행정서비스 공동생산 매뉴얼

<목  차>

Ⅰ. 총론	3

1. 공동생산의 개념 및 특징	3

2. 공동생산에 적합한 정책분야	6

3. 공동생산과 유사개념 간 비교	7

Ⅱ. 공동생산의 단계별 가이드라인	11

1. 계획단계	11

2. 결정단계	14

3. 집행단계	15

4. 평가단계	16

	공동생산 매뉴얼

Ⅰ. 총론: 공동생산이란?

공동생산의 개념 및 특징

□ 개념: 정부와 시민들의 연합적·협력적인 행정서비스 생산 활동

□ 특징: 정부와 시민이 공동으로 행정서비스의 주체가 됨

– 첫째, 정부와 시민은 동등한 행정서비스 주체가 됨

– 둘째, 시민은 행정서비스의 계획, 결정, 전달, 평가(결과에 대한 책임 포함)에 이르는 전(全) 과정에서 공동생산자로서 역할을 수행함

– 셋째, 공동생산은 다음과 같은 다섯 가지 조건을 충족할 필요가 있음

<표 4-1> 공동생산의 필수 조건

번호	공동생산의 필수 조건
1	참여시기의 전과정성	정부와 민간이 서비스의 계획, 결정, 집행, 평가의 전 과정을 함께함
2	역할의 균형성	민간이 단순히 정부의 행정서비스를 보완하거나 정부를 배제하고 단독으로 행정서비스를 제공하는 것을 제외함
3	참여의 자발성 및 상호작용의 상시성	민간이 자발적으로 참여하여 상시 민-관 간 상호작용을 함
4	지속가능성	지속적·장기적 관계를 통해 행정서비스를 공급
5	책임성	정부와 시민이 서비스의 책임까지 공유

□ 정부와 시민 유형

– 정부: 행정서비스의 정규생산자. 공공성을 추구하고, 시민과 대등한 파트너십(partnership) 관계를 구축하는 주체

– 시민: 행정서비스의 소비생산자. 기업, 영리단체 및 공무원, 정치인 등을 제외한 일반시민(주민자치회, 마을공동체 등), 단체(NGO, 지역단체 등), 대학 등

공동생산에 적합한 정책분야

□ 기존의 공동생산 행정서비스 사례를 분석한 결과 도출된 공동생산 분야는 다음의 표와 같지만, 공동생산이 특정 정책영역(예: 문화, 환경, 산업 등)에 제한된다고 볼 수 없음

<표 4-2> 현행 공동생산 행정서비스 분야

분야	내용
사회복지	공동생산의 목적이 사회복지 서비스에 해당하는 경우
안전/생활/치안	사업의 목적이 주민 안전 및 치안 문제 해결 혹은 주민생활에 관련된 서비스의 개선 및 제공인 경우
문화/관광	공동생산을 통한 문화 및 관광 서비스를 개선하고자 하는 경우
교육	공동생산의 목적이 주민들에 대한 교육 활동 및 교육서비스 개선 등인 경우
지역개발/환경	공동생산을 통해 지역개발 및 환경 개선 등을 달성하고자 하는 경우
마을공동체	공동생산의 목적이 마을공동체 회복 및 마을공동체 구축에 관한 경우
봉사	공동생산을 통한 서비스가 주민들의 봉사활동과 연계되는 경우

□ 오히려 공동생산 방식의 활용이 필요한 행정서비스 분야는 정책영역과 무관하게 사회적 가치 실현을 위해 기존의 정부주도 정책추진을 넘어 다자간 협력이 필요한 행정서비스분야라고 정의할 수 있음

– 첫째, 정부의 정책사각지대를 보완하기 위한 적극적 노력이 필요한 분야

– 둘째, 예산 및 인력의 한계로 인해 제한적으로 제공되었던 정부의 행정서비스 범위를 확장하는 것이 필요한 분야

– 셋째, 지역의 특수성을 반영한 행정서비스 제공이 필요한 분야

– 넷째, 정부 주도로 수행할 경우 규제/절차적 정당성확보의 수단으로 인식되어 갈등이 발생될 가능성이 있는 분야 등

공동생산과 유사개념 간 비교

□ 공동생산과 참여, 사회혁신의 관계

– 공동생산에 적합한 분야를 위와 같이 정의할 때, 공동생산은 참여의 한 유형이며, 참여는 사회혁신 실현을 위한 다양한 방법 중 하나가 됨

다양한 정책수단

공동생산(참여의 한 유형)

참여

다양한 정책목표

사회혁신

<그림 4-1> 사회혁신과 참여, 공동생산의 관계

– 공동생산과 참여의 특징을 비교해 보면 다음의 표와 같음

<표 4-2> 공동생산과 참여의 비교

구분	공동생산	참여
개념	정부와 시민들의 연합적·협력적인 행정서비스 생산 활동	공공 기관 또는 민간이 수행하는 사업, 계획, 결정, 집행 등에 시주민이 직접 참여하여 영향력을 행사하는 것을 총칭
특징	시민이 주도적 역할 수행 시민이 모든 단계를 공동으로 수행 정부-민간이 대등한 관계	수동적 역할만 수행하는 경우 포함(예: 공청회에 참석한 시민) 행정서비스 기획, 결정, 전달, 평가 등 어느 한 단계만 참여하는 경우 포함(예: 정책제안, 서비스 전달자, 전문가의 정책자문회의 참여 등) 정부-민간의 수직적 관계 포함

□ 공동생산과 유사개념의 비교

– 최근 다변화되는 복잡한 사회문제 해결을 위해 정부와 민간의 협력 필요성이 높아짐

– 공동생산은 유사개념과 비교할 때 ① 가장 다양한 형태의 시민이 참여할 수 있고,  ② 행정서비스의 기획, 결정, 전달, 평가 전 과정에서 시민이 참여해야 하고 시민이 정부와 함께 책임을 공유한다는 점에서 차별화됨

– 따라서 다양한 형태의 공동생산이 설계될 수 있지만(참여자 다양성), 조건을 충족하는 것이 쉽지 않은 특징을 가짐(전 단계에 참여)

– 만약 공동생산이 어떤 특정한 단계에서만 이루어진다면 다음과 같은 유사개념으로 정의됨

* (공동협치) 조직/단체 형태의 시민이 정책의 기획 단계에 참여

* (공동관리) 조직/단체 형태의 시민이 정책의 전달 단계에 참여. 계약 또는 협약에 의한 서비스 생산에 한정

* (공동협의) 개인으로서의 시민이 정책의 기획 단계에 참여

<그림 4-2> 공동생산과 유사개념 간의 비교

			주체(시민 유형)
					공동생산
		공동협의	일반시민
			전문가
		공동협치	단체	공동관리
시민참여단계			대학
		기획	결정	전달	평가

□ 공동생산여부에 관한 체크리스트

– 특정한 행정서비스에 대한 민관협력이 공동생산에 해당되는지 여부를 판단하기 위한 체크리스트는 다음과 같음

– 이 중 제도에 관한 체크리스트에서 ‘지속가능성 및 책임성 확보를 위한 제도’란 예를 들어 공동생산을 목적으로 하는 조합 및 법인의 운영, 조례 및 법령의 정비, 전담조직구성, 상시 협의체 운영, 민간부문의 회계투명성 확보방안 등이 있음

<표 4-3> 공동생산 여부에 관한 체크리스트

구분	체크리스트	예	아니오
목적	1. 행정서비스의 공동생산을 목표로 참여한다.
	2. 비영리적 목적으로 참여한다.
	3. 공익(공공선)을 추구한다.
참여 주체	4. 시민과 정부가 모두 참여한다.
	5. 기업, 영리단체, 정치인 등이 참여하지 않는다.
	6. 개인으로서의 시민, 주민자치회 및 마을공동체, NGO 등 비영리단체, 대학 등이 참여한다.
참여자역할	7. 시민과 정부가 대등한 관계에서 참여한다.
	8. 시민이 기획, 결정, 전달, 평가(책임 포함)의 전 과정을 함께한다.
	9. 시민이 자발적으로 참여하고 시민과 정부가 상시 소통한다.
제도	10. 공동생산의 지속가능성 확보 및 공동책임성 확보를 위한 제도가 마련되어 있다.

□ 지방자치단체 행정서비스 공동생산에 대한 행정안전부의 역할

– 공동생산에 관한 매뉴얼 및 가이드라인 제공

– 공동생산을 통한 행정서비스 계획, 결정, 집행, 평가 등의 전 단계에서 각 지방자치단체의 필요시 컨설팅 및 교육 지원 필요

– 우수사례 발굴 및 전국적으로 확산이 필요한 공동생산 행정서비스의 경우 이를 발굴하여 시범사업 실시, 전국적 확산 등의 역할 수행

Ⅱ. 공동생산의 단계별 가이드라인

본 가이드라인은 지방자치단체 실무자의 관점에서 공동생산을 위한 정책 및 사업 계획 수립 시 활용할 수 있도록 작성되었음을 밝힙니다.

<그림 4-3> 공동생산 단계별 가이드라인

계획단계		공동생산 필요여부 검토	if Yes →	공동생산 초기구상	→	공동생산 계획수립
▼
결정단계		(필요시) 공동생산계획 집행방안 제안	+	공동생산계획의 집행결정(공식)	+	피드백에 의한 수정결정
▼
집행단계		역할배분과 집행	+	상시소통체계	+	상시 모니터링체계
▼
평가단계		성과평가 및 모니터링	+	재정투명성 및 재정효율성	+	피드백

계획단계

□ 공동생산이 필요한 분야인가? →  Yes이면 다음 단계로

□ 공동생산 방식의 활용이 필요한 행정서비스 분야: 사회적 가치 실현을 위해 기존의 정부주도 정책추진을 넘어 다자간 협력이 필요한 행정서비스분야로, 다음의 네 가지 상황 중 어느 한 가지라도 해당된다면 공동생산 필요성을 검토할 필요가 있음

– ① 정부의 정책사각지대를 보완하기 위한 적극적 노력이 필요한 분야

– ② 예산 및 인력의 한계로 인해 제한적으로 제공되었던 정부의 행정서비스 범위를 확장하는 것이 필요한 분야

– ③ 지역의 특수성을 반영한 행정서비스 제공이 필요한 분야

– ④ 정부 주도로 수행할 경우 규제/절차적 정당성확보의 수단으로 인식되어 갈등이 발생될 가능성이 있는 분야

□ 공동생산의 초기 구상의 방법

□ 주민(또는 단체)의 제안에 따른 공동생산방안 모색(예시: ①, ②)

– ① 주민제안 플랫폼을 통해 공동생산방식의 행정서비스 제공이 제안된 경우, 제안자와 공무원, 전문가, 주요 이해관계자가 참여하는 정책 숙성과정(주민의 제안을 정책화하기 위한 방안을 모색하는 과정)을 통해 공동생산의 구체적인 내용을 설계

– ② 민관협의체에서 공동생산 필요성이 제안된 경우, 민관협의체 차원에서 공동생산의 구체적 방법을 설계

□ 공무원의 정책구상에 따른 공동생산방안 모색(예시: ①, ②)

– ① 공무원이 차년도 계획수립 과정에서 특정분야의 행정서비스 제공의 적극적 성과달성을 위해 공동생산의 필요성을 인식하고 기본이 되는 밑그림을 설계

– ② 공무원이 차년도 계획수립 과정에서 특정분야 행정서비스 제공의 적극적 성과달성을 위해 공동생산의 필요성을 인식하고 정책대상자, 민간전문가, 시민단체 등 주요 이해관계자와의 토론회, 간담회, 자문회의 등을 거쳐 공동생산 필요성의 공감대를 형성하고 공동계획수립을 위한 위원회· TF 등을 운영

□ 공동생산의 계획 수립 방법

□ 공동생산을 위한 구체적인 계획의 수립은 공동생산에 참여하게 되는 다양한 민간-정부의 행위자들이 공동으로 진행될 필요가 있음

– 행정서비스 공동생산을 위해 정부와 시민이 각각 제공할 수 있는 자원이 무엇인지에 대한 논의 필요

□ 공동생산의 지속가능성 확보를 위한 다음과 같은 내용을 계획 수립 시 포함시키는 것이 필요함

– ① 필요한 법령, 조례 상 근거 마련

– ② 조합 및 법인설립 등을 통한 상설조직 운영

– ③ 공동생산을 통한 행정서비스의 주관부서 운영(필요인력, 예산배정)

– ④ 상시 커뮤니케이션을 위한 정기회의 운영

– ⑤ 장기적 관점의 성과목표와 연차별 구체적인 성과목표를 설정하고 공유

– ⑥ 필요한 과학기술(ICT, 빅데이터 등)적 방법에 대한 검토 필요

– ⑦ 안정적인 예산 및 인력 확보방안에 대한 검토 필요

□ 실행계획 수립의 구체적인 예시

– 공동생산에 대해서도 과학적으로 측정가능한 목표를 설정하고, 실행계획(action plan)을 만들어 장기적인 공동생산에 대한 성과관리의 기반을 마련하는 것이 필요

– 모니터링 및 피드백 방안도 함께 계획 수립하는 것이 필요

<표 4-4> 공동생산 성과목표 및 실행계획

목표
정책대상자
행정수요 분석결과		* 과학적, 통계적 자료 활용 * 정부주도의 행정서비스의 한계
필요예산
역할	정부
	시민
성과지표 및 목표치		성과지표	1사분기	2사분기	3사분기	4사분기
모니터링결과
분기별 실행계획

결정단계

□ 공동생산계획 집행방안(권고안)에 관한 제안

□ 만약 공동생산에 대해 계획을 수립하는 위원회·민관협의체 등이 공식적으로 정책결정의 권한이 없다면, 이들이 수립한 공동생산계획에 대해 정부가 형식적인 결정과정을 거칠 수 있음

– 다만 공동생산에 대한 민관 공동의 계획수립 내용은 법적인 하자, 오기 등에 대한 수정·보완을 제외하고는 가급적 수정하지 않고 결정하도록 하는 것이 바람직함

– 이를 보장하기 위해 위원회 및 민관협의체의 역할을 조례 등에 명시적으로 규정하거나, 책임자가 가급적 수정 없이 결정할 것을 사전에 선언하는 등의 방안을 활용할 수 있음

□ 공동생산계획 집행에 대한 결정(공식)

□ 만약 공동생산에 대해 계획을 수립하는 위원회·민관협의체 등이 공식적 정책결정 권한이 있을 경우, 결정에 의해 정책집행이 확정됨

– 따라서 이 경우 계획수립과정에서 정부와 민간의 긴밀한 협의과정이 필요함

□ 만약 공동생산에 대한 계획을 정부가 주도적으로 세우고, 이에 대해 민간은 의견수렴과정에서 계획의 내용에 영향을 미치는 방식으로 참여할 경우 정부의 정책결정에 따라 집행이 확정됨

– 이 경우 민간의 역할이 비교적 적극적이지 못하다고 볼 수 있으나, 초기의 공동생산에서 다수 발생될 수 있음(장기적인 관점에서는 정부의 역할과 민간의 역할이 결정단계에서도 균형을 이루는 것이 필요함)

집행단계

□ 역할배분과 집행

□ 구체적인 민간과 정부의 역할배분에 대해서는 계획에서 수립된 대로 정하게 되며, 상황에 따라 ① 정부가 예산을 부담하고, 시민은 인력과 서비스전달체계를 제공하는 방식, ② 정부와 시민이 예산과 인력, 서비스전달체계를 모두 분담하는 방식 등 다양한 경우의 수가 있을 수 있음

□ 공동생산과 관련된 안전(예: 식품안전, 정책대상자의 안전 등)문제에 대한 상시적 관리는 공동의 책임이지만, 정부가 보다 주도적으로 역할을 수행할 필요가 있음

□ 특정한 기관이나 민간단체를 넘어 다양한 일반 주민들이 모두 참여하여 행정서비스를 공동으로 제공하는 형태의 경우, 각 주민들에 대한 공동생산의 취지 및 목표공유 등을 위해 교육 프로그램이 병행될 필요가 있음

□ 상시 소통 및 모니터링 체계

□ 상대적으로 집행단계에서 민간의 역할이 큰 경우가 대부분이지만, 상시 소통체계 구축을 통해 정부와 민간의 상호작용이 계속될 필요가 있음

– 정기적으로 회의를 운영하거나 상시 현장방문을 통해 서로 필요한 점을 공유하고 문제해결의 방안을 모색하는 것이 필요함

□ 집행과정에 대한 상시 모니터링 체계가 운영될 필요가 있으며, 즉각적인 피드백을 할 필요가 있음

– 공동생산은 다양한 행위자가 역할을 수행하고 있기 때문에 예측하지 못한 변수의 발생 가능성이 높음. 따라서 상시 모니터링 체계를 운영하고 즉각적인 피드백을 통해 상황에 맞는 정책 집행을 위해 노력할 필요가 있음

평가단계

□ 성과평가 및 모니터링, 피드백

□ 계획단계에서 수립한 실행계획이 목표대비 어떤 성과를 이루었는지에 대한 주기적인 점검과 평가가 필요하며, 이 때 정부뿐만 아니라 민간도 모니터링의 주체이자 평가대상기관으로서 역할을 수행할 필요가 있음

– 평가의 결과는 즉각적으로 피드백되며, 처벌이 목표가 아닌 공동생산 서비스의 질적 제고 및 지속가능성·책임성 확보를 목표로 삼음

□ 재정투명성 및 재정효율성

□ 공동생산을 하는 민간영역의 경우 재정투명성 확보를 위해 노력해야 하고, 정부의 예산이 투입되는 공동생산 행정서비스를 집행할 경우 기관운영에 있어 재정효율성을 제고할 필요가 있음

– 즉, 공동의 책임을 다하기 위한 제도적 기반의 마련이 필요함