「프랑스의 주택정책 사례조사」

주택보조금, 사회주택, 임대차제도 등을 중심으로

자문회의 자료

2014.4

주 택 정 책 실

주택정책개발센터

『독일·영국·프랑스의 주택정책 사례 조사』관련

프랑스 전문가 자문회의 개최계획(제1차)

1		자문회의 일정

▢ 일    시 : 2014.04.23.(수) 오전 10:00~

▢ 장    소 : 주택정책개발센터장 집무실

▢ 자문위원 : 황종대 실장(주/가온도시산업 건축사사무소), 한영근 대표이사(건축디자인 스튜디오 아키폴라)

2		주요 자문항목

○ 프랑스의 주택정책의 변화는 무엇에 기인하는가?

- 시기별 주요 정책 및 특징

- 정책변화의 요인: 전쟁, EU구성 등 국·내외 정치·경제적 상황 변화

○ 프랑스의 주거보조금, 사회주택, 임대차제도 등 관련 법·제도 간 관계

- 주거복지정책(주거보조금, 사회주택, 임대차제도 등)과 관련된 주요 법률 : 주거보조금, 사회주택, 임대차제도 등 해당 정책·제도별 적용 법률과 법률에서 규정하는 주요 사항

- 프랑스의 보조금제도의 종류와 차이점: 각각의 운영주체와 지원규모, 지원대상 등

- 사회주택 공급 및 관리 주체: 제3섹터(SH와 같은 공공기관 또는 민간단체 등)의 유무 및 역할

민간 임대차제도와 관련 정부의 역할: 관리 및 지원·규제 사항, (표준)임대차계약서의 주요 규정 사항

○ 기타 프랑스의 주택정책 추진과 관련한 사항

중앙정부와 지방정부의 역할 구분 및 개별 지자체의 실제 운영 사례 등

[별첨자료]

프랑스 주거복지정책의 역사적 발전 과정

∙프랑스혁명 이후 : 주거문제의 등장과 주요입법

- 1849년에는 콜레라 때문에 파리에서만 1만 9,184명이 목숨을 잃다 보니 비위생 주거의 문제는 극복해야 할 과제로 인식

당시에 공급된 노동자 주택의 대표적 사례로는 나폴레옹 3세의 개인적 지원에 힘입어 지어진 공동주택, 열쇠전문가인 고댕이 건설한 노동자 주택단지, 프로테스탄트 박애주의자 돌퓌스가 건설한 노동자 주택, 그리고 세계 최초로 초콜릿 공장을 운영하고 국회의원으로도 활동한 므니에가 건설한 노동자 주택이 있다.

- 민간 기업가들의 노력으로 노동자계층의 주거여건 개선에 대한 사회각층의 호응도가 높아짐에 따라 주거문제에 대한 국가의 개입은 서서히 확대되기 시작

- 시그프리드 법 제정(1984) : 공공임대주택 기구(HBM)에 국립공탁은행과 저축금고 자금지원 명시, 저소득층 위한 주택건설지원 방향 제시

- 스트로스 법 제정(1906) : 각 도에 하나 이상의 공공임대주택기구 의무 설치 규정

‣기초지자체 및 도 → 재정 일부 공공임대주택기구 지원 제도적 장치 마련

- 본베이 법 제정 : 본격적으로 임대주택 건설 개입 계기 및 기초적 틀 제공

‣기초지자체 및 광역지자체 재정지원 및 독자적 임대주택 건설 추진 가능할 수 있도록 조직체계 구성 근거 마련(OPHBM)

∙제1차 세계대전과 그 이후 : 국가의 역할 확대

- 1차 세계대전 중 주택이 약 40만 호가 파괴되어 주민들의 피해 복구를 요구, 결국 1920년대 후반에 이르러서 주택의 대량공급계획이 수립되고 제도개선도 이루어졌으나 세계 경제공황의 여파로 정상 추진 어려움

- 루쉐르 법 제정(1928) : 저소득 층 뿐만 아니라 차상위 계층 입주혜택을 주기 위함, 공공임대주택기구의 활동영역 및 조직 확대 계기 마련

∙제2차 세계대전부터 1970년대 중반까지 : 사회주택의 대량공급

- 제2차 세계대전으로 프랑스 전역에 걸쳐 피해가 발생하여 전쟁 발발 직전인 1939년에 비해 총 주택의 20%가 파손

- 임대료 보조제도, 사회주택의 명칭과 지원대상의 변경과 같은 향후 프랑스 주거정책 발전의 바탕이 될 만한 변화가 있었음

- HBM→HLM으로 변경(대상 최저소득계층→서민 및 중산층까지 확대, 1950.7.21)

‣1953년 10인 이상 종업원 고용하는 사업주 : 지불임금 총액 1% 주택자금(사회주택 건설 자금 마련)

∙1970년대 중반 이후 : 형평성 제고 및 사회통합을 위한 노력

- 1973년 10월에 시작된 중동전쟁이 석유파동으로 이어지자 세계경제는 심각한 불황에 직면, 물가와 주택가가 상승하면서 세입자의 구매력과 임대료 지불 능력은 상대적으로 감소함에 따라 주택건설 대신 수요자 지원에 초점을 맞춘 ‘차등적 주거비지원수당’ 도입

- 가구의 특성에 따라 지원 여부가 결정되던 이전과 달리 이번에는 주택이 국가의 재정지원에 의해 건설되었는지의 여부가 우선적으로 고려

- 1977년 이후 이 수당이 주거정책수단으로 적극 활용됨에 따라 주택의 신규건설보다는 기존 주택의 개량에 초점

- 프랑스의 사회주택은 긴 역사를 바탕으로 취약계층을 위한 사회안전망의 역할을 담당하는 것으로 인식되고 있으나 경영상 손실을 보지 않으려는 임대주택의 공급·관리주체의 속성상 임대료 지불능력이 극도로 미약한 최저소득계층은 입주가 거의 불가능

- 그래서 모든 사람이 적정 수준의 주택에 거주할 수 있는 주거권을 규정하고 이를 바탕으로 사회주택의 배분방식이 제안되고, 주택연대기금 등을 도입하며, 취약계층을 지원하기 위한 각종 법안과 주거대책을 발표하는 등 사회적 배제현상을 극복하면서 조화로운 사회를 만들고자 하는 노력이 1990년대에도 지속

- 건설 및 주거에 관한 법전 : 1978년 HLM에 대한 법제적 틀 마련, 법률과 법규명령으로 분리

‣1980년~1986년 : HLM의 60% 이상 건설 완료

- 배송법 제정(1990) : 모든 사람에게 거주 용이, 저소득계층 주거안정을 목표로 소외된 계층의 주택을 위한 지방정책 : 지방정부 주택정책 추진할 수 있도록 정부가 지방정부와 협약 체결

‣주택연대기금 : 중앙정부 50% + 지방정부 50%(재정 지원)→임대료 지불, 임대보증금 지원

- 도시방위법 제정(1991) : 도시의 균형 보장, 사회통합 포함

- 주거의 다양성에 관한 법 제정(1995) : 사회주택 건립 지방자치구 직접 관여 법적근거 마련

- 도시재생연대법(SRU법) 제정(2000) : 사회주택 건설비율 의무규정, 각 코뮌(지자체)은 20% 사회주택 보유 규정(저소득 주거집중 줄임, 사회적 통합)

‣2009년 기준 5억 3,300만 유로 투자(Paris Habitat-OPH)→2,000개 이상 HLM 주택 및 시설자금 지원, 2,606호 신규주택 공급 및 2,600호 재건축 실시

‣2014년까지 공공임대주택 재고비율 20% 설정

프랑스의 임대주택정책 개요

황종대 실장님이 정리해준 자료를 바탕으로 작성

1. 프랑스의 주거 관련 법규로는 건축 및 주거법(le code de la construction et de l’habitation)이 있다. 그리고 우리나라 임대주택 제도에 준하는 정책으로는 HLM(Habitation Loyer Modéré, 직역하면 저가임대주택)을 들 수 있다. HLM은 관리 주체에 따라 다음과 같이 구분된다.

- 공공 관리 주체 : OPH(Offices Publics de l’Habitat, 주택공공사무소, 과거 OPAC과 OPHLM을 대체함, 2007년 2월 1일 개정된 시행령 n° 2007-137)

- 사설 관리 주체 : 주거를 위한 사회적 기업 (과거 SA HLM), HLM 협동조합

2. 2007년 현재 프랑스에는 약 800여 개의 HLM 관리 기구가 있으며(공공과 사설을 모두 포함), 그 현황은 아래와 같다.(수치는 오차가 있을 수 있음)

1) 279개의 OPH

2) 284개의 사회적 기업

3) 57개의 부동산 회사, 19개의 금융 계열사

4) 163개의 협동조합

3. 주택보조금 정책은 가족수당기금(Caisse d’Allocation Familliale)을 통해 관리, 지원된다. 이 기금에는 자녀들의 양육수당, 교육수당, 학교입학수당, 청소년지원금, 편부모 가정 및 고아들을 위한 지원금, 장애인수당, 실업수당 등을 포함하며, 주택지원금 항목은 아래와 같다.

1) 주택 임대료 보조금

2) 사회집합주거 보조금

3) 가정 주거 보조금

4) 이사 보조금

5) 주거환경개선을 위한 대출이자지원

4. 주택보조금 관련 법규는 다음과 같다.

- 사회보장법

- 사회활동 및 가족법

- 노동법

5. 1% 로지멍(Logement) 정책 : 1950년대에 주택부족을 해소하고자 만든 정책으로, 10인 이상 사업장은 의무적으로 전체 급여의 1%를 주택기금으로 지원해야 하는 정책이다. 이 정책은 원래 주택보급을위한 노동자 참여기구(PEEC)가 관리하고 있었으나, 1996년 이후 주택보급을 우한 사회적기업연대(UESL)로 관리 주체가 변화하였다. 현재는 1% 도시재생기구로 변화하여 주거재생에 재정적 지원을 하고 있다. UESL 아래 주택부동산연대(AFL)를 두어 월급생활자들에게 주택을 보급하는 역할을 하게 한다.

6. SRU(도시연대와재생법) 은 사회적 혼합(Social Mix)를 강조하여, 신규로 건설하는 집합주거의 경우, 20% 이상을 HLM으로 건설하도록 하는 규정이 있다. 이 규정이 일정 지역에서 잘 지켜지지 않고 있어서, 보를루 법(Loi Borloo)을 통해 사회집합주거의 투자자들에게 인센티브를 허용하는 조항을 추가하였다.

사회주택공급 관련: 점유형태별 지원수단 및 임대료 보조제도

∙프랑스의 공공임대주택 제도

- 공공성을 띠고 국가의 지원을 받아 건설되는 주택은 사회주택으로 통칭되며, 사회주택 가운데서도 구체적으로 ‘건축주거법’에 따라 취약계층을 위해 공급하는 임대형 사회주택(HLM)을 공공임대주택이라고 함

- 현재 프랑스에는 1,000개가 넘는 기관이 사회주택의 공급·관리에 관여하고 있는데, 프랑스 건축주거법에는 사회주택의 공급·관리 주체는 ‘HLM 공공사무소’, ‘정비·건설 공공사무소’, ‘HLM 재단’, ‘HLM 회사’, ‘HLM 건설조합회사’, ‘부동산융자회사’ 등으로 이 중 HLM 공공사무소와 정비·건설 공공사무소는 공공기관이며, 나머지는 민간기관임

- 국가로부터 재정지원을 받는 만큼 비영리성을 유지해야 하며, 설립을 위해서는 국가의 허가가 필요하고. 이사회에 반드시 입주자 대표가 참여하도록 되어 있음

∙공공임대주택사업의 재원조달방안

- 기본적으로 공공임대주택은 정책융자금, 국가의 재정지원 등을 바탕으로 건설·공급되는 것으로  공공임대주택의 공급을 지원하는 주요 금융기관은 ‘공탁국’이 있음

- 1977년 주택의 공급을 지원하는 대신 거주자 지원이 강화되면 공공임대주택 공급에서 가장 중요한 재원으로 떠오른 것은 임대주택특별융자임. 현재 이 융자금은 둘로 분리되어 통상적인 공공임대주택 건설 및 더욱 취약한 계층을 위한 주택 공급을 위해 제공되고 있음

- 임대주택의 건설 외에 개량을 위해 국가가 제공하는 보조금도 있음

∙입주자의 선정

- 공공임대주택에 입주하기 위한 두 가지 요건 : ➀ 프랑스 국적을 소유하거나 외국인일지라도 프랑스에서 상당 기간 합법적으로 체류할 수 있는 권리를 가져야 하며, ➁ 소득이 주택·복지·재정 관련 부서가 최저임금의 변화를 고려하여 매년 공동으로 설정하는 상한선을 넘지 않아야 함

- 실제로 임대주택을 배분할 때 거주요건과 소득요건을 충족하는 자 가운데 철거된 주택에 거주하는 자, 비위생 주택에 거주하는 자, 과밀상태로 생활하는 자, 장애인, 편부모 가정, 생애 최초로임대주택에 입주하는 젊은 층, 직장을 변경하면서 주거가 필요한 자 등과 같은 규정이 어느 정도 고려되기는 하지만 현실적으로 공공임대주택은 정부의 지원을 긴급히 필요로 하는 가구 또는 최저소득계층에게 우선적으로 배분되지 않고 있음. 이는 공급기관의 사회적 책임도 중요하지만 경영의 건전성도 중시되기 때문

- 공공임대주택사업에 참여하는 기관들에는 입주자 선정과정에 관여할 수 있는 예약권이 부여됨

- 도지사는 공급물량의 30% 범위에서 공무원과 시장소외계층을 위해 예약권을 행사할 수 있음

∙임대료 : 입주시점에서 적용되는 임대료와 입주 이후에 조정되는 임대료로 구분

- 최초 임대료 : 공공임대주택의 공급에 적용된 재원조달방식에 따라 순수한 월 임대료만 정해지며, 국가가 정한 지역별 기준임대료 범위에서 주택단지의 규모와 도 시설국이 갖는 재량권에 따라 구체적인 금액이 정해짐

∙주택소유권 취득 촉진을 위한 지원

- 1980년대 중반 주택소유권 취득을 지원하기 위해 새로운 융자제도와 무이자 융자상품 등 도입

- 융자한도는 소요비용, 가구원 수, 지역에 따라 차등화되며, 이용자의 소득수준에 따라 상환방식도 차등화 됨

- 이 외에도 저리로 제공되는 협약융자와 소유권취득 지원 융자도 있음

∙민간임대주택 지원 : 주택개량을 위한 보조금, 임대주택융자, 재정지원 등 제도적 지원방안을 마련

∙임대료 보조제도 등을 통한 수요자 지원 : ‘주택수당’과 ‘차등적 주거비지원수당’으로 구분

- 주택수당과 주거비지원수당은 가구별 상황에 따라 주거비부담을 차등화하고, 임차인 외에 융자에 의한 주택소유권 취득자도 지원대상으로 함

- 수혜대상 : 주택수당은 가구 위주로 선정되며, 차등적 주거비지원수당은 일차적으로 주택에 의해 결정. 또한 차등적 주거비지원수당의 수혜자(즉 임차인)가 실제로 부담하는 임대료는 임대인에게 직접 지불되는 금액을 제외한 나머지로, 이는 정부의 지원금이 주택부문에 사용되는 것을 확실히 담보하는 효과를 지님

- 지급액이 산정방식 : 기본적으로 가구의 주거비 지출 및 가구원 수와는 정(正)의 함수관계에 있으며, 가구의 소득수준과는 부(負)의 함수관계에 있음. 여기에 형평성 제고를 위한 기술적 측면에서 거주지역 등이 추가적 변수로 고려됨. 한편 주택소유권 취득을 위해 융자를 받은 경우에는 실질 월 임대료 대신 월 융자금 상환액이 변수로 고려됨→산정 방식의 실례 필요

∙임대료 보조제도의 세 가지 기본 원칙

- 첫째는 ‘최소지출의 원칙’ : 가구 스스로 일정 부분 주거비를 감당할 수 있다는 전제 하에 정부는 어떠한 경우에도 가구의 주거비를 100% 지원하지 않음

- 둘째는 ‘한계지출의 원칙’ : 임대료 상승 등으로 주거비가 증가할 경우, 가구의 경제상황이 매우 좋지 않다고 해도 새롭게 발생되는 주거비 지출 증가분 중 일부분만 지원 대상이 됨

- 셋째는 ‘소득 대비 주거비 부담능력의 원칙’ : 주거비 지출 중 가구가 스스로 부담해야 할 수준을 정책적으로 판단하여 이를 기준으로 삼는 것을 의미하며, 주택수당과 차등적 주거비지원수당의 지급기준을 설정할 경우 이 원칙이 고려됨

임대차제도[민간영역]

1. 주택 임대차 제도 현황

▪ 기 존 : ‘06년 이전 - 연간 건축비 산정 지수 활용

상태에 따라 차임 상한 제한(관청에서 확정하는 연간 건축비용상승분 이하)

▪ 변 경 : 임차료기준지수 통해 임대료 인상, 기존 세입자 부담 억제

임대인 경제적 이익도 함께 고려, 물가 상승률 반영(2008년 약 3%)

2. 프랑스 주택 임대차 제도

▪ 계약의 체결

- 최초 임대 계약시 자유롭게 체결, 1989년 제정된 Loi Mermaz 주택임대차법에 의해 진행

- 양 당사자 합의 인도서 작성, 집달관에게 인도서 작성 요청(반반씩 부담)

- 보증금은 최대 2개월분 차임을 넘지 않는 한도에서 당사자 약정

▪ 최초 임대 계약 시 : 최초 임대차 계약은 자유롭게 체결

▪ 계약의 종료

- 기간 약정 있는 경우 : 기간 만료로 종료, 임차인이 임대인 동의를 얻어 계속 거주하면 계약을 묵시적으로 기간의 정함 없이 갱신

- 기간 약정 있는 경우 : 그 지역의 통상적 해지기간 중수 계약 해지 가능(3개월 이하)

▪ 계약기간과 임차인의 계약갱신요구권

- 최소 계약기간 : 최단 임대차기간 제한 있음(일반인 3년, 법인 6년)

- 계약기간은 1년 이하 약정하지 못함(1년 이하 경우 약정이유 명시, 임대인은 임차인에게 계약 만료 2개월 전 임차인에게 주택 사용관련 확인해야 함)

- 임차인:  3개월 해지 기간 준수, 임대차 계약 해지 가능
※ 임차인 실직 및 60세 이상 건강상 이유 해지기간 1개월 가능

- 임대인 : 원칙적으로 임대차기간의 만료시 해지 이유가 있는 경우 해지 가능(스스로 사용하려는 경우, 임차주택 매도 경우, 70세 이상 수입 일정 수준 이하인 경우 해지 배제)

- 계약 갱신 보장, 암묵적 재계약시 묵시적 계약 : 3년 갱신(차임 조정 가능)

▪ 임차료 인상 시 : 임차료기준지수에 따른 인상

- 건축비 지수 연평균 상승률 한도 임차료 인상→‘06년 1월1일 임차료기준지수 마련 후 변통폭을 넘지 못하도록 규제(임대차 계약 후 매 1년이 종료되는 날 시행)

⁍ 임차료기준지수 :

(소비자물가지수 평균×60%)+(주택유지/보수비 지수평균×20%)+(건축비 지수 평균×20%)

소비자 물가지수 : 담배와 임차료 제외된 것, INSEE발표 수치

주택유지/보수비 : 지수는 건설문화부 발표 수치

건축비 지수 : INSEE 발표 수치

▪ 프랑스 임대료 보조제도

- 주택수당(대상 :가구), 차등적 주거비지원수당 지원

※ 학생들의 경우 집세의 약 30~40% 보조

⁍ 주택수당(AL)

- 가족주택수당(ALF) + 사회적주택수당(ALS)

자녀가 있는 가구     자녀가 없는 가구

⁍ 차등적주거비지원비수당(APL)

- 공공임대주택(사회주택), 학생기숙사에 거주하는 사람들에게 지급

- AL과 APL 동시에 받을 수 없음

⁍ 전국가족수당본부(CNAF)

- CAF(전국가족수당기금)를 통해 임대료 보조 지원, 임대료 보조 및 상담과 관리

- 실업, 가족, 장애수당 등 사회보장제도 관련 다양한 수당 관리

▪ 프랑스 임대료 보조제도의 원칙

- 프랑스 3개월 이상 거주자(외국인 포함)

- 최소지출의 원칙 :주거비 100% 지원은 없음

- 한계지출의 원칙 : 임대료 상승 등으로 주거비 증가경우에도 주거비 일부만 지원

- 소득대비 주거비 부담능력의 원칙

▪ 파리시 임대료 보조 : 2009년 세입자를 위한 특별시책 시행

- 사회주택 4만호 중산층과 서민층 주택공급 확대

- 가정의 주거비용 지원 : 파리 주택 보조금 신설(09.10), 한부모 가정위한 파리 주택 보조금 월수입 상한선 높임, 가족 주택 보조금 재조정

⁍ 파리 주택보조금	1인가구 : 월 80유로(약 12만원), 아이 없는 가구 :90유로(약13만원) 아이 1명 : 110유로(약16만원)
⁍ 파리 가족 주택보조금	아이 2명(장애아 1명) : 월 110유로(3년 이상, 파리시 세입자 가정) 한부모 가정 : 월수입 상한선 1600유로(약235만원)