문서번호	건설혁신과-12112
결재일자	2020. 9. 15.
공개여부	부분공개(5)
방침번호	행정2부시장 방침 제251호

					시 민
주무관	건설혁신과장	안전총괄관	안전총괄실장		행정2부시장
협 조	시설국장
	시정연구팀장
	안전감사담당관
	기술심사담당관
	재무과장
	계약심사과장
	도시철도계획부장
	토목부장
	젠더자문관
	건설정책팀장
	주무관

- “좋은 건설일자리 만들기” 프로젝트 -

적정공사비 산정체계 개선 수립 추진계획

2020. 9.

안 전 총 괄 실

(건설혁신과)

☞ 해당사항이 있는 부분에 ‘ ■ ’ 표시하시기 바랍니다. (※ 비고 : 필요시 검토내용 기재)
구 분	사전 검토항목 점검 사항	검토완료	해당없음	비 고
정책의제 형성	◆ 정책현안에 대해 현황과 실태를 검토하였습니까? - 현황자료(통계자료 등) 및 실태조사서 검토 타지자체 유사정책 및 국내외 사례 분석 등	■	□
	◆ 시민 및 관련전문가 의견을 반영하였습니까? - (시민참여) 청책토론회, 시민공모, 설문조사 등 - (전문가 자문) 자문위원회, TF운영, 타당성 검토조사 등	■	□
정책수립	◆ 정책화를 위한 제반 법규(근거법령 및 규칙, 지침 등)는 검토하였습니까? - (선거법) 공직선거법 등 각종 법률 저촉여부 - (성별분리통계) 성별분리통계 분석 등	□	■
	◆ 정책(사업) 집행의 직·간접적 영향 및 효과성을 분석 하였습니까? - (갈등) 이해관계 당사자 간 갈등 및 대책 마련 - (사회적 약자) 사회적 약자에 대한 배려 등 - (일자리) 일자리 창출, 직·간접 채용, 전문인력 양성, 창업지원 - (안전) 시민 안전 위험요인 및 대책, 안전 관리 등 - (온실가스 감축) 건물 및 수송 분야 에너지사용 절감방법, 폐기물 발생 억제 대책 등	□	■
정책집행	◆ 타기관, 민간단체 등과의 협의·협력 및 이견 조정 등을 검토하였습니까? - (타기관) 타기관(중앙정부, 지자체), 민간(단체) 등의 자원 활용 방안 - (자치구 영향) 자치구 행정·인사·재정 부담 및 적정성, 파급효과 분석 등	■	□
	◆ 정책·계획 등의 지속가능성을 검토하였습니까? - (지속가능성) 지역경제 발전, 사회적 형평성, 환경보전 등	■	□
정책홍보	◆ 국내외 정책(사업)홍보방안을 검토하였습니까? - (홍보) 국내보도자료, 기자설명회, 현장설명회 - (정책영문화) 영문제목·요약, 해외언론보도, 외국어 홈페이지 게시 등	□	■
기타사항	◆ 불필요한 외국어·외래어 표현 대신 바른 우리말을 사용하였습니까?	■	□
	◆ 공개 여부를 "비공개"로 설정했다면 법적근거를 명확히 검토하였습니까? (정보공개법 제9조 제1항 제1호~제8호)	□	■

- “좋은 건설일자리 만들기” 프로젝트 -
적정공사비 산정체계 개선 수립 추진계획

공사비 산정체계에 대한 문제점을 진단하고  “좋은 건설일자리”의 토대를 마련하기 위한 「적정공사비 산정체계 개선」수립 추진계획에 대하여 보고 드림

※ 행정2부시장 요청: 실적공사비 제도 운영과 관련하여 문제점 및 개선방안 마련을 위한 논의구조(전문가 참여, 용역 등) 및 추진계획 보고(’20.7.21)

Ⅰ		추진배경 및 필요성

○  공사비 산정 단계별 예정가격 하락으로 수익성 보전이 어려워 건설현장의 지속적 안전문제 발생, 발주자 갑질 관행으로 공사비 부족 초래

- 임금삭감(임금체불) 등으로 건설근로자의 불안 유발

- 건설현장 시설물의 품질 저하 및 각종 안전사고 증가

* 공공공사의 품질 저하에 대한 벌점 증가 (’15년 53.31점 → ’17년 103.87점)

(출처: 공공공사비 산정 및 관리 실태와 제도적 개선 방안, 건산연 2018.3)

* 산업재해 109,242명중 27,211명이 건설업에서 발생(24.9%,2순위), 사망자는 건설업(517명, 25.6%)에서 가장 많이 발생 (’19년 산업재해현황, 노동부)

- 발주자의 ‘부당특약’ 강요, ‘하도급대금 부당깍기’ 등 발주자 ‘갑질관행’으로 공사비 부족

- 기술개발과 인력양성 여력 상실 등 건설산업의 경쟁력 기반 붕괴 야기

○ 최근 정부차원의 공공공사 견실시공 기반 조성을 위한 각종 대책을 발표하고 추진중에 있으나 건설현장에서 느끼는 실행력에 한계가 있음

- 건설산업일자리 개선대책(’17.12), 건설산업 활력제고 방안(’19.8) 등

⇒ 건설현장 안전사고 근절, 견실시공, 좋은 건설일자리 마련 등 건설산업 경쟁력 강화를 위한 ‘공사단계별 적정공사비 산정 제도 개선’ 필요

⇒ 서울시 차원의 실행가능한 목표를 설정하고 제도 개선(안) 마련 필요

Ⅱ		실태조사 및 전문가 자문결과

◈ 기 간 : 2020. 7. 24. ~ 8. 31.

◈ 자 문 : 총 6회(내부 2회, 외부 4회)  ※ 붙임 자료 참고

□ 기획･설계단계에서 공사비 산정 및 관리

(1) 예산 산정 미흡 및 예산 삭감 위주 운영

① B/C분석, 투자심사 등 예산 삭감 중심의 절차가 다수 운영되고 있음

예비타당성조사	→	타당성조사	→	투자심사	→	설계VE
500억원 이상(국비포함)		500억 이상		40억 이상		100억(시방침50억)

② 당초 계획보다 예산 부족할 경우 예정가격을 낮추어 공사 발주

- 예산 부족시 공사규모 축소 대신 원가계산서의 간접노무비, 일반관리비, 기타경비 등 제경비 삭감하는 사례 발생

(2) 표준품셈･표준시장단가 적용 불합리

① 표준품셈･표준시장단가 적용

- 표준품셈 정비와 표준시장단가 적용으로 예정가격 하락

- 품셈기준 적용에 있어 발주 담당공무원 재량에 따라 공사비 산정

- 발주부서･기관 별 적용기준 상이하고 담당공무원 역량에 따라 차이

- 실적단가를 기초로 한 표준시장단가의 구조적 한계

② 설계용역에 의한 원가산정의 부실

- 설계시 공사비 산정 용역을 최저가로 하도급 함으로써 공사비 산정 부실 초래

- 원가산정 검토과정에서의 적정성 여부 검토 미흡

□ 입찰･낙찰단계

(1) 계약심사 제도

① 계약심사 제도운영 개선 필요성

- 계약심사제도란 건설공사나 용역 등의 발주 이전에 예정가격의 오류나 적법성을 심사하여 예산 운영의 효율성을 도모하는 제도 임 (’03년 도입)

- 예산절감 위주에서 적정원가 반영 위주로 자체적인 제도 운영개선 노력에도, 설계금액의 합리적 조정에는 미흡하다는 지적이 있음

② 다만, 공무원의 직접설계 빈도가 줄고 용역설계가 대부분을 차지하고 있어, 과다설계 및 부적정한 설계 반영 사례가 많은 것도 현실임

(2) 기술력 평가 아닌 가격 중심의 입찰제도

① 입찰가격 위주의 평가로 적정공사비 보장 곤란

공사규모

점수비중

적격

통과

점수

입찰가격

평점산식

비고

수행능력

입찰

가격

기타

100억 이상

300억 미만

44점

30점

26점

92점

30 -		(	88	-	(입찰가격-A)	)×100
			100		(예정가격-A)

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2억원 미만

10점

90점

-

95점

90-20×		(	88	-	(입찰가격-A)	)×100
			100		(예정가격-A)

※ 낙찰하한율 이상 최저가 입찰자 순서로 심사, 적격통과점수 이상인 자

② 예정가격 지속 하락으로 실질 낙찰률 하락

- 낙찰하한률은 과거 표준품셈으로 공사원가를 산정하던 당시를 기준으로 설정된 것으로, 낙찰 하한율이 17년간 약80∼87.7%로 고정된 반면

- 04년 이후 실적공사비 제도 도입 등으로 인해 예정가격은 지속적으로 하락함으로써 실질낙찰률 하락

※ 적격심사 낙찰하한율 : 지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준(행안부 예규]

공사규모	300∼ 100억원	100∼ 50억원	50∼ 30억원	30∼ 10억원	10∼ 3억원	3∼ 2억원	2억원 미만
낙찰하한율	79.995%	85.495%	86.745%			87.745%

* 적격심사 낙찰하한율 : 일본 평균 92%(지자체), 미국 93%이상(연방도로청 등)

□ 시공단계 불공정 관행

① 공공 발주자의 우월적 지위에 따른 공사비삭감 및 부족 현상 발생

- 민원대응 등 발주자 업무를 건설사에 전가

- ‘예산범위 내에서’ 등 단서를 통해 적정 비용 미반영

- 서면교부(계약서 변경) 없이 추가 과업지시 후 비용 미지급

② 계약기간 연장으로 인한 추가비용 미지급 등

- 간접공사비 비용 미지급 등 사례 발생

□ 적정 공사기간 산정 미흡

○ 적정 공기(工期) 부족이 안전사고 증가와 품질 하락 등의 원인 중 하나임

- 적정공기산정기준(국토부훈령, ’19.3.)이 시행 중이고 법제화가 예정되어 있으나,

- 대형공사에는 적용이 가능하나 중소규모 공사에 적용이 어려운 실정

공사 기간 부족에 따른 영향

공사 기간 부족의 원인별 순위

(출처: 공공공사 공기의 적정성 확보를 위한 공기산정 기준의 방향과 요인, 건산연 18.11)

○ 발주부서의 무리한 사업계획 추진 관행 또는 공기산정 경험 부족

- 발주기관이 준공 일정을 먼저 정하고, 설계자가 그에 맞춰 공사기간을 산정하는 관행

- 담당공무원의 시설공사 수행 경험 부족 등 공기산정 전문성 부족

Ⅲ		세부추진계획

□ 추진목적 : 건설현장 안전사고 근절 및 견실시공, 건설업 경쟁력 강화

□ 추진기간 : 2020. 9. ~ 2021. 4.

□ 추진방향

○ 관련부서 및 전문가 T/F구성, 우선 추진과제에 대한 개선방안 마련·실행

○ 중장기 추진 과제는 전문기관에 연구용역 추진, 대안마련

□ 주요 검토내용

(1) 우선(단기) 추진과제

① 공사비 산정 및 관리 체계 개선

- 서울형 표준품셈 확대  * 현장여건과 맞지 않거나, 현실을 반영하지 못한 공종 등

- 서울시 공통 설계기준 및 표준 설계단가표 작성(심도 있는 검토 후 실행여부 판단)

- 안전관리비 설계반영 지침서 마련

② 발주 담당공무원 전문성 확보 및 원가계산 산정역량 강화 방안 등

③ 불공정 관행 개선 (10계명 추진)

- 공사비 부당 삭감, 추가비용 미지급, 불공정 규정으로 인한 공사비 미지급 개선

- 하도급 적정성 심사 강화, 간접비 지급운영 요령 개정 등 개선

④ 기타 TF에서 제안한 사항

(2) 중장기 추진과제

① 적정 공사비 산정을 위한 품질관리 및 검증 절차 등 제도적 개선

- 공사 원가산정 제도 및 절차에 대한 제도적 개선

- 가격 평가 → 기술평가 중심 입찰제도의 개선 등

② 공사 규모별, 유형별 공사기간 산정 가이드라인 마련

- 국내외 공사기간 산정기준 관리체계 현황 분석

- 중단기 건설공사에 적용 가능한 공사기간 산정 가이드라인 마련

③ 기타 TF에서 논의한 사항

□ 추진체계

(1)  실무T/F 구성 및 운영(안)

○ 구성원칙

- 관련 실·국·본부 협력체계 구축: 안전총괄실, 기술심사담당관, 재무국, 도기본

- 유관단체, 전문가, 학회 등 참여

○ 구 성(안)

- 단 장: 안전총괄관 (부단장: 건설혁신과장)

- 위 원: 서울시 관계부서, 협회, 연구원, 외부전문가 등 참여

구분	소속	기관(부서)	직책	비고
소속	각 과 팀장 (5개부서)	기술심사담당관	기술지원팀장
		재무과	계약총괄팀장
		계약심사과	토목심사1팀장
		도시기반시설본부	토목설계과장 경전철설계과장
		감사위원회	하도급감사팀장
	협 회	대한건설협회	건설정책실장
		대한전문건설협회	회원정책지원실장
	연구원	서울기술연구원	수석연구원
		건설기술연구원 공사비원가관리센터	수석연구원
		국토연구원	건설경제연구센터장
		건설산업연구원	법제혁신연구실장
	외부전문가	공공재정연구원	원장	서울시 계약심의위원
		경희대학교 산업관계연구소	연구교수
		중앙대학교 산학협력단	수석연구위원
		두원산업	고문
	유관기관	서울시설공단	공사감독지원팀장

※ 필요시 중앙부처, 건설학회, 건설업체, 건설노조 등 추가

○ T/F 운영 : '20. 9. ∼ '21. 4.

- 운영기간 중 1회/2주 정례회의 개최

- 현안 발생 시 수시 회의 개최, 연구용역 추진방향 제시(자문)

○ 운영예산 : 22백만원(회의수당 12백만원, 원고료 등 10백만원)

(2) 연구용역 추진(안)

○ 용 역 명 : 『공사비 적정성 제고를 위한 원가산정 및 관리체계 개선방안』

○ 용역기간 : 착수일로 부터 6개월

○ 주요 과업내용

- 국내외 공사비 산정체계 비교 분석

▷ 국내·외 건설사업의 계획수립, 발주부터 하도급·사후평가 등 프로세스 전반에 대한 관련 관계법 및 문헌·실태조사, 문제점 분석

- 공사비 적정성 제고를 위한 단계별 원가산정 및 관리 체계에 대한 국내 실정을 반영하여 선진화 방안과 우리시에 맞는 모델을 제시

▷ 원가계산 방법 및 절차, 원가관리 체계 혁신방안

▷ 계약방법(가격평가 → 기술평가 중심 입찰제도 등) 개선방안 등

○ 소요예산 : 50백만원(조직담당관 포괄예산 등 사용)

○ 추진방법 : TF운영, 연구용역간 상호 연계(피드백) 추진

□ 추진일정

< TF 운영 >

○ 의견수렴을 위한 간담회 개최 : '20. 9.

○ 추진계획 수립 및 TF 구성 : '20. 9.

○ TF 운영 및 개선방안 마련 : '20. 9. ∼ '21. 4.

<연구용역 추진>

○ 연구용역 추진계획 수립 : '20. 9.

○ 학술용역 심의 : '20. 10.

○ 연구용역 발주 및 계약  : '20. 10.

○ 착공 및 시행 : '20. 11. ~ '21. 4.

Ⅳ		행정사항

□ 학술용역 수행을 위한 포괄예산 지원 : 조직담당관

□ “건설정책 업무 추진” 전문관 지정 : 인사과

□ 혁신방안 수립을 위한 과제별 검토 책임부서 지정

○ 공사원가 산정 및 관리체계 개선

- 적정 공사원가 산정을 위한 제도개선 : 계약심사과

- 공사원가 관리체계(원가검증, VE 등) 제도 개선 : 기술심사담당관

○ 계약제도에 대한 현행제도 분석 및 개선 방안 : 재무과

○ 발주자의 불공정 관행 개선 : 도시기반시설본부

붙임  1. 주요과제 추진일정(안) 1부.

2. 참고자료(전문가 등 의견청취 내용).  끝.