지방재정 투자심사 관련 질의내용

1. 질의사항

「도시 및 주거환경정비법」 제97조제2항에 따라 무상귀속되는 정비기반시설에 대하여 「지방재정법」제37조에 따른 투자심사 필요여부.

■ 질의배경

○ 재산현황

- 위    치 : 중구 서소문동 122(면적 615㎡, 지목 : 주차장)

- 소 유 자 : 중구청

- 토지소유권이동이력

· 1988.7.21. : 소유권이전(변동원인 : 제3지구 정비기반시설 부담)

○ 정비사업 개요

- 사업근거 : 도시 및 주거환경정비법 제2조

- 구 역 명 : 서소문 도시정비형 재개발구역

- 추진경위

· 1978.12.29.: 서소문 도시환경정비구역 지정 및 정비계획 결정(건고 제428호)

‣서소문동 122일대를 주차장으로 최초결정

· 2003.07.01 : 「도시 및 주거환경정비법」 제정 시행(법률 제6852호)

‣「도시재개발법」폐지, 도심재개발사업 → 도시환경정비사업

· 2018.02.09 : 「도시정비법」 전부개정 시행(법률 제14567호)

‣도시환경정비사업 → 재개발사업으로 통합 등

· 2018.07.19 : 「서울특별시 도시 및 주거환경정비조례」 개정 시행

‣재개발사업 → 주택정비형 재개발사업과 도시정비형 재개발사업으로 분류 등

· 2020.06.04.: 서소문 도시정비형 재개발구역 정비계획 변경결정(건고 제233호)

‣주차장 일부를 공공청사로 변경결정

기정계획	변경계획	소유현황

○ 질의경위

- 위 위치는 「도시 및 주거환경정비법」에 따른 재개발구역으로, 1978년 정비예정구역으로 결정되어, 舊 도시재개발법(법률 제6656호) 제5조 및 「도시 및 주거환경정비법」[법률 제6852호, 2002.12.30.] 부칙 제5조제2항에 따라 하나의 재개발구역을 2이상의 사업시행지구로 분할하여 사업을 시행 중에 있습니다.

‣「도시재개발법」제5조(재개발사업의 분할시행) : 재개발사업은 그 시행을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 재개발사업계획이 정하는 바에 따라 재개발구역을 2이상의 사업시행지구로 분할하여 시행할 수 있다.(2003.7.1.폐지)

‣「도시 및 주거환경정비법」[법률 제6852호, 2002.12.30.] 부칙 제5조제2항 : 이 법 시행 전에 도시재개발법에 의하여 지정된 재개발구역은 이 법의 규정에 의하여 지정된 주택재개발구역 또는 도시환경정비구역으로 본다.

- 서소문동 122는 1988년 서소문구역 제3지구의 정비사업 시행으로 조성완료된 후 해당 주차장을 관리할 중구청에 무상귀속되었으나,

- 최근 11-1지구, 12-1지구의 정비사업에 해당토지가 사업시행지구로 포함이 되었고, 기존의 도시계획시설 주차장은 폐지하고, 공공청사를 건립하여 기부채납하는 정비계획이 수립된 바 있습니다.

- 「도시 및 주거환경정비법」 제97조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속) 제2항에 따르면 민간사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다라고 되어 있습니다.

- 동 법률에 따라, 11-1, 12-1지구의 민간사업시행자는 도로(581.8㎡)와 공공청사(토지 853.1㎡, 건축물 3,642.5㎡)를 설치하여 중구에 무상으로 귀속하고, 본 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설인  주차장(주차장 615㎡, 잡종지 3.2㎡)은 민간시행자에게 양도될 예정입니다.

- 이 경우, 중구소유의 도시계획시설 주차장을 공공청사로 변경결정한 정비계획에 따라 공공청사로 조성될 주차장 부지에 대하여, 지방재정법 제37조, 동법시행령 제41조, 「지방재정투자사업 심사 및 타당성 조사 매뉴얼」 에 따른 투자심사 대상여부에 대한 논란이 있어 아래와 같이 질의합니다.

【 갑  설 】

○ 「지방재정법」 제37조에 따르면 지방자치단체의 장은 재정투자사업에 관한 예산을 편성하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 사업의 필요성 및 계획의 타당성 등에 대한 심사를 하도록 규정하고 있고,「지방재정투자사업 심사 및 타당성 조사 매뉴얼」(행정안전부 재정정책과 2020.12.)에서는 자치단체 공유재산을 기반으로 사업을 추진하는 경우 사업시행자, 예산 편성여부에 관계없이 해당 공유재산의 가격을 총사업비에 포함하도록 되어 있음.

○ 서소문동 122 토지는 현재 중구의 공유재산이며, 사실상 중구의 동청사 건립을 위해 기존의 타 용도(주차장)의 도시계획시설을 폐지하고, 공공청사를 신설하는 것으로 정비계획을 변경 결정한 사항임.

○ 공유재산을 기반으로 도시관리계획을 변경하여 추진하는 사업임에 따라 「지방재정법」에 따른 투자심사 대상이며, 행정안전부령으로 정하는 심사제외 대상에도 「도시 및 주거환경정비법」과 관련된 규정이 없음.

○ 따라서, 공유재산부지에 건립하는 공공청사는 재원의 구성과 관계없이 총사업비 20억 이상이면 서울시심사, 40억 이상이면 중앙심사 대상에 해당됨.

【 을  설 】

○「도시 및 주거환경정비법」 제97조제2항 및 제98조제3항에서는 동법 제2조에서 정의한 정비기반시설의 무상귀속 및 무상양도를 정하고 있으며, 국유·공유재산은 정비사업 외의 목적으로 매각되거나 양도될 수 없는 것으로 규정하고 있음.

○ 또한, 도로와 주차장은 「도시 및 주거환경정비법」 제2조에 따른 정비기반시설에 해당되어 사업시행자에게 무상양도될 계획이며, 공공청사는 「도시 및 주거환경정비법」제17조, 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」 제52조제3항, 제46조제1항에 의거 공공시설 등의 부지를 제공하는 경우 용적률 완화를 받아 사업을 시행할 수 있도록 하는 경우에 해당되어 중구청에 기부채납될 예정임.

○ 재개발사업의 경우에는 사업대상지내 흩어져 있는 다양한 정비기반시설이 사업시행자에게 귀속되는 것이며, 새로이 설치되는 정비기반시설이나 공공시설 등은 기존 정비기반시설의 종류, 규모, 위치에 구속되지 않고, 오로지 새로 설치한 정비기반시설의 총 설치비용에 상당하는 범위내로 무상양도의 규모만을 한정하고 있음.

○ 그러므로, 11-1, 12-1지구내 기존 국공유지의 어느 한 부분이 정비계획상 어느 정비기반시설이나 공공시설등으로 특정되어 전환되었다고 보기 어렵고, 기존 정비기반시설 전체가 사업시행자에게 무상양도되고, 사업시행자는 정비계획상 정비기반시설이나 공공시설등을 모두 새로 조성하여 공공에 제공하는 것으로 보는 것이 타당함.

○ 같은 이유로 현재까지 도로, 공원, 주차장 등 지방자치단체가 소유한 다양한 정비기반시설이 재개발사업으로 용도가 폐지되고, 사업시행자가 공공청사나 문화시설 등을 새로 조성하여 기부채납하는 경우, 기존 국공유지의 무상양도를 재정투입으로 간주하고 투자심사를 이행한 사례가 없음.

○ 아울러, 투자심사의 목적은 한정된 투자재원을 계획적으로 운용하고, 주요투자사업의 타당성을 사전에 검증함으로써 무분별한 투자를 방지하여 건전하고 생산적인 재정운영에 있음. 민간자본으로 그 규모가 결정되는 공공시설에 대해서 투자심사를 통해 얻는 실익이 없음.

○ 따라서, 「도시 및 주거환경정비법」 제97조제2항에 따라 무상귀속 대상인 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설에 해당되는 토지는 사업시행자에게 무상양도 후 온전히 새로 조성되는 것으로 「지방재정법」제37조에 따른 투자심사 대상이 아님.

붙임 : 1. 정비계획(안) 1부.

2. 공공청사 건립개요 1부.

3. 관련규정 발췌 1부.

붙임 1		정비계획(안)

○ 서소문구역 전체 정비계획(안)

구분	구역명	위 치	면 적(㎡)			비 고
			기정	변경	변경후
기정	서소문 도시정비형 재개발구역	태평로2가, 서소문동 남대문로4가 일대	91,488.5	-	91,488.5	건설부고시 제368호(’73.9.6)

- 주차장 결정(변경)조서

구분	도면 표시번호	시설명	위 치	면 적 (㎡)			최초 결정일	비 고
				기 정	변 경	변경후
폐지	①	주차장	서소문로4가 120-9, 120-10일대	1,421.0	감)1,421.0	-	건설부고시 제428호 (1978.12.29)	-

-  공공청사 결정(변경)조서

구분	도면 표시번호	시설명	위 치	면 적 (㎡)			최초 결정일	비 고
				기 정	변 경	변경후
신설	①	공공청사	서소문동 122일대	-	증) 843.2	843.2	-	-

○ 11-1, 12-1지구 정비계획(안)

붙임 2		공공청사 건립개요

붙임3		관련규정 발췌

○ 지방재정법

제37조(투자심사) ①지방자치단체의 장은 다음 각 호의 사항에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 사전에 그 필요성과 타당성에 대한 심사(이하 "투자심사"라 한다)를 하여야 한다.

○ 지방재정법시행령

제41조(재정투자사업에 대한 심사) ①지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 투자사업에 대해서는 법 제37조에 따른 심사(이하 "투자심사"라 한다)를 하여야 한다. 다만, 재해복구 등 원상복구를 목적으로 하는 사업과 행정안전부령으로 정하는 사업은 그러하지 아니하다.

1. 시·도 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업

가. 총사업비 40억원 이상의 신규 투자사업

나. 총사업비 10억원 이상의 신규 투자사업으로서 외국차관도입사업 또는 해외투자사업

다. 총사업비 5억원 이상의 신규 투자사업으로서 홍보관(弘報館) 사업

라. 총사업비 3억원 이상의 신규 투자사업으로서 공연·축제 등 행사성 사업

2. 시·군 및 자치구 : 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사업

가. 총사업비 20억원 이상의 신규 투자사업

나. 총사업비 5억원 이상의 신규 투자사업으로서 외국차관도입사업 또는 해외투자사업

다. 총사업비 3억원 이상의 신규 투자사업으로서 홍보관 사업

라. 총사업비 1억원 이상의 신규 투자사업으로서 공연·축제 등 행사성 사업

(중략)

⑥ 투자심사의 기준 그 밖에 투자심사에 관하여 필요한 사항은 행정안전부령으로 정한다.

○ 지방재정투자사업 심사 및 타당성조사 매뉴얼

○ 도시 및 주거환경정비법

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

4. “정비기반시설”이란 도로ㆍ상하수도ㆍ구거(溝渠: 도랑)ㆍ공원ㆍ공용주차장ㆍ공동구(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조 제9호에 따른 공동구를 말한다. 이하 같다), 그 밖에 주민의 생활에 필요한 열ㆍ가스 등의 공급시설로서 대통령령으로 정하는 시설을 말한다.

제17조(정비구역 지정ㆍ고시의 효력 등) ① 제16조 제2항 전단에 따라 정비구역의 지정ㆍ고시가 있는 경우 해당 정비구역 및 정비계획 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항은 같은 법 제50조에 따라 지구단위계획구역 및 지구단위계획으로 결정ㆍ고시된 것으로 본다.

② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 지구단위계획구역에 대하여 제9조 제1항 각 호의 사항을 모두 포함한 지구단위계획을 결정ㆍ고시(변경 결정ㆍ고시하는 경우를 포함한다)하는 경우 해당 지구단위계획구역은 정비구역으로 지정ㆍ고시된 것으로 본다.

③ 정비계획을 통한 토지의 효율적 활용을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제52조 제3항에 따른 건폐율ㆍ용적률 등의 완화규정은 제9조 제1항에 따른 정비계획에 준용한다. 이 경우 "지구단위계획구역"은 "정비구역"으로, "지구단위계획"은 "정비계획"으로 본다. (이하 생략)

제97조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속) ① 시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 정비사업의 시행으로 새로 정비기반시설을 설치하거나 기존의 정비기반시설을 대체하는 정비기반시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 종래의 정비기반시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다.

② 시장ㆍ군수등 또는 토지주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위에서 그에게 무상으로 양도된다.

제98조(국유ㆍ공유재산의 처분 등)

③ 정비구역의 국유ㆍ공유재산은 정비사업 외의 목적으로 매각되거나 양도될 수 없다.

○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제52조(지구단위계획의 내용)

(중략)

③ 지구단위계획구역에서는 제76조부터 제78조까지의 규정과 「건축법」 제42조ㆍ제43조ㆍ제44조ㆍ제60조 및 제61조, 「주차장법」 제19조 및 제19조의2를 대통령령으로 정하는 범위에서 지구단위계획으로 정하는 바에 따라 완화하여 적용할 수 있다.

제46조(도시지역 내 지구단위계획구역에서의 건폐율 등의 완화적용)

①지구단위계획구역(도시지역 내에 지정하는 경우로 한정한다. 이하 이 조에서 같다)에서 건축물을 건축하려는 자가 그 대지의 일부를 공공시설등의 부지로 제공하거나 공공시설등을 설치하여 제공하는 경우[지구단위계획구역 밖의 「하수도법」 제2조제14호에 따른 배수구역에 공공하수처리시설을 설치하여 제공하는 경우(지구단위계획구역에 다른 공공시설 및 기반시설이 충분히 설치되어 있는 경우로 한정한다)를 포함한다]에는 법 제52조제3항에 따라 그 건축물에 대하여 지구단위계획으로 다음 각 호의 구분에 따라 건폐율ㆍ용적률 및 높이제한을 완화하여 적용할 수 있다. 이 경우 제공받은 공공시설등은 국유재산 또는 공유재산으로 관리한다

(이하 생략)