 것은 분명 로컬 거버넌스를 향한 움직임에 틀림없고, 행정자치부에서도 진정한 의미의 "주민자치"를 실현하는 중요한 방안으로 이 사업을 시작하였음.
- 그러나 시정참여사업이 공무원들의 "심리적 뒷받침"을 받지 못하고, "예산"만 지원 받는 전시성 사업으로 머물 가능성이 매우 큼. 현재 서울시 공무원들의 시정참여사업에 대한 인식은 거버넌스 체제의 구현이라는 본래의 목적과 거리가 멀어진다는 우려를 자아내기에 충분하였음.
- 민간단체의 시정참여사업과 각 부서의 업무의 연관성을 제고시키는 방법을 통하여 민간단체의 시정참여사업이 로컬 거버넌스 체제를 이루는 중요한 단위로 자리매김하는 방안을 제시하였음.
- 민간단체의 시정참여에 대한 공무원들의 인식을 "집단사고(groupthink)" 이론에 근거하여 설명하고, 서울시 각 부서의 팀장과 과장급 공무원들과의 면접조사(interview)방법을 통하여 공무원들과 민간단체와의 인식차이를 좁혀 서로를 진정한 정책 파트너로 인식할 수 있도록 유도하는 방안을 제시하였음.


Ⅲ. 정책건의

1. 거버넌스 체제의 한계

- 거버넌스 체제는 관련 이론과 현실의 차이 때문에 학자들이나 행정 실무자들은 거버넌스와 관련된 무엇인가를 말하고 집행하고 있기는 하나, 과연 거버넌스와 직접적인 연관이 있는지, 있다면 어느 정도인지 조차 뚜렷하게 인식하지 못하고 있는 실정임. 이 연구 역시 이러한 한계를 완전히 극복하였다고 할 수는 없음.
- 정부중심적 거버넌스라는 것이 이러한 자기조직적 구성원들간의 관계라고 하는 거버넌스의 중요한 이상과 상반되는 것이라는 비판을 받을 수 있음을 인정함. 이러한 비판을 예견하면서도 정부중심적 거버넌스 체제라는 용어를 사용한 것은 지금까지 정부의 엘리트 관료조직과 문화가 고착화시킨 행정독재현상을 정부 스스로 극복하려는 노력을 하는 것이 진정한 거버넌스 이념을 우리 사회에 구현하기 위하여 가장 선행되어야 할 중요한 조건이라고 생각했기 때문임.
- 거버넌스는 제도(structure)의 문제가 아닌 가슴(mind)의 문제인 것을 강조하면서도 결국 제도중심의 로컬 거버넌스 도입전략을 권하는 것이 가장 큰 한계라고 할 수 있을 것임.

2. 주민자치센터의 운영개선을 통한 로컬 거버넌스의 구현

o 개요
- '주민자치센터'는 지역주민과 지역단체, 행정이 지역사회의 공동문제를 함께 협력하여 해결하는 로컬 거버넌스를 구현의 훌륭한 구심점이 될 수 있음.
- 급격한 산업화와 도시화, 그리고 정치와 행정의 과도한 중앙집권으로 인하여 붕괴된 지역공동체를 재건시켜 지역주민, 지역단체(CBO), 행정, 민간기업, 민간단체(NGO) 등 지역사회의 제행위주체들 사이에 신뢰감과 연대감을 형성하고, 이들 간의 원활한 커뮤니케이션과 협력 분위기를 형성하여 로컬 거버넌스를 구현해낼 수 있도록 하기 위하여, 주민자치센터가 설치된 이후부터 현재까지 점검하여 문제점들을 개선하고 향후 활성화시킬 수 있는 방안을 모색하였음.
- 주민자치센터가 로컬 거버넌스를 구현해낼 수 있도록 그 운영을 활성화시키기 위한 서울시 정부의 역할은 다음 그림과 같음.


o 제도의 개선 : 주민자치센터설치및운영조례 개정 및 공직 선거법의 정비

- 주민자치위원회가 책임과 권한을 갖는 운영주체가 될 수 있도록 지방자치법과 자치법규의 정비를 통하여 조례를 개정해야 함.
- 주민자치위원회의 활동력, 대표성, 책임성, 전문성 등을 확보하기 위해 구성기준을 명확하게 규정하고, 기준에 따라 필요할 경우 비율을 명확하게 규정해야 함.
- 주민자치위원회 구성방법이 현재의 동장위촉에서 인선위원회를 통한 구성이나 지역주민공모제도 혹은 지역주민추천제도 등으로 개정되어야 함.
- 주민자치위원회의 정치적 이용 가능성을 배제하기 위하여 주민자치위원회 구성에 대하여 다음과 같이 상세히 규정하는 것이 바람직함.

- 서울시는 주민자치센터 운영에 필요한 각종 비용들의 재산정을 통하여 운영비의 합리적 기준을 마련하고, 기준액을 중심으로 한시적 시점동안 재정자립도에 따른 자치구의 지원액(비율)을 서울시 조례상 명시해야 함.
o 주민자치센터의 운영매뉴얼 작성·보급과 다양한 모델과 수범사례 공급

- 지역주민들이 운영하는 데에 도움을 주기 위하여 주민자치센터의 프로그램·사업에 관련된 모든 종류의 활동에 대하여 예시적인 매뉴얼을 작성하여 보급하는 것이 필요함.
- 주민자치센터 수범사례에 관련된 상세한 정보를 공유할 수 있도록 정보제공센터의 역할을 해주어 동장, 주민자치위원, 공무원들에게 산지식을 제공하고, 벤치마킹하는 것에 실질적인 도움이 되어야 함.

o 서울시 시정참여사업의 일환으로 일정기간 지속적인 지원

- 서울시의 시정참여사업에 주민자치센터 분야를 일정기간 동안 지속적으로 마련하여 민간단체가 지역주민조직, 프로그램·사업 개발·기획, 조정역할 등의 경험과 전문성을 이용하여 주민자치센터의 프로그램과 사업을 개발하고, 다양한 모델을 구성하며, 이미 형성되어 있는 전국 단체들간의 네트워크를 이용하여 수범사례들을 계속적으로 발굴하고 전파시킬 수 있도록 해야할 것임.

o 주민자치센터의 홈페이지 구축과 활성화

- 주민자치센터의 홈페이지를 구축하고 활성화시킬 수 있도록 행·재정적 지원 이 필요. 지역주민들이 모여 스스로 만들거나, 지역주민들에게 홈페이지 구성에 대한 아이디어를 공모하는 등의 방법을 통하여 홈페이지가 구축하여야 하고, 지역주민들의 관심과 이용을 높이기 위하여 이벤트 식 교육과 같은 다양한 방법으로 노력해야 함.
- 홈페이지의 역할 : 주민자치센터 설치목적과 시설·운영, 프로그램·사업현황, 주민자치위원회의 구성·활동 등의 홍보, 각종 활동이나 문제해결 토론의 장, 주민 의사소통 공간, 자원봉사 모집·홍보, 프로그램 수요조사, 사업참여 주민모집 등

o 지역 내 설치된 유관기관과의 연계와 협조를 위한 조정역할

- 주민자치센터가 각 자치구내에 기존부터 설치되어 있는 복지관 혹은 문화원, 자원봉사센터 등과 기관들과의 연계와 협력을 통하여 프로그램 기획, 자원봉사자의 모집과 활동 등을 위한 경험과 지혜, 전문지식의 도움을 받을 수 있어야 함.
- 서울시는 이를 위하여 기관간 정보를 제공해주고, 연결해주거나 조정해주는 역할을 해야 함. 지원시스템을 마련하여 상호 네트워크화가 이루어지도록 하고, 자치구 차원에서도 이루어질 수 있도록 유도하고 지도.

o 정기적인 간담회 혹은 워크샵의 개최
- 각 자치구별로 동장, 주민자치위원회, 실무자 등이 함께 모일 수 있는 자리를 정기적으로 마련하여 각종 경험과 아이디어를 공유하고 협력방안을 모색할 수 있는 계기를 제공하도록 유도할 수 있어야 함.
- 주민생활권에 맞추어 참여할 수 있도록 개방하고, 주민자치위원회의 자치사업이나 활동 등을 공동으로 추진할 수 있어야 함.

o 행위주체들의 역량강화를 위한 장기적인 교육지원
- 동장, 주민자치위원회, 공무원, 지역주민, NGO, CBO 등의 로컬 거버넌스의 행위주체들이 지역문제의 발굴과 설정, 해결대안의 합의와 집행과 평가에 이르는 과정을 역동적으로 형성해 나갈 수 있기 위해서는 각 행위주체들의 역량이 뒷받침되어야 하며, 이를 위하여 행위주체들의 인식의 변화와 역량확보를 위한 지속적인 교육이 필요.
① 공무원 : 마인드를 전환시키고, 주민자치센터 운영을 체계적으로 지원하기 위하여 의식교육과 전문실무교육이 필요, 각 구와 동의 담당공무원들이 실제로 전문과정을 이수하도록 해야 함(서울시 공무원 교육원에 개설되어 있는 선택전문교육-주민자치센터 운영과정을 의무교육과정으로 개편하는 것을 검토해 볼 필요가 있음).
② 주민자치위원 : 서울시 차원에서 교육을 실시하는 것보다 각 자치구나 센터별로 교육기회 마련하는 것이 더욱 효과적임. 강의 위주의 교육보다는 모범사례를 공유하고 경험과 지혜, 아이디어 교환할 수 있는 참여식 교육이 필요함.
③ 지역주민 : 시민의식형성, 자치역량 강화 등을 위한 시민교육이 서울시를 비롯한 각 자치구와 주민자치센터 차원에서 장기적으로 이루어져야 함. 주체에 따라 교육방식이 달라질 수 있으나, 서울시는 '시민교육과정'에 대한 교과과정과 내용마련에 대해서 기본적인 틀을 제공해주거나 각종 행·재정적 지원, 정보지원 등의 역할을 해야 함.
④ 서울시는 서울시 공무원 교육원이 지원센터의 역할을 하게 할 수 있으며, 민간단체와 협력, 위탁 등의 방식으로 연계된 교육을 시도해 볼 수 있음.

3. 성과측정체제를 통한 로컬 거버넌스의 구현

- 목표관리제와 성과주의 예산제에 공통으로 활용되는 정부성과의 지표화 작업, 이른바 성과측정 자체에 대한 연구가 필요하다. 성과측정지표개발의 방법론, 질적 성과에 대한 지표개발방법에 대한 구체적인 방법론이 제시될 수 있도록 심도 있는 연구가 수행되어야 함.
- 장기적인 안목에서 정부의 성과측정 체제 내부에 민간단체를 포용하는 것이 필요함. 이를 위해 가장 먼저 서울시 정부는 서울시정의 장기적인 청사진(masterplan)을 마련하는 동시에 서울시의 비젼을 토대로 도출된 거시적인 성과목표와 각 부서의 목표 사이의 체계적인 연계를 통해 하나의 전략적 기획체제를 수립함으로써, 정부의 거시적인 비젼이 각 부서 차원에서, 그리고 그 이하의 팀 단위에서 어떻게 구체화되는 지를 측정할 수 있는 전략적 성과측정체제(strategic performance measurement system)를 구축하는 방안을 검토하여야 함. 이를 그림으로 나타내면 다음과 같음.



- 이러한 종합적 성과측정체체를 통하여 생산되는 정부의 성과측정에 관한 정보와 지식을 정기적으로 축적해 가면서, 이 데이터 베이스(가칭, 서울 인덱스(Seoul Index))를 일반에게 지속적으로, 그리고 주기적으로 공개하는, 선진국형 커뮤니티 인덱스 체제를 검토해 볼 필요가 있음.
- 커뮤니티 인덱스의 개발은 새로운 조직이나 인력의 충원 없이 소수의 전문인력을 확보하여 서울시 정부의 성과관리체제를 운영하도록 하는 이른바 '소프트웨어 중심의 관리방법'임.
- 현재 미국에서는 행정개혁의 대표적인 성공사례로 꼽히는 오리건주, 플로리다, 그리고 텍사스주를 중심으로 이러한 성과관리체제, 커뮤니티 인덱스 체제가 매우 빠르게 보급되어 현재는 절반 이상의 주정부에서 부분적으로나마 이러한 성과관리 방법을 시행하고 있음.

4. 시정참여사업을 통한 로컬 거버넌스의 구현

o 현재 시행되고 있는 시정참여사업을 크게 이원화하는 방안의 검토

- 현재 국비를 통해 지원되는 사업인 "자유응모사업"의 운영은 유지하여 시행하되, 시비를 통해 지원되는 사업들은 이들과 별도로 사업의 성격을 "지정응모사업"으로 추진하고 이를 확대해 나가야 함.
- 시 예산을 통해 지정응모사업 위주로 민간단체의 시정참여사업을 개편할 경우, 서울시의 각 부서의 업무에 대한 민간단체의 시정참여사업의 기여도를 높일 수 있으며, 이를 통해 공무원들과 민간단체가 공통된 사업을 매개로 상호간에 우호적인 업무협조경험을 축적함으로써 양 집단 간에 정책파트너로서의 관계를 점진적으로 정립해 나갈 수 있을 것임.

o 지정응모사업의 운영방식 개선

- 서울시의 각 부서와 외부연구기관에서 민간단체들이 담당하게 될 사업의 "성과지표"를 만들고, 이를 민간단체에 공개하여 그들의 의견을 반영해야 함.
- 그 후에 이를 "공익사업선정위원회"에서 승인하여 집행하는데, 이 과정에서 현재 자유응모사업형식으로 추진되는 사업에 적용되는 20개의 평가기준을 대폭 완화시키고, 그 대신 이미 개발된 사업의 결과중심의 평가지표를 중심으로 사업성과를 평가해야 함. 일차적으로 각 부서에서 평가하고, 일차 평가결과를 "공익사업선정위원회"에서 분과별로 평가한 다음, 최종 결과를 공개해야 함.
- 이러한 평가결과와 그 과정에서의 문제점들은 평가지표를 개선하는데 기초자료로 활용. 이상의 논의를 그림으로 정리하면 다음과 같음.




서울시정의 로컬 거버넌스 도입방안에 관한 연구