('15. 5. 29(금), 미디어정책실)

<논문리뷰-5차>

논문제목

공영방송의 공공 가치 개념에 대한 이론적 검토

저자

이창근(광운대학교 교수)

게재지

언론과 사회 (21권 1호)

게재년도

2013년

주요

내용

요약

◦ 공공가치의 다양한 개념정의

구분	정의
무어	공기업이 경영을 통해 창출해야 하는 가치로 개인 선호가 아닌 집단적 염원에 근거
보즈만	시민이 받을 자격이 있는 권리, 혜택, 특권 국가에 대한 시민의 의무와 상호간의 의무 정부와 정책이 기초해야 할 원칙에 관한 규범적 합의
호너, 베닝턴	공중이 가치 있게 생각하는 것으로 공공서비스의 정당성이 서비스 이용자를 위해 창출되는 가치라는 점을 강조
탤보트	사익, 공익, 절차적 이익이 서로 균형을 이룰 때 공공가치가 창출
워크재단	공공기관의 선도적 역할을 강조하며 공중의 욕구와 선호에 부응하되 단순히 집약하고 그대로 들어주는 것은 아닌 ‘정제된 공중의 선호’로 정의

◦ 공공가치의 개념 비교

	공공가치	공익	공공재	공공성
핵심 구성개념	가치	이익	재화/서비스	공과 사
개념화 수준	사회전체, 소공중, 개인	사회전체	사회전체	사회전체

◦ 공영방송에 적용하는 공공가치 개념

- 공영방송의 수신료 정당성, 공영방송의 가치 창출 논리,

공영방송 평가에 대한 기준 수립 등에 대한 주요한 근거 제공

장단점

◦ 실용적이고 실질적인 의미로서의 공공가치에 대한 최신 메타분석 시도 연구

시사점

◦ tbs 교통방송 평가기준 마련 및 혁신과 변화 모색의 이론적 토대로 활용

공영방송의 공공가치란 무엇인가?

Ⅰ. 리뷰 개요

다가오는 6월 11일은 tbs 창사 25주년 기념일이다. 25년의 역사를 분석하고 반성하며 더 나은 미래를 위해 고민해야 하는 날이다. tbs의 더 나은 미래는 무엇일까? 지금까지 tbs가 이뤄왔던 것 이상을 위한 발판, tbs가 시민을 위해 진정으로 추구해야 할 가치 등에 대한 성찰이 필요한 시점이다. 조직의 혁신과 변화를 위한 발걸음의 방향은 기본적으로 ‘공영방송’의 취지와 맞닿아있다. 분명 tbs의 현재는 공영방송사라고 할 수 없는 구조이다. 서울시 책임운영기관의 지위, 조직 구성원이 모두 공무원 신분이라는 점 등이 공영방송의 공적기능 수행에 의문을 품게 한다.

그러나 우리가 자신 있게 주장하는 공영방송에 대해서 우리는 얼마나 잘 알고 있을까? 공적 가치, 공공성, 공익성 등등. 서울 시민을 위한다는 명목으로 추진하는 수많은 계획의 주요 목적이자 근거가 되는 이러한 공영방송과 공적 가치에 대해 개념적으로 검토하는 것이 중요하다고 판단하여 이 논문을 선정하였다. 사실 결론부터 말하자면 이러한 개념정의는 뚜렷하고 명확한 하나의 의미로 끝나지 않는다. 또한 사회과학, 경영학, 인문학에 이르기까지 인접학문간의 정의도 저마다 조금씩 차이가 있다. 이 논문 역시 제목에서 밝히고 있듯 ‘이론적 검토’가 목적인 까닭에 다양한 학자들의 정의와 개념적 유용성에 대한 정리가 되어 있을 뿐, 명확한 정의로 결론을 내리지는 않는다. 사실, 어떠한 저명한 학자라 하더라도 반드시 하나의 정의로 통일하는 것은 쉽지 않을 것이다. 그러나 공영방송을 지향하는 방송사의 구성원으로서 공영방송의 공적 가치의 다양한 개념적 정의의 틀을 생각해보는 것도 매우 의미있을 것이라고 생각한다. 또한, 이를 바탕으로 tbs 교통방송이 공영방송의 역할을 수행하는 과정에서 구성원 각자가 공적 가치 실현에 대한 나름의 정의와 목표를 갖게 되는데 중요한 밑거름이 될 수 있을 것이라고 믿는다.

Ⅱ. 논문 요약 및 비평

1. 논문요약

(1) 연구문제

이 논문은 기존 논문과 달리 양적 조사방법론에 입각한 연구문제와 결과 도출의 틀을 지니지 않았다. 분류하자면, 기존의 다양한 연구에 입각한 정리 및 요약이라는 점에서 메타분석을 바탕으로 한 연구라고 할 수 있다. 따라서 뚜렷한 연구문제를 도출할 수 없으나 논문을 정리하면, 공공 가치에 대한 개념화와 공영방송에 주는 함의로 나뉠 수 있을 것으로 본다.

메타분석 : 동일하거나 유사한 주제로 연구되어진 많은 연구물들의 결과를 객관적으로, 계량적으로 종합하여 고찰하는 문헌연구의 한 방법임

연구문제 1: 공공 가치에 대한 인접 사회과학자들의 다양한 개념화

연구문제 2: 공공 가치의 개념이 공영방송에 주는 함의

(2) 연구결과

① 공공 가치의 다양한 개념

○ 무어(Moore, 1995)의 공공가치

- 공기업이 경영을 통해 창출해야 하는 고유한 가치

(민간부분의 경영목표: 사적 가치 창출, 공공 부분의 경영목표 : 공공가치)

- 사회적, 집단적 수준에서의 개념화

: 개인의 선호가 아니라 집단적 염원에 근거, 집단적 판단에 의거함

(건강한 삶에 대한 사회구성원 전체의 집단적 염원을 반영한다고 파악)

○ 보즈만(Bozeman, 2007)의 공공가치

- 사회의 공공가치와 개인의 공공가치로 구분

- 정의

‧ 시민들이 받을 자격이 있는 권리, 혜택, 특권

‧ 국가에 대한 시민의 의무와 상호 간의 의무

‧ 정부와 정책이 기초해야 할 원칙에 관한 규범적 합의를 제공

○ 호너(Horner, et al., 2006) 및  베닝턴(Bennington, 2009)의 공공가치

- 정의 : 공중이 가치있게 생각하는 것

- 공공 서비스 제공자와 이용자 간의 관계에서 이용자의 위치와 역할을 강조하고 공공 서비스의 정당성은 서비스 이용자를 위해 창출되는 가치에서 찾을 수 밖에 없다는 점을 강조

○ 탤보트(Talbot, 2011)의 공공가치

- 사익과 공익, 절차적 이익간의 역학적 관계에서 포착할 수 있음

(서로 균형을 이룰 때 공공가치가 창출되는 것으로 개념화함)

○ 워크 재단(Work Foundation)의 공공가치

- 정제된 공중의 선호

: 공공서비스의 공급자는 사업의 정당성을 인정받기 위해 공중의 욕구와 선호를 확인하고 부응해야 하지만, 소비자의 선호를 단순히 집약하는데 그치거나 무지한 공중의 요구를 그대로 들어주는 것은 아니라고 말함(공공기관의 선도적 역할을 강조)

② 공공 가치 개념의 유용성

	공공가치 (Public Value)	공익 (Public Interest)	공공재 (Public Goods)	공공성 (Publicness)
핵심구성개념	가치	이익	재화/서비스	공(public)과 사(private)
개념화의 수준	사회전체, 소공중(Publics), 개인	사회전체	사회전체	사회전체
공통점	사회의 존속과 복지를 위해 개개 구성원의 이익, 선호, 가치를 초월하는 집단적, 공동체적 속성을 공유

○ 공익, 공공성, 공공재 개념과의 비교

- 공공가치와 공익

: 공익이 하나의 이상(ideal)으로서 접근할 수 있는 개념이라면,

공공가치는 구체적이고 확인 가능한 내용으로 구성돼, 달성할 수 있는 실용적 개념

- 공공가치와 공공재

: 공공재가 시장의 실패를 시정하기 위한 대체재적 성격을 갖는 데 비해,

공공가치는 시장이 정상 작동하는 상황에서도 공동체적 가치 판단에 입각해

공적 개입을 정당화시킴

- 공공가치와 공공성

: 공공성이 사적 속성의 대칭 개념으로 공개성, 공유성, 공익, 공공재 같은

공동체적 속성을 내포하는 거시적, 포괄적 개념이라면,

공공가치는 공공성이 지향하는 실현해야 할 실질적 가치로 이해할 수 있음

③ 공영방송에 적용하는 공공가치 개념

○ 공영방송 수신료 납부

- 수신료가 개개 시청자의 사적 이익에는 부합되지 않더라도 상업 문화에 오염되지 않은 방송이 필요하다는 공공적 사고(개인적 공공 가치)가 국민 다수에 의해 수용돼 수신료 가치에 대한 사회적 합의(사회적 공공가치)가 유지되고 있기 때문

○ 공영방송의 가치 창출

- 향상된 경영성과 지표라는 객관적 수치의 의해 확인될 수도 있지만, 더 엄밀히 말하자면 가치 평가자인 시청자의 공영방송사와의 관계에서 긍정적인 변화가 일어난 것으로 인식하는 심리적 상태에 도달해야만 가치가 창출

(공영방송의 공공 가치는 근본적으로 방송서비스에 대한 시청자의 가치평가와 인식에 근거하는 개념)

○ 공영방송의 평가

- 효율적이고 투명한 경영을 통해 수신료 납부자들에게 경비절감이라는 ‘사익’과

투명한 검증을 통한  ‘절차적 이익’을 가져다주는 한편,

방송사 경영의 효율성을 제고해 사회 차원의 ‘공익’을 증진시킴으로써

공영방송의 공공 가치를 제고

2. 논문비평

(1) 공공 가치에 대한 종합적 논의

공공가치 개념에 대한 학문적 개념이 아직도 정착되지 못하고 있는 시점에서 다의적이고 모호한 개념에 대한 다방면의 검토를 바탕으로 한 논문이라는 점이 상당히 반갑다. 공공가치에 대한 행정학, 심리학, 정치학, 철학 등 인접 학문에 대한 꼼꼼한 검토를 바탕으로 사회와 개인 수준에서의 개념화 과정, 공영방송에서 사회적 임무와 시청자의 욕구를 균형있게 반영하는 경영과 편성 정책의 요구가 가능한 이론적 기반을 충실히 설명하였다. 또한 공공성, 공익성 개념이 포착하지 못하는 실용적이고 실질적인 의미로서의 공공가치를 조명함으로써 실제 방송환경에서 혼용하여 쓰고 있는 개념간의 정리를 시도한 점도 높이 살만하다.

(2) 향후 연구를 통한 보완 필요

공공가치는 이론보다는 정책 면에서의 응용이 활발한 편이다. BBC를 필두로 공공 가채 개념과 분석틀을 마련하기 위한 시도는 전세계적으로 활발하다. 그러나 정책적 활용이 가능하려면 실증적 연구가 뒷받침되어야 한다. 미디어의 공공성, 공익성, 공공 가치, 공영방송을 여러 각도에서 조명하고 이 분야의 논의를 더욱 정교히 해야 공영방송의 쇄신과 발전에 유용한 관점을 제공할 수 있는 것이다. 메타 분석의 한계이기도 하지만, 이 연구는 기존 연구의 개념적 정의에 대한 정리와 분석에 그치고 있다. 추후 연구를 통해 기존의 공영방송의 이론화 작업과 정책적 실험이 병행되어야 할 것으로 보인다.

Ⅲ. tbs 관련 시사점

우리가 추구하고자 하는 공영방송은 어떤 모습일까? 대부분 공영방송에 대해 추상적으로 생각하고 있다. 공영방송 종사자로서 공영방송이 민영방송과 혹은 국영/관영방송과 어떤 차이가 있는지, 또 근간에 어떠한 이론적 토대가 바탕이 되는지 알아두는 것은 상당한 도움이 될 것이다.

공공 가치에 대해서 비단 언론학에서만 다루고 있는 것은 아닐 것이다. 시장원리에 입각한 공기업 운영과 평가에 대한 반발로, 혹은 사회적 가치의 수호를 위해서 등등 각 학문별로 공공 가치에 대한 접근의 이유는 다양할 것이다. 접근의 원인이 다양한 만큼 그 개념도 다양하고, 또 그 정의도 제각각이다. 그러나 그 모든 정의가 조금씩 다를 뿐, 틀린 개념은 존재하지 않는다. 딱 떨어지는 결과로 증명하는 자연과학 분야가 아닌지라 개념의 테두리는 넓고 모호하다. 하지만 넓고 모호하다고 해서 그 개념을 얼렁뚱땅 인지하고 넘어가도 되는 것은 아니다. 우리가 추구하고자 하는 진정한 공영방송과, 우리가 제작하고 편성하는 방송콘텐츠를 통해 얻어내고 싶은 가치, 그리고 그 가치를 대내외적으로 평가하는 기준을 수립하고 발전시켜나가기 위해서는 우리 스스로 이론적으로도, 실용적으로도 무장할 필요가 있기 때문이다.

이 논문은 소위 ‘지루한’ 논문이다. 학자의 개인적인 시각과 현란한 검증 대신 비슷한 연구 주제로 진행된 연구의 묶음과도 같다. 그 지루함 속에 진지하고 묵직한 내용이 포함되어 있다. 논문리뷰상 연구결과에 미처 포함시키지 못한 다양한 학문적 요약과 정리가 61장의 논문에 빼곡히 들어있다. 향후 tbs 교통방송의 평가 기준 마련, 혹은 혁신과 변화 모색 등에 있어 기초적인 이론자료로 활용할만한 논문이라고 생각한다.