('16. 12. 28(수), 미디어정책실)

<논문리뷰 2016-12차>

“미디어콘텐츠 유통 시장에서 공익성 논의와 재개념화” 리뷰

논문제목		미디어콘텐츠 유통 시장에서 공익성의 탈정치적 논의와 수렴적 재개념화
저자		김해영(고려대학교 미디어학부)․마동훈(고려대학교 미디어학부 교수)
게재지		방송통신연구 제93호	게재년도	2016. 1.
주요내용	요약	∘논문의 주요 내용: 이 연구는 미디어 콘텐츠 유통 시장의 사례를 중심으로 미디어 공익 개념을 논의함. 구체적으로 (1) 공익 개념에 대한 논의 (2) 공익 개념의 정치화, (3) 공익적 준거의 활용 사례, (4) 공익성의 재개념화 전략 등을 검토함 ∘논문의 의의: 이 연구는 미디어 시장의 포괄적인 규제 철학으로서 미디어 공익성을 논의하였다는데 의의가 있음. 또 공익 재개념화의 준거로서 권리 측면의 접근을 시도하였다는 점, 미디어 공익의 정치적 성격을 재확인했다는 점도 의의라고 평가할 수 있음 ∘논문의 한계: 연구의 한계는 크게 3가지로 지적됨. 첫째는 미디어 공익 개념의 논의 자체가 정치적일 수 있음. 둘째는 공익성에 대한 개념적 수준의 논의가 충분히 진행되지 못했음. 셋째는 정책에 있어 공익적 준거의 적용과 관련된 충분한 사례 연구가 진행되지 못했음
	시사점	∘우리 tbs는 서울․수도권 대표 공익방송으로서의 위상을 가지고 있음. 공영방송, 공익방송으로서 우리 tbs의 핵심 가치 중의 하나는 ‘공익성’의 구현에 있음. 이런 관점에서 기존 학계에서 논의되어 온 공익 개념에 대한 검토를 통해 공익성 나아가 공공성 추구라는 우리의 지향점을 재확인해볼 수 있음. ∘특히 공익이라는 개념은 시장 상황에 따라 변화하는 것이고 정치적 상황에 따라 달리 해석될 수 있기 때문에 일관된 공익적 준거의 확립이 필요하다는 주장은 유의해볼 필요가 있음. 우리도 공익성 추구라는 가치를 실현하기 위해 시장 상황과 정치적 관점에서 해석되는 공익성이 아닌, 우리 tbs만의 공익성 준거 기준을 논의하고 확립하려는 노력이 필요함

Ⅰ. 리뷰 개요

∘최근 뉴미디어의 확산과 사업자 수 증가로 인해 콘텐츠 거래가 활발해지면서, 미디어 콘텐츠와 관련된 분쟁도 증가하는 추세임. 콘텐츠 관련 분쟁의 발생은 거래 규모의 확대에 따른 자연스러운 현상이지만, 법 제도가 시장의 변화를 효과적으로 반영하지 못하여 유사한 분쟁이 지속되고 있음. 지상파방송사와 기간통신사업자의 독과점적 구도에서 벗어나 다양한 사업자들이 융합시장에 진입함에 따라 방송법이나 전기통신사업법 등을 일관되게 적용하기 어려운 형편임. 이에 다라 규제기관의 임의적 개입이 증가하고 있음. 따라서 전통적 사업자와 신규 사업자 간 공정경쟁과 시장 발전을 동시에 도모할 수 있는 새로운 규제 체계의 정립이 시급한 상황임

∘이러한 상황에서 가장 중요한 과제는 세부적인 법안 마련보다는 규제철학의 정립임. 시장 상황을 고려하면 모든 분쟁 사안을 아우르는 관련 법 조항을 구비하는 것은 사실상 불가능에 가깝기 때문에 규제기관의 유권 해석과 중재가 불가피함. 그러나 일관된 목적과 원칙이 없는 법 적용과 유권 해석은 정치적이라는 비판을 피할 수 없음. 결국 정책의 일관성과 공공성, 신뢰도 확보를 위해서 유연한 법 적용을 위한 일관된 원칙, 즉 포괄적인 ‘미디어 규제철학’이 요구되는 시점임.

∘이런 관점에서 이 연구는 국내 정책 의사결정기구의 미디어 규제철학을 논의하고자 방송통신위원회 등 규제기관의 법 적용과 유권 해석 사례를 비판하고, 정책 행위를 규율하는 새로운 원칙을 제안하고자 함. 이를 위해 방송통신위원회 등 미디어 규제기관이 지속적으로 강조해 온 ‘공익성’과 ‘공적 가치’에 초점을 맞춤. 즉 규제 정책이 시행된 이래 지속적으로 강조되어 왔다는 점에서 미디어 공익, 혹은 공익성을 주요한 규제철학으로 설정하고 논의를 진행함. 세부적으로는 미디어콘텐츠 유통과 관련된 상이한 분쟁 조정 사례에 작용하는 공익적 준거들을 분석함.

∘분석이 대상이 되는 2가지 쟁점 사안은 다음과 같음. 첫째, 보편적 시청권과 관련된 분쟁 조정 사례임. 특히 지난 2010년 지상파방송사의 주요 스포츠경기 독점 중계와 관련된 방송통신위원회의 분쟁 조정을 중점적으로 살펴봄. 둘째, 콘텐츠 동등 접근과 관련된 논의 및 분쟁 조정 사례를 검토함. 특히 지난 2008년 국내 IPTV 도입 이후 지속되어 온 복수종합유선․방송채널사용사업자(이하 MSP)와 IPTV 사업자 간 배타적 거래 관련 분쟁 사례를 중점적으로 논의함. 두 사례는 도입 근거의 모호성으로 인해 규제기관의 개입과 중재를 필요로 한다는 공통점을 가지며, 공익이라는 보편적 명목 하에 다양한 가치가 발현될 가능성이 높음.

∘구체적으로 이 연구는 (1) 공익 개념에 대한 논의 (2) 공익 개념의 정치화, (3) 공익적 준거의 활용 사례, (4) 공익성의 재개념화 전략 등을 검토함

Ⅱ. 논문 요약 및 비평

1. 논문 요약

1) 공익 개념에 대한 논의

∘공익은 국가가 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있는 근거로 도입된 것이며, 이와 동시에 규제의 정당성을 확보하기 위한 수단으로 작용하고 있음. 그러나 특정한 공익 가치의 강조가 다른 공익 요소를 저해할 가능성이 존재함. 이로 인해 공익 개념의 설정은 정치적 의사결정에 영향을 받을 수 밖에 없음. 미디어 시장에 한정하면 공익성의 근거는 더욱 모호해진다는 견해도 있음. 철도나 운송 등 공공재 성격의 국가 기간산업을 보호하기 위해 사용된 공공 혹은 공익이라는 용어가 미디어 서비스에 적용되는 것이 불합리하다는 주장임. 결국 공익성이란 공리주의적 원칙과 다수결적 정의 혹은 시장 경쟁과 같은 자유주의적 성격을 도시에 가진 포괄적 개념이며, 정치적 개념이라고 볼 수 있음.

∘국내 미디어 시장에서 공익 개념은 그 형성 과정에서 정치권력의 직접적인 영향력을 배재하기 어려움. 미디어 공익 자체가 국내 공영방송 체제의 도입 과정에서 정권에 의해 만들어진 개념이라는 지적(정용준, 2009)을 고려하면, 정치적 배경과 공익 논의를 분리할 수 없음. 최초 공영 지상파방송의 수립 근거로 강조된 공익 개념이 언론의 자유와 독립성을 수호하기 위한 가치나, 신자유주의 등에 대항하기 위한 이데올로기로 변모해 왔다는 주장임. 이같은 공익 개념의 모호성은 끊임없이 지적되어 오며, 미디어 서비스에 있어 공익 규정의 무용론으로 확대되기도 함. 즉, 공익 개념 자체가 처음부터 본질적 의미를 가진 것이 아니라는 주장임.

∘미디어 공익은 여전히 개념적 모호성을 내포하고 있음. 무엇이 공익이며, 어떻게 공익을 구현해야 할지 합의된 내용이 존재하지 않음. 이러한 공익 개념의 모호성은 공익 하부 요소 간의 충돌을 일으킴. 국내 방송법은 제6조(방송의 공정성과 공익성)를 통해 방송이 달성해야 할 가치나 이념으로 공익성을 규정하고 있으며, 방송법 제5조는 이를 이행하기 위해 부여된 구체적인 공적 기능과 역할로서 공적 책무를 규정함. 그러나 방송의 공익 원칙 전반을 명시한 두 조항은 매우 모호함. 조항 자체가 ‘국민윤리·정서 감정 존중(제3항)’, ‘지역 균형 및 민족문화 창달(제6항)’, ‘사회교육기능(제7항)’ 등 포괄적이고 모호한 용어로 구성되어 있을 뿐만 아니라, ‘인간의 존엄과 가치 및 민주적 기본질서를 존중(제1항)’, ‘국민 화합과 조화로운 국가의 발전 및 민주적 여론형성에 이바지(제2항)’, ‘건전한 가정생활과 아동 및 청소년의 선도에 나쁜 영향을 끼치는 음란·퇴폐 또는 폭력 조장 금지(제5항)’ 등 추상적이고, 복합적인 개념들을 담고 있음.

<참고 1> 방송법상 공익 관련 조항

조항	내용
방송법 제5조	1. 인간 존엄과 가치 및 민주적 기본질서 존중 2. 국민 화합, 조화로운 국가발전, 민주적 여론 형성, 지역·세대·계층·성별 간 갈등조장 금지 3. 명예훼손 및 타인의 권리 침해 금지 4. 범죄 및 부도덕한 행위나 사행심 조장 금지 5. 음란·퇴폐·폭력 조장 금지
방송법 제6조	1. 보도의 공정성과 객관성 2. 성별·연령·직업·종교·신념·계층·지역·인종 등에 의한 방송 편성 차별 금지 3. 국민의 윤리적·정서적 감정 존중, 기본권 옹호, 국제 친선 증진 4. 알 권리와 표현의 자유 5. 소수 집단의 이익 반영 6. 지역사회 발전과 민족문화 창달 7. 사회교육기능, 생활정보의 보급과 문화생활의 질적 향상 8. 표준말 보급과 언어 순화 9. 정책 공표 등에 있어 의견 집단 간 균등한 기회 제공, 프로그램 편성의 정치적 균형성

∘방송법 등의 현행 법 규제를 통해 미디어 공익의 개념을 추론하는 것은 사실상 불가능하기 때문에 미디어 공익을 다룬 기존 연구들의 개념 규정을 살펴볼 필요가 있음. 그러나 공익에 대한 학제적인 논의들 역시 개념적인 합의에 도달하지 못하고 있는 상황임. 특히 학제적인 영역에서 공익 논의는 자유주의와 공동체주의 정치 철학 간의 관점 차이를 극명히 드러내고 있음. 요약하자면, 미디어 시장 역시 자유주의적인 정치철학에 입각해 시장의 기능을 강조하는 ‘산업론’과 공동체주의적인 정치철학에 입각해 평등과 사회적 책임을 강조하는 ‘공익론’이 대립각을 세운 형국이라고 요약됨.

∘국내 미디어 공익 연구들은 미디어 공익의 주요 하부 개념으로 ‘공정성’, ‘정치적 독립’, ‘경제적 독립’, ‘지역성’, ‘공동체의 가치’, ‘다양성’, ‘미디어 복지’, ‘보편적 서비스’, ‘경쟁력 확보’, ‘시청자 주권’ 등을 제시함(강형철, 2013). 그러나 연구에서 도출된 공익의 하위 개념들 역시, 다시 두 가지 정치철학적 관점에 따라 재분류될 수 있음. 대다수의 공익 하부 개념들이 자유주의와 공동체주의라는 상반된 입장 가운데 한 가지와 밀접한 관련이 있기 때문임. 따라서 규제철학으로서 미디어 공익은 두 가지 상이한 관점 가운데 하나를 채택하거나, 두 관점을 유기적으로 절충할 때만 완성될 수 있음. 정치적인 목적에 따라 상반된 입장을 혼용하는 것이 아니라, 양자의 입장을 종합적으로 고려해 명확한 적용원칙을 제시해야만 함.

<참고 2> 미디어 공익의 하위 개념들

정치철학적 공익관	하위 개념
자유주의 (산업론적 공익관)	공정거래 소비자 주권
공동체주의 (전통적 공익관)	공정성 정치적 독립 경제적 독립 지역성 공동체 가치
중립 (새로운 공익관)	매체 간 균형 발전 미디어 복지 보편적 서비스 네트워크 보편성

2) 공익 개념의 정치화: 자유주의와 공동체주의

∘미디어 공익 개념에도 대립적인 정치철학(자유주의와 공동체주의)이 각각의 영향력을 행사하면서, 하부 개념들의 충돌이 발생함. 국내 방송법 등 법 규제에 명시된 공익 개념도 자유주의와 공동체주의 철학이 동시에 반영된 것으로 판단됨. 따라서 상반된 두 가지 정치철학이 강조하는 공익적 가치를 비교해 볼 필요가 있음.

① 자유주의 공익 철학

∘정치적 자유주의에 입각한 산업론적 공익관은 공익을 사익의 총합 혹은 사익 간의 절충적인 결과물로 인식함. 즉 자유주의적 전통에 입각한 공익관은 개인의 사적 이익을 추구하는 시장 원리를 중요한 가치로 설정함. 자유주의적 공익관은 다시 상이한 준거를 사용하는 2가지 철학으로 분화됨. 타인의 자유를 침해하지 않는 상황에서 개인의 무한한 자유를 강조하는 자유지상주의적 견해와 기본적 자유를 해치지 않는 수준에서 사회적 재분배를 추구해야 한다는 롤스(Rawls)적 자유주의 견해임.

∘롤스적 자유주의는 실제 공공재로서 미디어에 대한 접근에 반영되어 보편적 서비스 제도 등으로 구현되고 있음. 비배재성 등 재화와 시장의 특성을 감안한 보편적 서비스 제도는 롤스의 자유주의적 공익관이 미디어 시장에 구현된 대표적 사례임. 그러나 보편적 서비스 원칙 등 자유주의적 공익 준거는 미디어 공익의 하부 요소가 될 수 있으나, 공익성 전반을 포괄하는 개념으로 자리매김하기는 어려움. ‘지역성’과 ‘공동체의 가치’, ‘정치적 독립’ 등 규범적인 구성 요소를 반영하지 못하기 때문임.

∘지역성의 구현이나 물리적인 다양성의 확보, 매체 간 균형 발전 등의 논리가 사회적 이익으로 돌아올지는 논란이 있음. 따라서 자유주의적 공익 논거가 일반적인 공익 준거로 활용되기 위해서는 사회후생함수에 기존의 전통적 공익 가치를 반영할 수 있는 방안을 검토해야 함. 그럼에도 불구하고 자유주의적 공익관은 공익성의 측정과 개념화에 기여함. 시장지배력의 측정이나, 후생함수의 결정 등을 통해 무엇이 더 공익적인 상황인지 비교할 수 있게 함.

② 공동체주의 공익 철학

∘정치적 공동체주의에 입각한 전통적 공익론은 사익을 초월한 공익을 인식함. 공익이란 사회나 국가 공동체 내에서 합의된 가치체계로서 개인의 이익보다 우선하며, 보다 중요한 가치를 지니고 있다는 주장임. 즉 공익을 실체적인 이익으로 인식하는 자유주의와 달리 규범적인 성격을 강조하는 것임. 공동체주의적 논거는 경제적 후생 외에 사회적 복지 등 다양한 요소를 고려해야 한다는 주장으로 확장됨. 특히 정치권력의 부당한 개입을 억지하는 정치적·경제적 독립, 지역성의 수호, 공동체의 가치 등은 공동체주의가 강조하는 미디어 공익의 하부 개념이라고 할 수 있음.

∘국내 방송 시장의 특수성을 고려할 때, 정치적 개입이 언론의 자유 등 가치를 훼손한 경우가 빈번함. 이 과정에서 자연스럽게 생성된 정치적 대항 논거가 곧 공익이라고 할 때, 정치적·경제적 독립은 중요한 공익의 하부 개념임. 시장에서 확보되는 소비자의 이익과 별개로 민주주의의 가치 수호와 같은 시민의 권리를 강조하는 것임.

∘공동체주의적 공익관은 미디어의 공익을 산업적인 성과나 이익의 분배와 독립적인 것으로 설정함. 따라서 공동체주의적 미디어 공익 개념들은 경제적 이익의 분배 방식을 구체화하지 않음. 이익 분배의 준거를 제시하지는 않으나 결과적으로 공동체주의적 공익관은 평등한 이익 분배를 지향함. 미디어의 정치적 독립이나 경제적 독립, 지역성 등 가치가 보호되지 않을 경우 정치적 개입이나 경제적 독점으로 인해 이익의 불평등성이 심화될 수 있기 때문임. 결론적으로 공동체주의자들의 견해는 민주적인 시민정신이 다양한 준거에 대한 논의를 포함해야 한다는 점에서 타당성을 가짐.

③ 정치철학적 관점의 차이와 통합

∘시장 경쟁의 원리와 미디어의 독립성, 공정성, 지역성 등 전통적인 공익 원칙은 항상 대립적인 것이 아님. 포괄적인 공익 원칙에 입각하면, 자유주의적인 공익관과 공동체주의적 공익관 역시 때때로 유사한 이익 분배로 귀결됨. 그러나 공익 하부 개념의 설정에 있어서 본질적인 차이를 가지고 있음. 그러나 미디어 공익이 새로운 시장 구도에 적용될 수 있는 규제철학적 준거로 자리매김하기 위해서는 기존 논거의 단점들을 지적하고, 통합적인 개념화 전략을 수립할 필요가 있음.

∘기존의 대립적인 공익관은 몇 가지 문제점을 가지고 있음. 첫째, 공익 논의가 철학적이고 정치적인 수준에 치우침. 국내 미디어 공익 논의들은 미디어 시장을 배경으로 자유주의와 공동체주의라는 상반된 정치철학의 주장을 되풀이하는 것에 그친다는 지적임. 둘째, 규제의 실효성 측면에서 개념 정의가 가진 한계를 지적할 수 있음. 공익은 공정경쟁과 함께 미디어 규제의 주요 원칙으로 강조되고 있지만, 개념 정의가 이루어지지 않아 정책의 실효성을 떨어뜨린다는 비판임. 셋째, 공익 하부 요소의 분류 체계가 가진 모순성을 지적할 수 있음. 미디어 공익의 하부 개념을 산업론과 공익론으로 구분하는 준거가 모호하다는 것임. 기준이 이익 분배의 결과인지 이익 분배의 방식인지 명확하지 않은 것임.

∘자유주의와 공동체주의 간의 타협을 모색하는 시각들도 존재함. 두 입장의 절충을 시도하는 ‘신공익주의’ 논의임(강형철, 2013). 예를 들어, 통신 시장에서 사용되던 보편적 서비스 개념을 확장해, 사업자들의 의무로서 이용자의 이익 실천을 강조하는 ‘수용자 복지론’ 등이 이에 해당됨. 그러나 ‘신 공익주의’ 역시 ‘산업론’과 ‘공익론’의 물리적 결합을 시도한 것으로서 두 시각이 가진 논의 수준의 차이를 극복한 것으로 파악하기는 어려움.

3) 공익적 준거의 활용 사례 분석: 보편적 시청권, 콘텐츠 동등 접근

① 보편적 시청권

∘‘보편적 시청권’은 국민적 관심 사안이 되는 올림픽이나 월드컵 등 핵심 프로그램을 대다수 국민들이 추가 부담 없이 시청할 수 있도록 권리를 보장하는 것임. 범국민적 관심의 대상이 되는 스포츠 경기 및 행사가 특정한 방송사업자에 의해 독점됨으로써 국민의 보편적 접근권이 침해되고, 방송의 국민 통합 기능이 약화된다는 논리에 의해 도입된 제도임.

∘국내에서 보편적 시청권에 대한 논쟁은 지난 2005년 스포츠마케팅사인 IB스포츠가 아시아축구연맹 주관 경기의 독점 중계권을 획득, 자체 스포츠 전문 채널인 Xsports를 통해 독점적으로 관련 경기를 방영하면서 시작됨. 이에 방통위는 2007년 방송법 개정을 통해 주요 스포츠 경기 등의 보편적 시청권을 보장하기 위한 제도를 도입함. 보편적 시청권과 관련된 분쟁은 2010년 SBS가 밴쿠버 동계올림픽 및 남아공 월드컵을 독점 중계하면서 본격화됨. 이후 2012년 5월 종합편성채널인 JTBC가 월드컵 최종 예선을 단독 중계한 사례까지, 독점 중계의 보편적 시청권의 침해 여부를 놓고 논쟁이 지속되고 있는 상황임. 문제는 보편적 시청권의 보호 외에 방송사의 독점 중계를 제한할 근거가 미비하다는 점에서 이같은 정책 행위의 근거가 분명하지 않음. 사적 계약의 자유가 우선한다고 볼 수 있기 때문임.

∘이와 같은 상황을 종합하여 판단하면, 보편적 시청권은 기존의 자유주의나 공동체주의 공익관 가운데 한쪽에 의거해 정립된 것이라기보다는 현실적인 문제를 극복하기 위한 복합적인 대안으로 여겨짐. 따라서 세계 각국은 방송 이념과 미디어 환경, 유료방송의 발전 정도와 폐해 발생 여부 등을 고려하여 자국의 실정에 맞는 형태로 보편적 시청권을 적용하고 있음. 그러나 국내 지상파방송사의 주요 스포츠 독점 중계와 관련한 방송통신위원회의 해석과 중재는 보편적 시청권의 보호를 위한 것이라기보다 는 독점적 중계가 가져올 수 있는 반발을 무마하는데 주력함. 또 독점 중계의 공정경쟁 제한이나 시청자 복지 저해 요소가 확인되지 않음에도 불구하고, 관련자들의 의견을 종합해 시정 명령 등의 조치를 취함. 따라서 보편적 시청권 자체가 현실적으로 실현될 수 없는 개념이며, 이러한 정책은 사실상 규제기관의 행정적 효율 제고를 위한 것일 뿐 관련 근거를 찾기 어렵다는 것이 문제점임.

② 콘텐츠 동등 접근

∘‘콘텐츠 동등 접근’은 콘텐츠 사업자가 주요 방송 프로그램 등 콘텐츠를 다른 사업자에게 공정하고 합리적인 가격으로 차별 없이 제공하여야 한다는 규정임. 시청률과 점유율, 공익성 등을 고려해 지정된 프로그램을 국민이 시청할 수 있도록 플랫폼 사업자에게 제공해야 한다는 의미임. 국내의 콘텐츠 동등 접근 조항은 경쟁 촉진과 이용자 보호라는 공익 가치들을 동시에 반영한 규정이라고 할 수 있음.

∘콘텐츠 동등 접근 관련 조항은 시장의 획정 범위와 적용 대상이 모호하다는 문제점을 가지고 있음. 또 사업자의 사적 계약의 자유를 제한하는 등 부작용을 가지고 있다는 지적도 있음. 그러나 방송통신위원회는 시장지배력을 가진 사업자의 지배력 남용 행위를 가정해 관련 규정을 전면적으로 적용함. 국내 유료방송 시장의 수익률이 높지 않음에도 불구하고 독점적 거래의 가능성이 높다고 판단한 것임. 즉 시장 상황에 대한 분석을 통해 제한적으로 관련 규정을 적용한 것이 아니라, ‘콘텐츠 동등 접근’을 공정경쟁의 필수 요건으로 설정한 것임.

∘이로 인해 공정경쟁의 측면에서 콘텐츠 동등 접근 관련 규정은 몇 가지 문제점에 직면함. 첫째, 관련 내용이 IPTV 등 일부 뉴미디어 시장에서 제한적으로 적용됨에 따라 방송법 등의 적용을 받는 타 사업자와의 형평성 문제가 제기됨. 둘째, 유료방송 시장의 획정과 관련성이 낮음이 지적됨. 셋째, 방송통신위원회의 정책 도입 결과가 소비자의 복지 증진이라는 목적에 부합하지 않는다는 견해도 있음. 이러한 문제들로 인해 2015년 초 발의된 통합방송법 초안은 콘텐츠 동등 접근 규정을 담고 있지 않음. 콘텐츠 동등 접근이 시장 상황을 현실과 상이하게 해석한 상황에서 해외의 관련 규정을 무분별하게 도입한 정치적인 규정이었다는 사실을 방증함. 결국 사업자 간 공정 거래와 시청자의 보호 차원에서 논의되어야 할 규정에 모호한 공익 논리가 덧씌워짐으로써 법규의 모호함을 가중시키고 있다는 지적임.

4) 공익성의 재개념화 전략

∘이 연구에서는 정치철학적 관점이나 공익의 하부 개념에 의거해 공익을 개념화하는 기존 연구의 틀에서 벗어나 새로운 공익 개념화의 준거를 제시함. 법 규제 전반을 규율하는 공익 원리를 법적 권리의 성격에 따라 분류하고 분석함. 또 법 규제의 적용이나, 분쟁 재정 사례에서 규제 기관이 보다 중요한 것으로 판단하는 권리 체계는 무엇인지 탐색함으로써 공익 개념을 도출함. 이 연구에서는 방송통신 서비스에 있어 권리 수행과 이익 수혜의 주체를 크게 ‘수용자(소비자)’와 ‘사업자(콘텐츠의 생산/유통자),’ ‘규제기구(중재자)’로 나눠서 어떤 집단의 이익 수호를 위해 어떠한 집단이 권리를 행사하는지 재분류할 것을 제안함. 아울러 개념적이고 철학적인 수준에서 논의되어야 할 공익 원칙과 조작적이고 적용적인 수준에서 논의될 수 있는 공익 요소를 분류함.

∘공익은 법적 권리의 우선성에 대한 논의로 귀결됨. 따라서 시장의 정상적인 기능을 전제하며, 시장 거래 행위에서 발생하는 이익 분배의 문제를 검토함. 동일한 수준에서 상충되는 하부 개념, 혹은 충돌하는 권리의 규율 방식을 제안함. 미디어 시장에 대한 외부적인 영향력을 차단하기 위해 설정된 정치적 독립이나, 공정성 등의 공익 원리는 동일한 수준에서 논의되기 어려움. 이와 같은 공익 가치는 개념적 수준의 대원칙으로서 별도로 논의될 필요가 있음. 즉, 미디어 산업의 특수한 구조로 인해 타당한 권리의 행사가 불가능한 경우, 기본권의 보호와 같이 우선적으로 보호해야 할 가치에 해당하는 경우, 문화 창달과 같이 공동체주의적 가치의 강조가 필요한 경우, 그리고 임의적인 공익 해석이나 정치권력의 개입을 차단하기 위한 수단으로 필요한 경우 등으로 분류해 규정의 존재 이유를 재검토해야 함.

∘콘텐츠 시장의 거래로 논의의 대상을 한정할 경우, 정책 의사결정 상황에서 상반된 권리가 충돌하고 있음이 두드러지게 나타남. 따라서 보편적 시청권과 콘텐츠 동등 접근 등의 조항에서 미디어 규제 기구가 권리의 우선성을 인정하는 방식을 살펴볼 필요가 있다고 판단됨. 일반적으로 수용자의 보호와 공정한 거래 원칙은 미디어 규제의 양대 목표로 제시되지만, 두 가지 목표 가운데 어느 것이 우선하는가는 매우 모호함. 국내에서 주요 스포츠 경기의 독점 중계를 둘러싼 분쟁 사례를 살펴보면, 방송통신위원회의 권리 보호 원칙이 무엇인지 알 수 없음. 따라서 이용자나 사업자의 권리의 보호를 위해 다른 권리를 제약한 것이 아니라, 행정적인 편의나 정치적인 이해에 따라 권리를 제약했다는 비판이 제기됨. 주요 MSP의 배타적 거래를 제한하기 위해 도입된 콘텐츠 동등 접근 규정에서도 논란이 제기됨. 관련 규정이 시장지배력의 남용을 막기 위한 공정 경쟁의 원칙에 근거한 것인지, 매체 간 균형 발전 논리에 의거한 것인지, 혹은 시청자의 콘텐츠 접근권을 보장하기 위한 것인지 의사결정의 준거가 불분명함.

∘권리와 의무의 양면성을 감안할 때, 권리의 보호는 다른 권리의 제약을 수반함. 따라서 보편적 시청권이나 콘텐츠 동등 접근 원칙은 규범적인 원칙이 아니라 상황에 따라 제한될 수 있는 권리로 해석되어야 함. 정책 의사결정은 시장의 구성원 가운데 누구의 권리가 우선할 것인지 판단하는 것임. 규제 기관의 일관된 기준이 존재하지 않을 경우 규제의 방향과 관계없이 논란이 생성될 수 있음.

∘결론적으로 이 연구는 미디어 공익을 병렬적인 하부 개념의 분석이 아니라, 공익을 구성하는 권리 요소들 간의 우선성 검토를 통해 논의하려함. 그 결과, 미디어 콘텐츠 유통 시장에서 정책적인 의사결정 역시 정치적인 판단에 의존함이 나타남. 정책적 혼란의 방지라는 목적으로 임의적 준거를 적용하고 있는 것임. 시장 상황에 따라 공익의 내용은 변화하지만, 규제철학으로서 공익적인 준거는 확고해야만 함. 정치적인 상황에 따라 권리의 우선성을 임의적으로 해석하는 것은 규제 체계 자체를 위협하게 됨. 규제철학으로서 일관된 공익 준거의 확립이 요구되는 시점임. 정책 의사결정 사례에서 활용되는 공익적 준거가 향후 포괄적 규제철학으로서 미디어 공익 논의의 발전에 기여하길 기대함.

2. 논문 비평

∘이 연구는 미디어 시장의 포괄적인 규제철학으로서 미디어 공익성을 논의하였다는데 의의가 있음. 기존의 공익 논의는 철학적이고 정치적인 내용에 편향되어 있고, 그 논의가 파편화되어 있다는 문제가 있음. 그러므로 정치적인 상황이나 시장의 변화에 따라 새로운 공익의 하부 개념을 만들기 보다는 수평적 규제 체계의 적용 가능성 등을 고려해 수렴적 재개념화를 시도해야 한다는 주장을 고려해보아야 함. 또 이 연구는 공익 재개념화의 준거로서 권리 측면의 접근을 시도하였다는 점, 미디어 공익의 정치적 성격을 재확인했다는 점도 의의라고 평가할 수 있음.

∘이 연구의 한계는 크게 3가지로 지적됨. 첫째는 미디어 공익 개념의 논의 자체가 정치적일 수 있다는 근본적 한계를 가짐. 미디어 기술의 발전과 소유 규제의 완화라는 흐름에서 미디어의 공공재적 성격이 퇴색되는 시점에서 공익 논의 자체가 규제 강화라는 정치적 관점의 연장선상에서 해석될 수 있다는 것임. 둘째는 공익성에 대한 개념적 수준의 논의가 충분히 진행되지 못했다는 한계를 가짐. 이 연구에서의 공익성 논의는 정책 행위와 관련된 법적 권리들을 검토하였기 때문에 정치철학적이고 개념적인 논의가 부족하였음. 셋째는 정책에 있어 공익적 준거의 적용과 관련된 충분한 사례 연구가 진행되지 못했다는 한계가 있음. 콘텐츠 거래 및 유통 과정에서 발생할 수 있는 분쟁 사안만을 다루어, 미디어 콘텐츠 내용이나 소유 규제 등과 관련된 사례들이 충분히 다루어지지 않았음.

Ⅲ. tbs 관련 시사점

∘우리 tbs는 서울․수도권 대표 공익방송으로서의 위상을 가지고 있음. 특히 최근에는 시사보도 및 교양 콘텐츠 등의 강화로 공영방송으로서 그리고 시민의 방송으로서의 역할과 기능을 충실히 수행하고 있음. 따라서 공영방송, 공익방송으로서 우리 tbs의 핵심 가치 중의 하나는 ‘공익성’의 구현에 있음. 이런 관점에서 기존 학계에서 논의되어 온 공익 개념에 대해 검토하는 것은 공익성 나아가 공공성 추구라는 우리의 지향점을 재확인해볼 수 있는 계기가 됨.

∘특히 공익이라는 개념은 시장 상황에 따라 변화하는 것이고 정치적 상황에 따라 달리 해석될 수 있기 때문에 일관된 공익적 준거의 확립이 필요하다는 주장은 유의해볼 필요가 있음. 우리도 공익성 추구라는 가치를 실현하기 위해 시장 상황과 정치적 관점에서 해석되는 공익성이 아닌, 우리 tbs만의 공익성 준거 기준을 논의하고 확립하려는 노력이 필요할 것으로 보임.