- 공공계약 甲乙관계 개선을 위한 -

甲乙관계 혁신 세부추진계획

재무과-41669호 (2014.9.16.)

「甲乙관계 혁신 대책」(시장방침 제234호, ‘14. 9. 2)과 관련된 공공

조달 계약분야 甲乙관계 혁신 세부추진계획을 수립·시행하고자 함

1		추 진 배 경

□ 추진실태 및 문제점

○ 우리시는 계약상대자인 을(乙)의 애로사항을 지속적으로 청취하여 계약제도 개선에 반영하고 있음

	< 乙의 의견청취 사례(‘13년) >
□ 청책토론회「乙의 항변대회」실시(‘13.4.2) - 공공계약 과정에서 계약상대자가 체감하는 불편·건의사항 등을 청취하여「계약제도 공공성 강화방안」에 반영

○ 그러나, 아직까지도 ‘甲의 부당행위’를 체계적으로 예방할 수 있는

제도적 기반이 미흡하여 부당한 甲乙관계가 간혹 발생하고 있음

□ 문제점 개선방안

○ 계약상대자인 乙을 평등하게 대하겠다는 서울시의 의지를 담아  공사․용역․물품구매 계약서에서「甲乙용어」완전 퇴출

○ ‘甲의 부당행위’ 예방을 위해 계약상대자에게 과도한 부담을 주는

「계약특수조건」금지 체크리스트 마련

○「계약당사자 거버넌스」구축․운영을 통해 계약당사자 간 발전적 소통 강화 및 부당 계약제도 지속적 개선

2		세부 실행계획

가. 서울시 문서에서「甲乙 용어」퇴출

계약상대자를 평등하게 대하겠다는 의지를 상징적으로 표현하기 위해 서울시 공사·용역·물품구매 계약문서에서「甲乙 용어」사용금지 조치

□ 현황 및 문제점

○ ‘13년도 이후 서울시 공사·용역·물품 ‘계약서’상 甲乙 용어 퇴출

- 서울시는 ‘발주처’로 계약업체는 ‘계약상대자’로 변경하여 사용(‘13년 1만여 건)

○ 계약 부속서류인 ‘계약특수조건 및 과업지시서’에는 甲乙 표현 존치

- 계약체결시 발주부서에서 작성하는 ‘계약특수조건 및 과업지시서’는         계약 이행의 핵심이 되는 내용이 포함되어 있으므로,

- 계약서뿐만 아니라 부속서류상 甲乙 용어 또한 사용금지 조치 필요

※ 계약체결시 첨부되는 서류

- 공통서류 : 계약일반조건(안전행정부 예규), 계약특수조건(서울시 예규)

산출내역서, 청렴계약이행서약서, 근로자권리보호서약서

- 발주부서 작성서류 : 과업지시서, 과업에 대한 계약특수조건

□ 추진계획

○ ‘계약특수조건 및 과업지시서’ 상 甲乙 용어 사용 금지

- 甲乙 용어를 ‘발주기관 및 계약상대자’로 변경 사용토록 조치

- 본청 재무과 처리계약(본청 각부서 발주분+사업소 일정금액* 이상 발주분) 즉시 시행

* 공사 2억원 이상, 용역·물품 1억원 이상(재무회계규칙 §3)

- 사업소, 자치구, 투자·출연기관 공문 시행하여 조치

※ 공문시행 시 ‘계약평등의 원칙(지방계약법 §6)’ 준수 재강조

	< 계약의 원칙(지방계약법 제6조 >
계약은 상호 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고 계약상대자의 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정하여서는 아니 된다.

○ 지속적인 지도·점검 실시를 통한 일체의 甲乙 용어 퇴출

- 계약서, 계약특수조건, 과업지시서 등에 甲乙 표현 사용 중단여부 확인

- 계약의 실질적 내용이 상호·대등하게 이루어지고 있는지「부당계약

특수조건」체크리스트와 연계하여 점검

※ 계약심사단과 협업하여「공공협약계약서」에서도 甲乙 용어 퇴출 병행

□ 추진일정

○ 본청 재무과 처리계약 甲乙 용어 사용금지 조치     : ‘14.9월

○ 서울시 사업소·자치구·투자출연기관 공문시행              : ‘14.9월

○ 甲乙 용어 사용여부 지도·점검                   : ‘14.10~11월

나. 부당한「계약특수조건」금지

계약상대자에게 과도한 부담을 주는「계약특수조건」금지를 위해 3단계(자가진단 → 재정합의 → 계약자문) 예방대책 신설 추진

□ 현황 및 문제점

○ 지방계약법상「부당특약(조건) 금지」불구, 부당행위 개연성 상존

- 특수한 과업이 수반되는 계약의 경우에는 계약상대자에게 부당한 조건이        명시되기도 함

- 계약변경 사유 발생시에도 계약금액 변동 불가 또는 준공 후 추가적인        과업 부여 등의 조건으로 계약상대자의 손실 발생을 야기할 수 있음

○ 계약특수조건의 부당성 여부 판단 곤란

- 발주부서에서 작성한 계약특수조건이 계약이행 과정상 부당한 제약인지        여부를 계약부서에서 일방적으로 판단하기가 어려움

※ 계약특수조건 작성(발주부서) → 계약체결(계약부서) → 계약이행 감독(발주부서)

□ 단계별 추진계획

<1단계> :「부당계약특수조건」체크리스트 신설 및 시행

○「부당계약특수조건」체크리스트 마련 (“붙임1” 참고)

- 부당계약 법적·관행적 사례를 수집·분석하여 체크리스트 초안 마련

※ 공통적으로 도출되는 사례에 대해 유형화 작업을 실시하여 질문 목록 작성

- 관계 발주부서 및 계약 관련 전문가의 검토과정 거쳐 초안 확정

○「부당계약특수조건」체크리스트에 따른 발주부서 자가진단 시행

- 발주부서에서 해당 사업 계약특수조건의 부당성 여부를 자가진단

- 발주부서에서 자가진단한 체크리스트를 계약의뢰시 첨부문서로 재무과        계약부서에 송부

<2단계> : 재정합의 과정에서 체크리스트 재확인 통한 부당여부 판단

○ 재정합의시 자가진단 체크리스트 재확인

- 재무과 계약팀장이 재정합의* 과정에서 발주부서의 자가진단 정확성 및

계약조건 부당여부 재검토

* 발주부서의 계약의뢰시 재무과 재정합의 의무(재무회계규칙 §12)

<3단계> : 부당여부 이견 발생시 계약심의위원회 자문 실시

○ 재정합의 과정에서 부당조건 여부 이견 발생시 계약심의위원회 자문 실시

- 발주부서와 재무과 계약부서간 이견이 발생하는 경우, 계약심의위원회의        자문을 받아 계약특수조건의 필요성을 최종 판단

※ 전문가 자문이 필요한 경우 계약심의위원회 안건 부의 가능(위원회 조례 §2)

□ 추진일정

○ 부당계약 법적·관행적 사례 수집·분석                    : ‘14.9월

○ 체크리스트 초안 작성                             : ‘14.10월

○ 관계부서 등 협의 후 체크리스트 확정              : ‘14.10월

○ 체크리스트 시행 및 재정합의 반영                 : ‘14.11월

다.「계약당사자 거버넌스」구축·운영

계약상대자의 의견을 직접 청취하고 법적·관행적 부당계약제도에 대해 지속적인 논의가 가능한「계약당사자 거버넌스」구축·운영

□ 현황 및 문제점

○ 현재 계약상대자의 애로사항을 청취할 수 있는 소통창구 부족

- 시 홈페이지 내 ‘계약신문고’가 운영되고 있지만 활용도가 매우 낮음

- 계약업무의 특성상 익명성이 보장되는 상황에서 계약상대자의 고충을

직접 들어야만 현실적인 대안마련이 가능

○ 계약상대자의 의견을 반영할 수 있는 민·관 합동기구 부재

- 계약상대자의 의견을 청취하고 이를 실제 제도개선에 반영할 수 있는        민간참여 거버넌스 조직이 필요한 상황

□ 단계별 추진계획

<1단계> : 계약상대자의 개선·건의사항 청취

○ 계약상대자의 진솔한 애로사항 청취는 ‘익명성’ 보장이 중요

- 익명성의 보장을 위해서는 면접·서면조사보다 전화조사가 효과적

- 수시 전화조사가 어려운 점을 감안, 정기 설문조사 및 전문가 의견수렴 병행

○ 계약처리 단계별 계약상대자의 개선·건의사항 설문조사 실시

- 응답률 및 신뢰도 제고를 위해 전문 수행기관 일대일 전화조사 실시(연1회)

- 조사대상은 계약유형(공사·용역·물품), 기업규모, 연매출 등을 종합적으로        고려하여 표본 선택*

* 200개 업체(응답자)를 조사대상으로 할 경우, 소요예산 약 5백만원 예상

- 설문내용은 계약단계별 업무처리의 신속성, 공정성, 정확성, 친절성 등        계약상대자의 만족도 조사 및 불편사항 조사

<2단계> : 외부전문가를 통한 甲乙관계 개선사항 논의

○ 계약제도의 이해도가 높은 기업대표 및 외부전문가 참여

- 기업대표는 기업 전반의 개선·건의사항 청취가 가능하도록 기업유형별·        업종별 업계대표(12)와 협회대표(3)를 종합적으로 선정

- 외부전문가는 지방계약제도에 대한 전문성을 갖춘 시민단체(2), 변호사(2),        노무사(2), 교수(2) 등을 선정

※ 기업대표 15명, 외부전문가 8명, 공무원 7명(계약부서, 발주부서) 등 총 30명으로

「계약당사자 거버넌스」구축

○ 설문조사 결과를 토대로 甲乙관계 개선사항 논의

- 정기적 의견 교환(분기 1회)을 통해 제도개선 방안을 논의하고, 필요시        수시로 토론회 실시

<3단계> :「계약당사자 거버넌스」개선과제 계약제도에 반영

○ 개선과제를 단기·중장기로 구분하여 반영

- 단기 개선과제 중 서울시가 자체적으로 해결 가능한 사항은 즉시 제도

개선에 반영하고, 안행부와 협의가 필요한 사항은 협의를 거쳐 반영할 예정

- 중장기 개선과제는 지방계약법 등 법률개정이 필요한 사항으로 중앙

부처에 건의하여 법률개정이 될 수 있도록 노력

	< 서울시와 중앙부처의 제도개선 가능 범위 >
□ 서울시가 자체적으로 제도개선이 가능한 사항 : 6종 - 서울특별시 공사계약 특수조건 - 서울특별시 용역계약 특수조건 - 일반용역 적격심사 세부기준 - 폐기물처리용역 적격심사 세부기준 - 교육신호제어기 유지보수용역 적격심사 세부기준 - 상·하수도 검침관련용역 적격심사 세부기준 □ 안전행정부가 개정을 추진해야 하는 사항 : 3종 - 지방계약법·시행령·시행규칙 - 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준 - 지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준(공사·기술용역·물품 적격심사 세부기준) □ 기타 중앙부처가 개정을 추진해야 하는 사항 : 2종 - 건설폐기물처리용역 적격업체 평가기준(환경부) - 중소기업자간 경쟁제품중 물품의 구매에 관한 계약이행능력심사 기준(중소기업청)

□ 추진일정

○ 계약시 불편 해소방안 마련을 위한 설문조사 실시             : ‘14.10월

○ 외부전문가 자문을 통한 제도개선 방안 마련·시행              : ‘14.12월

3		기 대 효 과

□ 제도적 측면

○ 甲乙관계 혁신의 제도적 기반 구축

- 전국 최초로 연간 약 5만여 건의 서울시 계약서류에서 甲乙 용어를         영구 퇴출시킴으로써 공공조달 계약분야 甲乙관계 혁신 기반 마련

○ 계약 체결 전 발주부서의 부당행위 사전 차단

-「부당계약특수조건」체크리스트 및 재정합의를 통해 사전에 발주부서의        부당행위 개연성 차단하여 계약상대자 보호

○ 계약 당사자 간 발전적 소통 강화

-「계약당사자 거버넌스」를 통한 정기적 소통창구를 마련함으로써,

공공조달 계약제도의 지속적인 제도개선 가능

□ 의식적 측면

○ 담당 공무원의 긍정적 인식 제고

-「부당계약특수조건」체크리스트를 통해 담당 공무원이 직접 자가진단을

함으로써 바람직한 공공조달 계약관계에 대한 인식 제고

4		시기별 추진사항

추진시기		추 진 사 항		추진부서
‘14.9월		· 본청 재무과 처리계약 甲乙 용어 사용금지 조치		재무과
		· 서울시 사업소·자치구·투자출연기관 甲乙 용어 금지 공문 시행
		· 부당계약 법적·관행적 사례 수집·분석
‘14.10월		· 甲乙 용어 사용여부 지도·점검 * 사업소, 자치구, 투자출연기관 대상
		· 체크리스트 초안 확정(관계부서 등 협의)
		· 계약시 불편 해소방안 마련을 위한 설문조사 실시 * 소요비용 : 약 500만원 (재무국 재무과, 행정운영경비, 기본경비, 사무관리비)
‘14.11월		· 체크리스트 시행 및 재정합의 반영		재무과 발주부서
‘14.12월		· 외부전문가 자문을 통한 제도개선 방안 마련		재무과

붙임1

「부당계약특수조건」발주부서 체크리스트(예시)

사업명
부서명		작성자		연락처
제출일자	2014.

연번	부당계약특수조건 점검사항	해당 유무
1	과업지시서, 특수조건 등 계약서 첨부서류에 서울시를 ‘발주처’로 계약업체를 ‘계약상대자’로 표기했는가?	Y/N □□
2	계약내용 변경사유 발생시 계약금액 조정을 할 수 없도록 한 내용은 없는가? ▶ 지자체 입찰 및 계약 집행기준 제14장 용역계약일반조건 6절	Y/N □□
3	서울시가 일방적으로 계약금액을 감액하도록 한 내용은 없는가? ▶ 지자체 입찰 및 계약 집행기준 제14장 용역계약일반조건 6절	Y/N □□
4	과업수행중 추가비용을 계약상대자가 부담하도록 한 내용은 없는가? ▶ 지자체 입찰 및 계약 집행기준 제14장 용역계약일반조건 6절	Y/N □□
5	과업수행중 과업내용 변경사유가 발생한 경우, 별도의 비용청구를 하지 않기로 한 내용은 없는가 ? ▶ 지자체 입찰 및 계약 집행기준 제14장 용역계약일반조건 6절	Y/N □□
6	과업내용 해석상 이견 발생시 서울시의 의견에 따른다고 한 내용은 없는가? ▶ 지자체 입찰 및 계약 집행기준 제14장 용역계약일반조건 9절 3. 분쟁의 해결	Y/N □□
7	공사변경, 추가공사 시 설계변경을 인정하지 않는다고 한 내용은 없는가? ▶ 지자체 입찰 및 계약 집행기준 제13장 공사계약 일반조건 7절	Y/N □□
8	공사변경, 추가공사 시 설계변경을 인정하지 않는다고 한 내용은 없는가? ▶ 지자체 입찰 및 계약 집행기준 제13장 공사계약 일반조건 7절	Y/N □□
9	과업내용에 ‘그 밖에 서울시가 요구하는 사항’ 등이라고 포괄적인 과업지시를 한 내용은 없는가?	Y/N □□

※ 위 내용은 예시이며, 향후 부당계약 법적·관행적 사례 수집·분석을 통해 확정 예정