지적재조사사업 갈등관리를 위한 업무처리 매뉴얼

2015. 6.

목 차

Ⅰ. 서론	1

1. 매뉴얼의 목적	1

2. 매뉴얼의 성격	2

3. 매뉴얼의 적용 범위	3

Ⅱ. 갈등관리의 이해	4

1. 갈등관리의 주요 개념	4

2. 공공기관 갈등관리의 기본 원칙과 절차	8

Ⅲ. 지적재조사사업의 추진 단계와 절차	11

1. 추진 단계	11

2. 추진 절차의 개관	12

3. 각 단계별 추진 절차	13

가. 제1단계: 계획수립단계	13

나. 제2단계: 사업지구 지정단계	15

다. 제3단계: 재조사측량단계	19

라. 제4단계: 경계결정단계	22

마. 제5단계: 조정금정산단계	25

바. 제6단계: 완료 단계	27

Ⅳ. 지적재조사사업과 갈등관리	29

1. 지적재조사사업 갈등의 이해	29

가. 갈등의 쟁점	29

나. 갈등의 당사자	30

다. 갈등의 특징	31

2. 현행 제도에서의 갈등관리	32

3. 갈등관리 강화의 기본 방향	34

Ⅴ. 계획수립단계의 갈등관리: 갈등영향분석	35

1. 계획수립단계의 갈등관리 목표	35

2. 갈등영향분석의 개요	35

가. 정의	35

나. 목적	36

다. 연구 방법	36

라. 분석 내용	37

마. 수행 절차	37

3. 지적재조사사업에 대한 갈등영향분석의 적용	38

가. 시행 여부의 결정	38

나. 갈등영향분석의 시작	40

다. 자료 수집	41

라. 자료 분석	42

마. 토지소유자협의회 구성·운영 방안 설계	43

바. 갈등영향분석서 초안의 작성	44

사. 갈등영향분석서 공유, 보완 및 제출	45

Ⅵ. 사업지구지정단계의 갈등관리	46

1. 사업지구지정단계 갈등 관리의 목표	46

2. 홍보의 강화	46

가. 대인 커뮤니케이션의 강화	46

나. 사업 추진 방식 및 절차에 대한 이해 제고	48

다. 사업의 필요성과 토지소유자의 편익의 강조	48

3. 주민설명회 참여 확대	49

가. 참여율 제고	49

나. 반복 개최	50

다. 찾아가는 설명회 실시	50

4. 토지소유자협의회의 구성과 운영	50

가. 대표성 강화	51

나. 총회와 운영위원회의 권한 배분	52

다. 리더십의 확립	53

라. 자율적 분쟁 조정 수행	53

마. 회의의 합리적 운영 지원	53

바. 운영 경비의 지원	54

Ⅶ. 재조사측량단계의 갈등관리	55

1. 재조사측량단계에서의 갈등관리의 목표	55

2. 토지소유자 입회의 활성화	55

3. 측량기술 및 기술자에 대한 토지소유자의 신뢰성 확보	56

4. 지적재조사측량에 관한 설명회 개최	57

5. 합의에 따른 경계 설정과 현장 조정	59

Ⅷ. 경계결정단계의 갈등관리: ADR의 활용	60

1. 경계결정단계의 갈등관리 목표	60

2. 조정 절차의 도입	60

가. 조정 적용 시기와 조정 대상 갈등	60

나. 조정 절차 수행 기구	61

다. 조정전문가의 경계결정위원회 위원 위촉	61

다. 조정의 절차	63

라. 조정자의 역할	64

3. 이의 신청의 처리	64

Ⅸ. 조정금 정산단계의 갈등관리	66

1. 조정금정산단계의 갈등관리 목표	66

2. 조정금의 산정	66

가. 조정금 산정의 두 가지 기준	66

나. 토지소유자협의회가 구성된 사업지구의 경우	66

다. 토지소유자협의회가 구성되지 않은 사업지구의 경우	67

3. 이의 신청의 처리	68

가. 이의 신청의 절차	68

나. 재감정 절차의 도입	68

4. 조정금의 징수와 지급	69

가. 조정금의 납부와 지급	69

나. 조정금 납부를 위한 대출 편의 제공	69

Ⅹ. 질의응답 (Q & A)	70

[부록1] 설문조사 결과(2015.03.)	74

[부록2] 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정	107

[부록3] 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 시행규칙	113

Ⅰ. 서론

지적재조사사업 갈등관리를 위한 업무처리 매뉴얼

지적재조사사업 갈등관리를 위한 업무처리 매뉴얼

1. 매뉴얼의 목적

지적재조사사업은 “지적공부의 등록사항을 조사·측량하여 기존의 지적공부를 디지털에 의한 새로운 지적공부로 대체함과 동시에 지적공부의 등록사항이 토지의 실제 현황과 일치하지 아니하는 경우 이를 바로 잡기 위하여 실시하는 국가사업”이다. 정부는 2011년에 선행 사업을 시행한 후, 2012년 □지적재조사에 관한 특별법(이하 “특별법”)□과 동 시행령 및 시행규칙을 제정함으로써 사업 수행의 제도적 기반을 구축하였고, 이를 토대로 현재 본 사업을 수행하고 있다. 2015년까지 사업이 수행되었거나 현재 수행 중인 사업지구는 총 708개이고 대상 필지는 222,179필지이다.

□지적재조사에 관한 특별법□ 제2조 2호의 정의를 참조하였음

지적재조사사업은 불부합지가 많은 지역을 중심으로 시행되고 있기 때문에 재조사 결과 토지의 경계가 새롭게 결정되고 그 면적이 증감되는 사례가 많이 발생하고 있다. 이에 따라 토지소유자 간에는 물론 토지소유자와 지적소관청 간에 갈등이 빈번하게 발생하고 있고, 이러한 갈등으로 사업 추진이 지연되는 경우도 나타나고 있다. 따라서 국가사업으로 추진되고 있는 지적재조사사업을 보다 효율적으로 추진하기 위해서는 갈등 요인을 사전에 파악하여 대책을 마련함으로써 갈등 발생을 사전에 예방해야 하고, 또 갈등이 발생하는 경우에는 적은 비용과 노력으로 짧은 시간 안에 해결할 수 있는 방안을 마련하고, 이를 현장에서 손쉽게 적용할 수 있게 해야 한다.

그러므로 이 매뉴얼의 목적은 지적재조사사업을 수행하는 국토교통부, 시·도 및 시·군·구의 담당 공무원과 지적재조사의 기술적 조사·측량을 담당하는 대행업체 담당자가 이행해야 할 갈등관리 방안과 그 이행 방법을 구체적으로 제시함으로써 지적재조사 관련 갈등의 예방과 해결에 기여하는 데 있다.

2. 매뉴얼의 성격

■ 현장 실무중심 갈등관리방안

지적재조사사업 관련 업무는 국토교통부, 17개 시·도(제주특별자치도 및 세종특별자치시 포함), 각 시·군·구 등 각급 행정기관이 다루고 있다. 그러나 지적재조사사업 각 단계에서 발생하는 갈등은 주로 지적소관청인 시·군·구의 업무와 관련되어 발생하고 있기 때문에, 이 매뉴얼은 『지적재조사사업의 효과적 추진을 위한 제도개선 방안 연구』에서의 연구내용과 당시 수행된 설문조사 및 심층면담 결과를 기초로 하여, 시·군·구에서 수행하는 실무를 중심으로 작성하였다.

설문조사 및 심층면담의 상세 내용에 대해서는 『지적재조사사업의 효과적 추진을 위한 제도개선 방안 연구』 및 본 매뉴얼 부록 1 참조.

■ 단계별 갈등관리방안

이 매뉴얼은 단위 사업지구의 지적재조사사업 수행 과정을 실시계획수립단계, 사업지구지정단계, 재조사측량단계, 경계결정단계, 조정금정산단계, 완료 단계 등 6개 단계로 구분하고, 이 각각의 단계에서 적용되어야 할 갈등관리 방안을 제시하고 있다.

■ ‘법정 갈등관리방안’과 ‘권고 갈등관리방안’

이 매뉴얼에는 두 가지 성격의 갈등관리방안이 모두 포함되어 있다. 그 하나는 지적재조사와 관련된 현행 법령에서 정하고 있는 갈등관리방안이고 다른 하나는 법령에 규정되어 있지는 않지만, 사업의 효율적인 추진을 위해 사업 시행자가 적극적으로 도입할 것을 권고하는 갈등관리방안이다. 전자를 ‘법정 갈등관리방안’이라 한다면, 후자를 ‘권고 갈등관리방안’이라 할 수 있다. 여기에서 말하는 지적재조사 관련 법령이란 아래 다섯 가지이다.

○ □지적재조사에 관한 특별법□

○ □지적재조사에 관한 특별법 시행령□

○ □지적재조사에 관한 특별법 시행규칙□

○ □지적재조사 측량 규정□

○ □지적재조사 업무지침□

3. 매뉴얼의 적용 범위

이 매뉴얼은 지적재조사사업 시행과정에서 발생하는 갈등을 예방하고 해결하기 위한 방안을 제시하는 데 초점을 맞추고 있다. 따라서 이 매뉴얼은 공공갈등 일반에 적용되기는 어렵다.

또한 이 매뉴얼은 지적재조사사업에 따른 갈등 중에서도 주로 토지소유자 간의 갈등과 토지소유자와 지적소관청(시·군·구) 간의 갈등에 초점을 맞추고 있다. 여기에서 토지소유자 간 갈등은 토지소유자 개인의 권리와 이익을 둘러싸고 다투는 ‘분쟁’을 의미하며, 토지소유자와 지적소관청 간의 갈등은 주로 지적소관청의 행정처분에 대해 토지소유자 등이 이의 신청 등 다양한 형태로 제기하는 민원 및 불만 표출을 말한다. 따라서 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」 제2조 제1호에서 정의하는 갈등의 일반적인 사례와 정확하게 일치하지는 않는다.

지적재조사 과정에서는 이 업무를 수행하고 있는 국토교통부, 시·도, 시·군·구 등 각급 행정기관 간의 갈등, 각 행정기관 내부의 부서 간 갈등, 행정기관과 사업대행자(대한지적공사 등) 간의 갈등도 발생할 수 있지만, 이러한 갈등은 이 매뉴얼에서 다루어지지 않는다.

Ⅱ. 갈등관리의 이해

1. 갈등관리의 주요 개념

■ 갈등관리

일반적으로 갈등관리(conflict management)는 갈등의 부정적 측면을 감소시키고 긍정적 측면을 증가시키는 활동이라고 정의한다. 이 정의에 따르면, 갈등관리는 갈등이 발생했을 때 적절한 개입을 통해 갈등의 악화를 방지하고 갈등의 순기능을 살리는 활동이라 할 수 있다. 그러나 우리나라에서는 이러한 갈등의 사후 관리뿐만 아니라 갈등의 예방을 위한 보다 적극적인 활동까지 갈등관리에 포함시키는 경향이 있다. 따라서 우리나라에서는 흔히 갈등관리를 “갈등의 예방과 해결을 위한 활동”이라고 정의한다.

■ 공공갈등

공공갈등(public dispute)은 “공공정책의 수립과 추진, 법령의 제정과 개정 및 공공사업의 계획과 시행 과정에서 발생하는 갈등”이라고 정의된다. 대체로 공공갈등에서는 공공기관이 갈등의 한쪽 당사자가 된다. 과거 1998-1999년에 있었던 의약분업을 둘러싼 갈등의 경우처럼, 정부의 새로운 정책 추진으로 영향을 받는 이익집단들이 첨예한 대립을 보임으로써 그들이 핵심 당사자가 되고 정부는 주변적 당사자가 되는 경우도 있기는 하지만, 대부분의 공공갈등의 경우 공공기관은 갈등 당사자가 된다. 따라서 공공갈등은 공공기관이 갈등의 당사자가 되는 갈등이라고 할 수도 있다.

□공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정□의 제2조를 참고하였음.

공공기관은 갈등의 당사자이기 전에 공공사업의 수행자이기 때문에 갈등의 당사자이면서 동시에 갈등관리의 책임을 지게 된다. 공공기관 특히 중앙행정기관의 갈등관리 책임을 강조한 것이 2007년에 제정된 □공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정□이다.

■ 갈등영향분석

갈등영향분석은 사회적 갈등을 야기할 가능성이 있는 사업 및 정책의 계획단계에서 갈등 요인을 예측하고 갈등을 해소·완화하기 위한 구체적인 방안을 마련하기 위한 연구를 말한다. 일반적으로 연구의 주요 내용은 핵심 이해관계자와 주변적 이해관계자의 확인, 이해관계자들의 입장, 이해관계의 공통점과 차이점 확인, 이해관계자들 간의 상호관계의 확인, 갈등을 지속시키는 외부 환경의 확인, 이해관계자들의 대화와 타협에 의한 갈등해결 의사와 능력 확인, 합의 가능성과 그 장애요인의 확인, 해당 갈등 유형에 적합한 합의절차의 설계 등이다.

■ 참여적 의사결정

참여적 의사결정은 이해관계인, 전문가 및 일반시민의 참여를 통해 공공정책이나 공공사업에 관한 의견을 수렴하고 나아가서 주요 쟁점에 대한 의사결정을 도출하는 방법을 말한다. 참여적 의사결정의 구체적인 방법은 합의회의, 시민배심원제, 시나리오 워크숍, 규제협상, 공론조사 등으로 매우 다양하다. 따라서 공공정책 또는 공공사업의 성격을 고려하여 적절한 방법을 선택하고 창의적으로 적용하는 것이 필요하다. 또한 이해관계자와 일반시민 중 어느 집단을 중시할 것인지도 공공정책 또는 공공사업의 성격에 따라 결정되어야 한다.

<box Ⅱ-1> 촉진(facilitation)이란?

참여적 의사결정 방법 중 합의회의와 유사한 것으로서, 합의 형성 전문가(촉진자)의 역할이 강조되는 ‘촉진’이라는 새로운 방법이 최근 부상하고 있다. 촉진은 합의형성에 전문성이 있는 개인 또는 기관이 어떤 집단이 당면한 문제를 합의 형성을 통해 해결하도록 도와주는 과정이다. 특히 쌍방이 아닌 다양한 이해관계와 입장을 가지고 있는 수십 또는 수백에 이르는 개인 또는 단체의 다양한 요구와 의사를 수렴하는 데 매우 유용하다. 세계적으로 저명한 갈등관리 전문 연구기관인 CBI(Consensus Building Institute)는 미국 전역에 있는 수백 개 농업 관련 단체들이 협력적 노력을 통해 농장법(farm bill) 개정에 반영시킬 32개 과제들을 도출하는 데 촉진자 역할을 수행했다.

■ 대안적 분쟁 해결

대안적 분쟁 해결(ADR, alternative dispute resolution)은 사법 절차, 즉 소송에 의하지 않고 분쟁을 해결하는 방식이다. 소송을 통한 분쟁 해결은 비용이 많이 들고 시간을 오래 끄는 단점이 있을 뿐만 아니라, 당사자 간의 대결로 인해 심리적·정신적 고통·압박이 따르고, 최종 판결에 의해 당사자가 승자와 패자로 나뉘기 때문에 당사자 간의 평화적 관계 복원·형성에 도움을 주지 않는다. 소송을 대결과 다툼의 공간이라고 할 수 있다면, 대안적 분쟁 해결은 협력과 화해의 공간이라 할 수 있다. 소송이 갖고 있는 이러한 단점 때문에 이를 대신한 대안적 분쟁 해결 방식이 등장하게 되었다.

<표 > 사법 절차와 대안적 갈등 해결의 비교

구분	사법 절차	대안적 갈등 해결
소요비용	크다	적다
소요시간	길다	상대적으로 짧다
절차의 성격	대결(confrontation)과 다툼의 장 → 관계 파괴적	협력(collaboration)과 화해의 장 → 관계 건설적
결과	대립적 관계의 지속·악화	평화적 관계의 복원·형성

최근에는 대안적 분쟁 해결 방법이 확산되고 있다. 정부 부처 등에 설치된 많은 분쟁해결기구들이 오래 전부터 이 제도를 도입하고 있고, 사법기관인 법원에서도 2009년부터 법원조정센터를 전국 주요 도시에 설치하여 운영하고 있다. 대안적 분쟁 해결에는 협상, 조정, 중재, 조정적 중재 등의 방법이 있다.

○ 협상

협상(negotiation)은 제3자의 개입 없이 분쟁 당사자들 또는 그 대리인이 대화를 통해 합의를 도출하는 분쟁 해결 방식이다. 여러 가지 대안적 분쟁 해결 방법 중에서 가장 기본적인 방법이라 할 수 있다. 다툼의 내용이 명확하고 갈등으로 인해 당사자 간의 관계가 크게 손상되지 않았을 때 유용한 방법이다.

○ 조정

조정(mediation)에서는 중립적 제3자인 조정자가 분쟁에 개입하여 당사자들이 스스로 합의에 이를 수 있도록 도와주기는 하지만, 조정자가 결정을 내리지는 않는다. 대안적 분쟁 해결 방법 중에서 가장 널리 활용되는 방법이다. 당사자들이 협상에 실패했지만, 누군가의 도움으로 분쟁을 해결하고자 하는 의지가 있을 때 가장 유효한 방법이다.

여기에서 말하는 조정은 한자로 調停으로 표기한다. 흔히 혼동을 가져오는 調整은 어떤 기준이나 현실에 맞게 새로 정돈한다는 것을 의미한다.

○ 중재

중재(arbitration)에서는 중립적 제3자인 중재자가 분쟁에 개입하여 사실에 대한 조사와 당사자의 입장을 청취하여 최종 결정을 내린다. 법에 의해 권위가 주어진 개인 또는 기구(대체로 위원회)가 중재자가 되는 것이 보통이다. 따라서 갈등 일반에 대해 널리 활용되기는 어려운 방법이다. 중재 절차를 통한 결정이 갖는 구속력은 근거 법령에 따라 다르다.

○ 조정적 중재

조정적 중재(mediation-arbitration, med-arb)는 조정과 중재를 결합한 것으로서, 당사자들이 당초 조정을 통한 합의 도출을 시도했지만, 합의에 이르지 못했을 때 중재로 나아가는 방법이다. 종전의 조정자가 계속해서 중재자가 될 수도 있고, 새로운 중재자가 중재를 맡을 수도 있다. 이 때 중재가 법적으로 정당화되어 있지 않으면, 당사자들이 중재를 원했다고 하더라도 중재 결과의 구속력은 약하다.

2. 공공기관 갈등관리의 기본 원칙과 절차

<표 > 대안적 분쟁 해결 방법의 비교

비교 기준	협상	조정	중재	조정적 중재
시작단계의 당사자 합의	필수요건	대체로 필수요건이지만 예외 있음	대체로 필수요건이지만 예외 있음	대체로 필수요건이지만 예외 있음
제3자 개입	없음	있음	있음	있음
제3자 역할	-	합의 촉진	결정	합의 촉진 ⇒ 결정
결정의 근거	당사자 합의	당사자 합의	증거자료와 중재인의 결정	증거자료와 중재인의 결정
결정의 구속력	동의 필요	동의 필요	구속력 있음	구속력 있음

■ 공공기관 갈등관리의 필요성

민주 국가에서 공공기관의 정책 결정과 사업 추진은 일정 수준의 갈등을 수반기 마련이다. 민주 국가에서 보장되고 있는 국민의 권리 및 이익의 주장이나 의사결정에 대한 국민의 참여 욕구가 공공갈등을 발생시키는 주요 요인이기 때문이다. 그러나 공공갈등은 아래와 같은 다양한 역기능을 수반하기 때문에 이를 최소화하기 위한 공공기관의 활동이 요구된다. 이것이 바로 갈등관리라 할 수 있다.

<box Ⅱ-2> 공공갈등의 역기능

첫째로, 갈등은 사적 개인 간의 갈등이든 공공갈등이든 비용을 발생시킨다. 공공갈등은 직접적 행정 비용을 증가시킬 뿐만 아니라 다른 누군가가 치러야 하는 사회적 비용까지 부담시킨다.

둘째로, 공공갈등이 장기화될 경우에는 정책과 사업의 적기 수행이 어렵다.

셋째로, 갈등이 심화될 경우, 정책과 사업의 추진 자체가 위협을 받을 수 있다.

넷째로, 장기화된 공공갈등은 공공행정의 안정성과 신뢰성을 떨어뜨린다.

■ 공공기관 갈등관리의 원칙

공공기관 갈등관리의 일반적인 원칙은 □공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정□ 제2장에 정리되어 있다. 5개의 갈등관리 원칙은 다음과 같다.

<표 > 공공기관의 갈등관리 원칙

원칙	관련 규정
자율해결과 신뢰 확보	- 갈등의 당사자는 대화와 타협을 통하여 자율적으로 갈등을 해결할 수 있도록 노력하여야 한다(제5조 ①항). - 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 이해관계인의 신뢰를 확보할 수 있도록 노력하여야 한다(제5조 ②항).
참여와 절차적 정의	- 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 이해관계인·일반 시민 또는 전문가 등의 실질적인 참여가 보장되도록 노력해야 한다(제6조).
이익의 비교형량	- 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 달성하려는 공익과 이와 상충되는 다른 공익 또는 사익을 비교·형량하여야 한다(제7조).
정보공개 및 공유	- 중앙행정기관의 장은 이해관계인이 공공정책의 취지와 내용을 충분히 이해할 수 있도록 관련정보를 공개하고 공유하도록 노력하여야 한다(제8조).
지속가능한 발전의 고려	- 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립·추진할 때 지속가능한 발전을 위한 요소를 고려하여야 한다(제9조).

■ 공공기관 갈등관리의 추진 절차

공공기관 갈등관리의 절차는 크게 갈등 예방 절차와 갈등 해결 절차로 구분된다. 갈등 예방 절차는 갈등 요인의 분석 및 사전 합의를 통한 갈등 요인의 해소로 구성된다. 갈등 요인 분석을 위한 체계화된 방법이 갈등영향분석이고, 합의를 통한 갈등 요인의 해소를 위한 방법이 참여적 의사결정이다. 이 두 가지 방법은 □공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정□에서 권장되고 있다.

예방 절차를 거쳤음에도 불구하고 갈등이 발생하는 경우에는 공공기관이 재결(裁決) 등 행정처분을 통해 해결하거나 대안적 분쟁 해결 방법을 활동하여 해결한다. □공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정□에서 권장하고 있는 갈등조정협의회는 후자에 속한다.

[그림 ] 공공기관의 갈등관리 추진 절차

Ⅲ. 지적재조사사업의 추진 단계와 절차

1. 추진 단계

지적재조사 사업은 크게 여섯 단계를 거쳐서 완료된다. 여섯 단계는 계획수립단계, 사업지구지정단계, 재조사측량단계, 경계결정단계, 조정금정산단계 및 완료 단계이다.

[그림 ] 지적재조사사업의 추진 단계

2. 추진 절차의 개관

[그림 ] 지적재조사사업 추진 절차도

3. 각 단계별 추진 절차

가. 제1단계: 계획수립단계

계획수립단계에서는 기본계획과 실시계획이 수립된다. 전자는 국토교통부가 수립하고 후자는 지적소관청이 수립한다.

[그림 ] 계획수립단계 절차도

■ 기본계획의 수립

지적재조사사업은 국토교통부장관의 기본계획 수립에서부터 시작된다. 기본계획에는 특별법에 정한 6개 사항과 그 시행령에서 정한 3개 사항이 포함된다.

<표 > 기본계획에 포함되어야 할 사항

특별법에서 정한 사항	시행령에서 정한 사항
- 지적재조사사업에 관한 기본방향 - 사업의 시행기간 및 규모 - 사업비의 연도별 집행계획 - 사업비의 지역별 배분계획 - 사업에 필요한 인력 확보 계획 - 그 밖에 지적재조사 사업의 효율적 시행에 필요한 사항	- 디지털 지적의 운영ㆍ관리에 필요한 표준의 제정 및 그 활용 - 사업의 효율적 추진을 위하여 필요한 교육 및 연구ㆍ개발 - 그 밖에 국토교통부장관이 지적재조사사업에 관한 기본계획의 수립에 필요하다고 인정하는 사항

기본계획을 수립할 경우, 미리 공청회를 개최하여 관계 전문가 등의 의견을 들어 기본계획안을 작성하여야 하고, 시·도지사의 의견을 수렴한 이후 중앙지적재조사위원회의 심의를 거친다.

이때 시·도지사는 송부 받은 기본계획안을 다시 지적소관청에 송부하여 그 의견을 수렴해야 하는데, 지적소관청은 송부 받은 지 20일 이내에 의견을 시·도지사에게 제출하여야 하며, 시·도지사는 송부 받은 지 30일 이내에 국토교통부장관에게 제출하여야 한다. 이 절차는 새로운 기본계획의 수립 및 기존 계획의 변경 시에도 동일하게 적용된다.

■ 실시계획의 수립

지적 소관청은 기본계획을 통지받은 후 상위계획(기본계획 및 종합계획)과의 연계하여 실시계획을 수립하여야 한다. 실시계획에 포함될 사항들은 다음과 같다.

<표 > 실시계획에 포함되어야 할 사항

특별법에서 정한 사항	시행령에서 정한 사항
- 지적재조사사업의 시행자 - 사업지구의 명칭 - 사업지구의 위치 및 면적 - 사업의 시행시기 및 기간 - 지적재조사사업비의 추산액 - 일필지조사에 관한 사항 - 그 밖에 지적재조사사업의 효율적 시행에 필요한 사업	- 사업지구의 현황 - 사업의 시행에 관한 세부계획 - 지적재조사측량에 관한 시행계획 - 사업의 시행에 따른 홍보 - 그 밖에 지적소관청이 실시계획의 수립에 필요하다고 인정하는 사항

지적소관청이 실시계획을 수립할 때에는 토지소유 현황, 주택의 현황, 토지 이용 상황 등에 관한 기초조사를 실시해야 한다. 기초조사에 포함되어야 할 내용은 다음과 같다.

<표 > 기초조사 항목과 내용

조사 항목	조사 내용	비고
위치와 면적	사업지구의 위치와 면적	지적도 및 지형도
주택 수	유형별 주택수(단독, 공동 등)	건축물대장
용도별 분포	용도지역·지구·구역별 면적	토지이용계획 자료
토지 소유 현황	국유지, 공유지, 사유지 구분	토지(임야)대장
개별공시지가 현황	지목별 평균지가	지가 자료
토지의 이용 상황	지목별 면적과 분포	토지대장

나. 제2단계: 사업지구 지정단계

사업지구 지정단계는 사업지구의 지정 신청 →  시·도지적재조사위원회의 심의 → 주민설명회 개최 → 토지소유자협의회 구성 등의 순서로 진행된다.

■ 사업지구의 지정 신청과 시·도지적재조사위원회의 심의

지적소관청은 실시계획을 수립하여 시·도지사에게 사업지구 지정을 신청해야 한다. 이때 지적소관청은 사업지구 토지소유자 2/3와 토지면적 2/3이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아야 한다. 사업지구 신청 시 고려되어야 할 사항은 다음과 같다.

○ 지적공부의 등록사항과 토지의 실제 현황이 다른 정도가 심하여 주민불편이 많은 지역인지 여부

○ 사업시행이 용이한지 여부

○ 사업시행의 효과 여부

지적소관청이 사업지구 지정을 신청하고자 할 때에는 실시계획 수립 내용을 주민에게 서면으로 통보한 후 주민설명회를 개최하고 30일 이상 주민들에게 공람하여야 한다. 지적소관청이 시·도지사에게 사업지구 지정을 신청할 때에는 지적재조사 사업지구 지정신청서에 다음의 서류를 첨부해야 한다.

○ 지적재조사사업 실시계획 내용

○ 주민 서면통보, 주민설명회 및 주민공람 개요 등 현황

○ 주민 의견청취 내용과 반영 여부

○ 토지소유자 동의서

○ 토지소유자협의회 구성 현황

○ 토지의 지번별 조서

한편 지적소관청의 신청을 받은 시·도지사는 심의안건을 작성하여 15일 이내에 시·도지적재조사위원회에 회부하여야 한다. 이 때 시·도지사는 다음 사항을 검토하여야 한다.

○ 지적소관청 실시계획 수립내용의 기본계획 및 종합계획과의 연계성 여부

○ 주민 의견청취에 대한 적정성

○ 토지소유자 동의요건 충족 여부

○ 그 밖에 시·도지적재조사위원회 심의에 필요한 사항

시·도지적재조사위원회는 신청을 회부 받은 날로부터 30일 이내(15일 이내에서 한 차례 연장 가능)에 사업지구의 지정 여부를 심의·의결하고 의결서를 작성하여 시·도지사에게 송부하여야 한다. 시·도지사는 의결서를 받은 날로부터 7일 이내에 사업지구를 지정·고시하고 그 내용을 국토교통부장관에게 보고하거나, 사업지구를 지정하지 아니한다는 결정을 하고 그 사실을 지적소관청에 통지하여야 한다.

시·도지사로부터 사업지구 지정을 통보받은 지적소관청은 관계서류를 해당 사업지구 토지소유자와 주민에게 열람시켜야 하며, 지적공부에 지적재조사사업지구로 지정된 사실을 기재하여야 한다.

■ 주민설명회 개최

지적소관청이 실시계획에 대하여 토지소유자와 이해관계인 및 지역 주민을 대상으로 주민설명회를 개최할 때에는 실시계획 수립 내용을 토지소유자와 이해관계인에게 서면으로 통보한 후 설명회 개최예정일 14일 전까지 다음 사항을 게시판에 게시하여야 한다.

○ 주민설명회 개최 목적

○ 주민설명회 개최 일시 및 장소

○ 실시계획의 개요

○ 그 밖에 필요한 사항

주민설명회에서는 다음 사항이 설명 내용에 포함되어야 한다. 또한 지적소관청은 주민설명회 등을 통하여 제출된 의견이 타당하다고 인정될 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 하며, 제출된 의견의 조치 결과, 미조치 사유 등 의견청취 결과 요지를 시업지구 지정 신청 시 첨부해야 한다.

○ 지적재조사사업의 목적 및 지구 선정 배경

○ 사업추진절차

○ 토지소유자협의회의 구성 및 역할

○ 토지소유자 동의서 제출방법

○ 일필지조사 및 경계설정에 따른 주민 협조사항

○ 그 밖에 주민설명회에 필요한 사항

■ 토지소유자협의회 구성

사업지구의 토지소유자는 토지소유자 총수의 2/3이상과 토지면적 2/3 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 토지소유자협의회를 구성할 수 있다. 토지소유자협의회는 위원장을 포함한 5명 이상 20명 이하의 위원으로 구성되며, 토지소유자협의회의 위원은 그 사업지구에 있는 토지소유자이어야 하며, 위원장은 위원 중에서 선출된다. 토지소유자협의회의 기능은 다음과 같다.

○ 지적소관청에 대한 우선사업지구의 신청

○ 일필지조사에 대한 입회

○ 임시경계점표지 및 경계점표지의 설치에 대한 입회

○ 지적공부정리 정지기간에 대한 의견 제출

○ 조정금 산정기준에 대한 결정

○ 경계결정위원회 위원의 추천

[그림 ] 사업지구지정단계 절차도

다. 제3단계: 재조사측량단계

사업지구 지정이 완료되면, 지적소관청은 먼저 지적재조사사업의 측량·조사 등을 수행할 지적측량대행자를 선정하여 지적소관청 공보에 고시하여야 한다. 이후 지적소관청 또는 대행업체는 일필지조사, 지적재조사측량, 측량성과 검사 등을 거쳐 지적확정조서 작성 등을 순서대로 진행하게 된다.

■ 일필지조사

일필지(parcel of land)조사란 지적재조사사업을 시행하기 위하여 필지별로 소유자, 지번, 지목, 면적, 경계 또는 좌표, 지상건축물 및 지하건축물의 위치, 개별공시지가 등을 조사하는 것으로서 위 사항을 기재한 서류를 일필지조사서라 한다. 일필지조사는 지적재조사측량과 병행하여 실시할 수 있다.

일필지조사는 조사계획 수립 → 사전조사 → 현지조사 → 일필지조사서 작성의 순서로 진행된다. 현지조사에는 토지소유자, 그 밖의 이해관계인 또는 그 대리인을 입회하게 할 수 있다.

<표 > 일필지조사의 내용

구 분		내 용
사전조사	토지에 관한 사항	소유자, 이해관계인, 지번, 지목, 토지면적
	건축물에 관한 사항	소유자, 이해관계인, 건물면적, 구조물 및 용도
	토지이용계획에 관한 사항	토지이용계획확인서
	토지이용 현황 및 건축물 현황	개별공시지가, 토지특성조사표, 국공유지 실태조사표, 건축물대장 현황 및 배치도
	지하시설(구조)물 등 현황	도시철도 및 지하상가 등 지하시설물을 관리하는 관리기관·관리부서의 자료와 구분지상권 등기사항
현지조사	토지이용 현황	토지이용 현황과 담장, 옹벽, 전주, 통신주 및 도로시설물 등 구조물의 측량도면 표시
	지상 건축물 및 지하 건축물 위치의 측량도면 표시
	경계조사 과정에서의 발생 사항 조사자 의견란 기재
	경계미확정 사유작성
	조사과정에서의 문제점 조사자 의견란에 기재

■ 지적재조사측량

지적재조사측량은 크게 측량계획의 수립 → 지적기준점을 정하기 위한 기초측량 → 일필지의 경계와 면적을 정하는 세부측량 등의 순서로 진행된다. 이 중에서 세부측량은 다시 임시경계점표지 설치 → 일필지 경계점의 측정 → 측량성과의 계산 및 점검 → 측량성과의 작성 → 면적의 산정 등의 순서로 진행된다.

■ 측량성과의 검사

측량성과의 검사는 기본적으로 지적소관청이 수행하도록 되어 있다. 다만, 지적소관청 소속 공무원이 측량과정에서 입회검사를 한 경우에는 검사의 일부인 현지검사측량을 생략할 수 있으며, 지적재조사측량을 지적소관청이 시행한 경우에는 측량성과 검사를 시⋅도지사가 하여야 한다. 또한 지적소관청이 인력, 장비 등의 부족으로 검사를 할 수 없는 경우에는 시·도지사에게 검사를 요청할 수 있다.

■ 지적확정조서의 작성

지적소관청은 지적재조사측량이 완료되었을 때 기존 지적공부상의 종전 토지면적과 지적재조사를 통하여 확정된 토지면적에 대한 지번별 내역 등을 표시한 지적확정조서를 작성하여야 한다. 지적확정조서에는 토지의 소재지, 종전 토지의 지번, 지목 및 면적, 확정된 토지의 지번, 지목 및 면적, 토지소유자의 성명 또는 명칭 및 주소 등이 포함되어야 한다.

지적소관청은 작성된 지적확정조서의 내용을 토지소유자나 이해관계인에게 통보하여야 하며, 토지소유자나 이해관계인은 지적확정조서를 수령한 날로부터 10일 이내에 지적소관청에 의견을 제출할 수 있다. 이 경우 지적소관청은 제출된 의견이 타당하다고 인정할 때에는 경계를 다시 설정하고, 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 하여야 한다.

[그림 ] 재조사측량단계의 절차도

라. 제4단계: 경계결정단계

경계의 결정은 경계결정위원회의 경계 결정 → 경계결정에 대한 이의 신청 → 이의 신청에 대한 경계결정위원회의 결정 → 경계의 확정 → 경계점표지 설치 및 경계점표지등록부 작성의 순서를 거쳐 이루어진다.

■ 경계결정위원회의 경계 결정

지적재조사에서 토지의 경계는 지적소관청에 설치된 경계결정위원회의 의결에 의해 결정된다. 지적소관청이 경계결정위원회에 의결을 신청할 때는 지적확정조서에 토지소유자나 이해관계인의 의견을 첨부하여 경계결정위원회에 제출하여야 한다.

신청을 받은 경계결정위원회는 지적확정조서를 제출받은 날부터 30일 이내에 경계에 관한 결정을 해야 한다. 부득이한 사유가 있을 때에는 경계결정위원회는 의결을 거쳐 30일의 범위에서 그 기간을 연장할 수 있다.

토지소유자나 이해관계인은 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있다. 또한 경계결정위원회는 경계에 관한 결정을 하기에 앞서 토지소유자들로 하여금 경계에 관한 합의를 하도록 권고할 수 있다. 지적소관청은 경계결정위원회로부터 경계에 관한 결정을 통지받았을 때에는 지체 없이 이를 토지소유자나 이해관계인에게 통지하여야 한다. 이 경우 60일 안에 이의신청이 없으면 경계결정위원회의 결정대로 경계가 확정된다는 취지를 명시하여야 한다.

■ 경계결정에 대한 이의 신청

지적소관청으로부터 경계에 관한 경계결정위원회의 결정을 통지받은 토지소유자나 이해관계인은 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의 신청을 할 수 있다. 이의 신청을 하고자 하는 토지소유자나 이해관계인은 지적소관청에 증빙서류를 첨부하여 이의신청서를 제출하여야 한다. 지적소관청은 이의신청서가 접수된 날부터 14일 이내에 이의신청서에 의견서를 첨부하여 경계결정위원회에 송부하여야 한다.

■ 이의 신청에 대한 경계결정위원회의 결정

경계결정위원회는 지적소관청으로부터 이의신청서를 송부받은 날부터 30일 이내에 이의신청에 대한 결정을 하여야 한다. 다만, 부득이한 경우에는 30일의 범위내에서 처리기간을 연장할 수 있다. 경계결정위원회가 이의신청에 대한 결정을 하였을 때에는 그 내용을 지적소관청에 통지하여야 하며, 지적소관청은 결정내용을 통지받은 날부터 7일 이내에 결정서를 작성하여 이의신청인 등에 송달하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 결정서를 송부 받은 날부터 60일 이내에 경계결정위원회의 결정에 대하여 행정심판이나 행정소송을 통한 불복 여부를 지적소관청에 알려야 한다.

■ 경계의 확정

지적재조사사업에 따른 토지의 경계는 다음의 경우에 확정된다.

1. 지적소관청으로부터 경계결정위원회의 결정을 통보 받고 60일 이내에 이의를 신청하지 아니하였을 때

2. 이의신청에 대한 경계결정위원회의 결정을 받고 60일 이내에 불복의사를 표명하지 아니하였을 때

3. 경계결정위원회의 최초 경계 결정이나 이의신청에 대한 결정에 불복하여 행정소송을 제기한 경우, 그 판결이 확정되었을 때

■ 경계점표지 설치 및 경계점표지등록부 작성

지적소관청은 경계가 확정되었을 때 지체 없이 경계점표지를 설치하여야 하며, 경계점표지등록부를 작성하고 관리하여야 한다. 경계결정위원의 의결에 따라 확정된 경계가 지적재조사측량 시 설정된 경계와 동일할 때에는 임시경계점표지가 경계점표지가 된다.

[그림 ] 경계결정단계 절차도

마. 제5단계: 조정금정산단계

조정금의 정산은 산정기준의 결정 → 조정금의 산정 → 이의 신청 및 그 처리 → 조정금의 지급·징수 및 공탁의 순서로 진행된다.

■ 산정기준의 결정

조정금 산정기준은 토지소유자협의회가 개별공시지가 또는 감정평가액 중에서 선택한다. 개별공시지가의 기준 시점은 사업지구 지정 고시일이고, 개별공시지가가 없는 경우에는 공시지가를 기준으로 하여 산출한다.

■ 조정금의 산정

경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우, 지적소관청은 토지소유자협의회가 선택한 산정 기준과 필지별 면적 증감내역을 기준으로 조정금을 산정한다. 조정금 산정을 위해서는 시·군·구지적재조사위원회의 심의를 거쳐야 한다.

■ 이의 신청 및 그 처리

지적소관청은 조정금을 산정했을 때에는 조정금조서를 작성하고 토지소유자에게 개별적으로 조정금액을 통보해야 해며, 조정금액을 통지한 날로부터 10일 이내에 토지소유자에게 조정금 수령통지 또는 납부고지를 해야 한다. 조정금에 관하여 이의가 있는 자는 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있다. 이의신청을 받은 지적소관청은 30일 이내에 시·군·구지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 그 인용 여부를 결정한 후 지체 없이 그 내용을 서면으로 이의 신청인에게 알려야 한다.

■ 조정금의 지급·징수 및 공탁

조정금의 지급과 납부는 6개월 이내에 이루어져야 하며, 납부해야할 자가 납부하지 않았을 경우, 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수하게 된다. 조정금이 1천만원을 초과하는 경우에는 6개월 내의 기간 동안 3회 이내에서 분할 납부할 수 있다. 지적소관청이 조정금을 지급해야 하는 경우 조정금을 받을 자가 다음 중 어느 하나에 해당할 때에는 그 조정금을 공탁할 수 있다.

1. 조정금을 받을 자가 그 수령을 거부하거나 주소 불분명 등의 이유로 조정금을 수령할 수 없을 때

2. 지적소관청이 과실 없이 조정금을 받을 자를 알 수 없을 때

3. 압류 또는 가압류에 따라 조정금의 지급이 금지되었을 때

[그림 ] 조정금정산단계의 절차도

바. 제6단계: 완료 단계

■ 사업완료 공고

지적소관청은 사업지구에 있는 모든 토지에 대하여 경계가 확정되었을 경우, 사업완료를 공고하고 관계 서류를 일반인에게 공람할 수 있도록 해야 한다. 한편 경계결정위원회의 최종 결정에 불복하여 경계가 확정되지 아니한 경우 그 면적이 사업지구 전체 토지면적의 1/10이하이거나 토지소유자 수가 사업지구 전체 토지소유자 수의 1/10이하인 경우에는 모든 토지의 경계가 확정되지 않았더라도 사업완료 공고를 할 수 있다.

■ 새로운 지적공부의 작성

지적소관청은 사업완료 공고가 있을 시 기존의 지적공부를 폐쇄하고 새로운 지적공부를 작성하여야 하며, 이 경우 그 토지는 사업완료 공고일을 기준으로 토지 이동이 있는 것으로 본다. 또한 지적재조사사업이 완료된 때에는 경계가 확정된 토지에 대하여 개별공시지가를 산정하여 지적공부에 등록하여야 한다. 한편 사업완료가 되었음에도 불복으로 인해 경계가 확정되지 않은 토지의 경우, “경계미확정 토지”라고 기재하고 지정공부를 정리할 수 있으며, 경계가 확정될 때까지 지적측량을 정지시킬 수 있다.

■ 등기촉탁

지적소관청은 새로이 지적공부를 작성하였을 경우, 즉각 관할등기소에 그 등기를 촉탁하여야 하며, 이 경우 등기촉탁은 국가가 자기를 위하여 하는 등기로 본다. 한편 지적소관청이 등기촉탁을 지연하고 있을 경우엔 토지소유자나 이해관계인이 직접 등기를 신청할 수 있다.

[그림 ] 완료단계의 절차도

Ⅳ. 지적재조사사업과 갈등관리

1. 지적재조사사업 갈등의 이해

가. 갈등의 쟁점

지적재조사 관련 갈등은 크게 세 가지 쟁점을 둘러싸고 발생하고 있다. 세 가지 쟁점은 사업지구의 지정, 경계 결정 및 조정금 산정이다.

■ 사업지구의 지정

사업지구 지정을 둘러싼 갈등은 결국 지적재조사사업 시행에 대한 동의 여부에 관한 갈등이다. 이 쟁점은 대체로 주민설명회 현장이나 동의서의 징구 과정에서 부상하게 된다. 사업지구 지정이 갈등의 쟁점으로 부상하게 되는 것은 사업의 필요성 및 편익에 대한 토지소유자의 이해 부족, 주민 간 갈등 발생으로 인한 지역사회의 불안정성 초래에 대한 우려, 개인의 기득이익의 방어 등 복합적인 요인에 의해 발생한다. 그 원인이 어디에 있든 간에 사업지구의 지정을 둘러싼 갈등은 지적재조사 사업 자체에 관한 갈등이고 그 영향이 재조사사업의 전 과정에 영향을 미친다는 점에서 중요성을 갖는다.

■ 경계 결정

경계 결정을 둘러싼 갈등은 새롭게 결정되는 경계에 따라 발생하는 이익의 증감을 둘러싼 갈등이다. 따라서 이 갈등은 전형적인 이익 갈등이라 할 수 있다. 경계의 변화에 따라 토지의 면적, 형상 및 위치가 달라지고, 이에 따라 재산의 가치도 바뀔 수 있기 때문에 새로운 경계의 결정은 일정 수준의 갈등을 야기할 수밖에 없다.

경계 갈등은 측량 과정에서 측량 거부, 항의 등의 형태로 나타나기도 하고, 경계 설정 후 경계결정위원회의 결정이 있기 전에 민원의 형태로 나타나기도 하지만, 그 주된 형태는 경계결정위원회의 결정에 대한 토지소유자의 이의 신청이라 할 수 있다. 물론 이의 신청이 받아들여지지 않아 경계결정위원회의 결정에 불복하여 행정소송을 제기하는 경우도 없지는 않지만, 그 사례는 매우 드물다.

경계 갈등은 발생 빈도가 높다는 점과 다음 단계에서 조정금 갈등으로 다시 나타날 수 있다는 점에서 적절히 관리될 필요가 있다.

■ 조정금 산정

조정금은 “경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우”에 “필지별 면적 증감내역을 기준”으로 “산정하여 징수하거나 지급”하는 일종의 청산금이다. 조정금 갈등은 기본적으로 사업지구 내에 조정금을 납부해야 하는 토지소유자와 조정금을 수령해야 하는 토지소유자가 함께 존재하고, 이들이 상반된 이해관계를 갖고 있기 때문에 발생한다. 금전 수수는 액수의 과다와 무관하게 예민한 문제이기도 하지만, 특히 그 액수가 큰 경우에는 첨예한 갈등을 불러오기 쉽다. 예외적인 경우이기는 하지만, 토지소유자의 경제적 능력으로 부담하기 어려운 액수의 조정금이 산정되는 경우도 있다.

조정금 갈등의 쟁점은 조정금 산정의 기준과 조정금의 액수의 두 가지이다. 전자의 쟁점은 대체로 법에 정해진 두 가지 산정 기준, 즉 개별공시지가와 감정평가액 중 어느 것을 기준으로 선택할 것인가의 문제이다. 경우에 따라서는 이 두 가지 기준 외에 현실 지가의 적용이 주장되기도 한다. 후자의 쟁점, 즉 조정금 액수의 문제도 산정 기준의 선택과 밀접하게 연관되어 있다. 어느 기준을 선택하느냐에 따라 조정금 액수가 크게 달라지기 때문이다.

나. 갈등의 당사자

지적재조사에 따른 갈등은 대체로 토지소유자 간 갈등과 토지소유자와 소관청 간의 갈등으로 나타나고 있다. 토지소유자와 대행업체 간의 갈등은 미미한 수준이다.

■ 토지소유자 간 갈등

토지소유자 간 갈등은 주로 개인 간 갈등으로 나타나기도 하지만, 때로는 집단적 갈등으로 나타나기도 한다. 토지소유자 개인 간의 갈등은 대체로 인접한 토지의 소유자 간의 경계 갈등으로 나타난다. 인접 토지소유자 간 갈등은 새로운 경계 결정으로 명백하고 객관화될 수 있는 불이익(예컨대, 현실 경계를 인정할 경우, 주택 진입로가 협소화되는 경우) 때문에 발생하기도 하고 과거에 형성된 감정적 대립이 지적재조사 과정에서 경계 갈등으로 표면화되기도 한다.

토지소유자 간의 집단적 갈등은 대체로 사업지구 내에 이질적인 토지소유자 또는 주민이 공존할 때 발생한다. 농촌지역에 토착 주민과 이주민의 숫자가 비슷한 경우와 외지인의 토지 투자가 활성화되어 현지 토지소유자와 외지 토지소유자의 수가 비슷한 경우에 집단 갈등이 발생한다. 물론 조정금 납부자 집단과 수령자 집단 간에도 갈등이 발생하지만, 그 사례는 오히려 드물다. 토지소유자 집단 간의 갈등의 쟁점은 대체로 조정금 산정 기준이다. 조정금 산정 기준은 사업지구별로 결정되기 때문이다.

■ 토지소유자와 소관청 간의 갈등

소관청은 지적재조사사업 책임 수행기관으로서 지적재조사와 관련된 주요 의사결정을 내린다. 이처럼 소관청의 장(조정금의 산정)이나 소관청에 설치된 위원회(경계 결정)의 행정처분에 의해 주요 의사결정이 이루어지기 때문에 토지소유자와 소관청 간에는 다양한 형태의 갈등이 발생할 수밖에 없다.

소관청이 지적재조사 갈등의 중심에 위치하고 있기는 하지만, 토지소유자와 소관청 간의 갈등은 대부분 제도화된 틀 내에서 전개된다고 할 수 있다. 여기에서 말하는 제도화된 틀이란 경계 결정, 조정금 산정 등의 주요 행정처분과 관련하여 마련되어 있는 이의 신청 절차를 말한다. 지적재조사와 관련하여 주민들이 소관청을 대상으로 집회, 시위, 농성, 연명 등의 집합적 행위를 보인 경우는 아직 없다. 이의 신청 등의 제도화된 통로가 갈등의 집단화와 과격화를 사전에 차단하고 있다고 보아야 한다.

다. 갈등의 특징

지적재조사사업을 둘러싼 갈등에서 발견되는 두드러진 특징은 다음의 네 가지로 정리할 수 있다.

■ 이익 추구적 갈등

지적재조사 관련 갈등은 대부분 이익을 둘러싼 갈등이다. 지적재조사 관련 갈등의 대부분을 차지하고 있는 경계 갈등과 조정금 갈등은 전형적인 이익 갈등에 속한다. 일반적으로 이익 갈등은 가치 갈등(가치관의 충돌에 의해 발생하는 갈등), 사실 갈등(어떤 사태의 진실 규명을 둘러싼 갈등), 절차 갈등(사업, 정책 등의 결정과정에서 법적 절차의 이행 여부를 둘러싼 갈등) 등에 비하여 조정 등의 절차를 통해 해결하기가 용이한 편이다.

■ 토지소유자 개인 단위의 갈등

지적재조사 관련 갈등에서는 주로 개인 토지소유자가 갈등의 한쪽 당사자가 된다. 토지소유자 간 갈등의 경우에는 토지소유자 내부의 집단들이 당사자가 되기도 하지만, 그러한 사례는 많지 않다. 특히 지적소관청을 대상으로 제기하는 이의 신청은 거의 대부분 개인이 단위가 된다.

■ 고충민원 제기형 갈등

지적재조사 관련 갈등의 대부분은 민원 제기 형태의 갈등이다. 토지소유자가 지적소관청을 대상으로 제기하는 민원은 민원의 다양한 형태 중 ‘고충민원’에 가깝다. □부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률□ 제2조(정의)에서는 ‘고충민원’을 “행정기관 등의 위법·부당하거나 소극적인 처분(사실행위 및 부작위를 포함한다) 및 불합리한 행정제도로 인하여 국민의 권리를 침해하거나 국민에게 불편 또는 부담을 주는 사항에 관한 민원”이라고 정의하고 있다.

■ 저강도 동시다발형 갈등

지적재조사사업과 관련된 갈등의 대부분은 강도(intensity)가 상대적으로 낮은 반면에, 같은 쟁점을 둘러싸고 다수의 유사한 갈등이 동시에 발생하는 양상을 보이고 있다. 여기에서 갈등의 강도가 낮다는 말은 갈등 당사자가 상대에게 보이는 적대적 감정의 수준이 낮다는 것을 의미한다.

2. 현행 제도에서의 갈등관리

지적재조사사업과 관련된 현행 법령에는 갈등 예방과 해결을 위한 다양한 방안들이 마련되어 있다. 갈등 예방을 위한 주요 방안으로 주민설명회 개최 등을 통한 토지소유자의 의견 수렴, 이해당사자 기구로서의 토지소유자협의회 구성·운영, 조사·측량 시 토지소유자의 입회 등이 마련되어 있고, 갈등 해결 방안으로 이의 신청 절차가 마련되어 있다. 이들 방안들을 사업 수행의 각 단계별로 정리해 보면, 아래 <표 8>과 같다.

<표 > 현행법령상의 지적재조사 갈등관리

단계	갈등관리 방안	관련 법령 조문	비고
계획 수립 단계	기본계획 수립 시 공청회의 개최	특별법 제4조 ②항
	기본계획 수립 시 시․도지사 및 지적소관청의 의견 수렴	특별법 제4조 ②항, ③항 및 ④항
사업 지구 지정 단계	토지소유자협의회의 구성	특별법 제13조 ①항, ②항 및 ③항	임의 기구
	사업지구 지정에 대한 토지소유자의 동의 획득	특별법 제7조 ②항
	실시계획에 대한 주민설명회 개최	특별법 제7조 ④항 업무지침 제6조
	실시계획 공람 및 토지소유자 및 이해관계인의 의견 수렴	특별법 제7조 ④항 및 ⑤항
재조사 측량 단계	일필지조사 현지조사에 대한 토지소유자협의회 위원, 토지소유자, 그 밖의 이해관계인, 또는 그 대리인 입회	특별법 제13조 ③항 2호 및 업무규정 제12조	권고 사항
	임시경계점표지 또는 경계점표지 설치 시 토지소유자협의회 위원, 토지소유자 등 입회	업무규정 제13조	예외 인정
경계 결정 단계	토지소유자의 합의에 의한 경계 설정	특별법 제14조 ②항
	지적확정조서에 대한 토지소유자 등 의견 제출	특별법 제15조 ③항 및 제16조 ②항
	토지소유자 등의 경계경정위원회 참석 및 의견 진술	특별법 제16조 ④항
	경계결정위원회의 토지소유자 간 합의 권고	특별법 제16조 ⑤항
	경계결정에 대한 이의 신청	특별법 제17조 ①항
조정금 정산 단계	조정금에 관한 이의 신청	특별법 시행령 ①항 및 ②항

3. 갈등관리 강화의 기본 방향

지적재조사사업과 관련된 갈등을 효율적으로 관리하기 위해서는, 현행 법령에 마련되어 있는 방안은 물론 현행 법령에 규정되어 있지는 않지만 갈등관리에 필요한 방안들도 적극적으로 도입할 필요가 있다. 지적재조사사업 갈등관리의 기본 방향은 다음과 같이 설정할 수 있다.

첫째, 소통활성화를 통한 홍보의 강화이다. 지적재조사사업은 지적불부합을 해소함으로써 이로 인한 분쟁 비용을 저감하고 디지털 시대에 부합하는 새로운 지적을 확립하기위한 국가사업임을 널리 이해시켜야 한다. 홍보의 강화는 갈등의 예방은 물론 원만한 해결에도 기여할 것이다.

둘째, 이해당사자인 토지소유자의 참여 확대이다. 현행 제도에서도 토지소유자 등 이해당사자가 지적재조사사업에 참여할 수 있는 통로는 사업지구 지정에 대한 동의, 주민설명회, 토지소유자협의회의 구성 및 운영, 재조사측량에 대한 입회 등의 형태로 보장되고 있으나, 이러한 제도를 보다 적극적으로 활용하여 참여의 수준을 높여야 한다. 토지소유자협의회의 합리적 구성과 운영 및 재조사측량 과정에서의 입회의 활성화가 토지소유자의 참여를 확대시키는 핵심적인 방안이다.

셋째, 예방 절차의 적극적 추진이다. 즉, 계획수립단계에서 갈등을 예방할 수 있는 방안을 적극적으로 찾고 그 방안을 실행하는 것이다. 갈등 예방 활동은 그 자체가 행정력과 비용을 추가시키는 요인이기는 하지만, 갈등 예방 활동에 소요되는 비용이 그 해결에 필요한 비용보다 훨씬 적다는 점에서 적극적으로 추진되어야 한다. 이러한 갈등 예방 절차로 도입될 필요가 있는 것이 갈등영향분석이다.

넷째, 대안적 분쟁해결 방법의 적극적 활용이다. 현행 제도에서도 분쟁 해결을 위한 방안으로 토지소유자 간 합의의 권고 등이 포함되어 있으나, 전반적으로는 분쟁 해결이 행정청 또는 의사결정기구의 재결에 의존하고 있다. 현행 제도의 틀과 의사결정기구를 유지하면서 대안적 분쟁 해결 방식을 적극적으로 활용하는 방안을 찾는 것이 필요하다. 경계 결정과 조정금 산정에 대한 이의 신청이 있을 때, 조정 절차를 도입하여 이의 신청을 처리하는 것이 바람직할 것이다.

Ⅴ. 계획수립단계의 갈등관리: 갈등영향분석

1. 계획수립단계의 갈등관리 목표

계획수립단계에서 갈등관리의 목표는 갈등에 대한 예측과 예방 방안을 마련하는 것이다. 지적재조사사업을 위한 계획으로는 국토교통부가 수립하는 □기본계획□과 지적소관청이 수립하는 □실시계획□ 두 가지가 있다. 이 중에서 갈등관리 방안 마련이 요구되는 계획은 구체적인 사업지구를 대상으로 하여 수립하는 □실시계획□이다.

현행 법령에서 □실시계획□에 포함되어야 할 사항은 특별법 제6조 ①항과 그 시행령 제5조 ①항에 명시되어 있지만, 갈등 예측과 예방 방안은 여기에 포함되어 있지 않다. 다만, 특별법 제7조 ②항 2호에 따르면, 지적소관청이 시·도지사에게 사업지구 지정을 신청할 때, ‘사업시행이 용이한지 여부’를 고려해서 신청하도록 되어 있는데, 사업수행의 용이성을 고려하기 위해서는 갈등 요인의 존재 여부가 검토될 필요가 있을 것이다.

갈등에 대한 예측과 예방 방안 마련을 마련하기 위한 방법이 갈등영향분석이다. 갈등영향분석은 2007년 □공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정□ 제정 이후 갈등 예방을 위한 표준적 절차로 정착되어 가고 있다. 아래에서 갈등영향분석의 개요와 지적재조사사업에 대한 적용 방법을 보기로 하겠다.

2. 갈등영향분석의 개요

갈등영향분석에 대한 이해를 돕기 위해 갈등영향분석을 정의한 다음, 그 목적, 연구방법, 분석 내용, 수행 절차 등을 차례로 살펴보겠다.

가. 정의

갈등영향분석은 정책 수립 및 사업계획 수립의 초기 단계에서, 정책 또는 사업의 시행으로 사회적 갈등이 발생할 가능성이 있는지, 있다면 그 갈등은 무엇을 쟁점으로 하여 누구와 누구 간에 어떤 양상으로 일어날 것인지를 예측해 보고, 그러한 갈등 요인을 사전에 해소·완화할 수 있는 방안을 마련하는 연구 활동이다.

<box Ⅴ-1> 갈등영향분석의 정의

“갈등영향분석”이라 함은 공공정책을 수립・추진할 때 공공정책이 사회에 미치는 갈등의 요인을 예측・분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 일을 말한다(□공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정□ 제2조 제2항).

나. 목적

갈등영향분석은 갈등을 예방하거나 완화함으로써 갈등으로 인한 직접적 비용 및 사회적 비용을 줄이고 정책 및 사업의 적기 시행을 달성하여 정책 및 사업 시행의 안정성 및 신뢰성을 확보하는 데 있다.

<box Ⅴ-2> 갈등영향분석의 목적

중앙행정기관의 장은 공공정책의 수립・시행・변경함에 있어서 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있다고 판단되는 경우에는 해당 공공정책을 결정하기 전에 갈등영향분석을 실시할 수 있다(□공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정□ 제10조 제1항).

다. 연구 방법

갈등영향분석에서 사용되는 가장 중요한 연구 방법은 심층면접(in-depth interview)이다. 심층면접 이외에 문헌조사나 설문조사도 사용되고 있으나, 핵심적인 자료라 할 수 있는 이해당사자의 이해관계와 입장을 파악해 내는 데는 심층면접이 매우 유용하다. 주로 구조화된 설문(structured questionnaire)을 사용하는 설문조사에서와는 달리, 심층면접에서는 일련의 개방적 질문(open-ended question)으로 구성되는 표준 면접 절차(interview protocol)를 사용하여 면접대상자의 구술을 통해 자료를 수집한다. 표준 면접 절차는 일종의 면접 지침(interview guide)이라 할 수 있다. 면접을 수행하는 과정에서 질문을 추가할 수 있고, 면접대상자의 구술 시간이나 구술 내용에 대해서 제약을 가하지 않는다. 방법론적 융통성을 통해 면접대상자가 자신의 내면세계를 자유롭게 표출하게 하기 위해서이다.

라. 분석 내용

일반적인 갈등영향분석에서 포함되어야 할 주요 내용은 이해당사자의 확인(핵심 이해당사자와 주변적 이해당사자의 구분 포함), 이해당사자들의 입장, 이해당사자 간 이해관계의 공통점과 차이점 확인, 이해당사자들 간의 상호관계의 확인, 갈등에 영향을 미치는 외부 환경 요인의 확인, 이해관계자들의 대화와 타협에 의한 갈등해결 의사와 능력 확인, 합의절차의 장애요인과 합의 가능성의 확인, 합의절차 진행에 대한 의견 제안, 갈등의 내용에 적합한 합의절차의 설계 등이다(신창현, 2005: 51쪽 참고).

마. 수행 절차

갈등영향분석은 대체로 7개의 단계를 거쳐 수행된다. 첫 번째 단계인 시행결정단계에서는 주관기관이 갈등영향분석의 시행 여부를 결정하는 단계이고, 나머지 제2단계부터 제7단계까지의 6개 단계는 주관기관으로부터 의뢰를 받은 연구기관이 직접 작업을 수행하는 단계이다.

1) 갈등영향분석의 단계

[그림 ] 갈등영향분석의 단계

1단계	시행 결정
	□
2단계	시작
	□
3단계	자료 수집
	□
4단계	자료 분석
	□
5단계	합의 절차 설계
	□
6단계	갈등영향분석서 초안 작성
	□
7단계	갈등영향분석서 공유, 보완 및 제출

2) 단계별 수행 업무 내용

<표 > 각 단계별 업무 내용

단계 구분	업무 내용
시행결정단계	주관기관의 시행 여부 결정 → 수행기관 선정 → 계약 체결 → 수행기관에 예비 정보의 전달 → 이해당사자 대상으로 수행기관 소개
시작단계	지역사회의 이해 → 이해당사자 확인과 면접대상자 선정 → 쟁점의 사전 확인 → 면접 프로토콜 작성 → 면접 일정 짜기
자료수집단계	면접 시간 및 장소 결정 → 면접 수행 → 기록
자료 분석단계	발견된 사실의 요약 → 일치 영역과 불일치 영역의 파악 → 합의 형성 절차의 시행 가능성 평가 → 합의절차 진행 여부 제안
합의절차 설계단계	합의 형성을 위한 적절한 기법의 제시 → 토론할 쟁점의 제시 → 참여자 선정 → 시간 계획 및 회의 스케줄 → 기본 규칙(안) 제시 → 합의 형성을 위한 예산 및 재원조달 방법
갈등영향분석서 초안 작성 단계	서론, 발견 사실, 분석, 제안의 순으로 작성
갈등영향분석서 공유, 보완 및 제출 단계	초안 공람 및 보완 → 갈등영향분석서 제출

3. 지적재조사사업에 대한 갈등영향분석의 적용

가. 시행 여부의 결정

모든 사업지구의 지적재조사사업을 대상으로 갈등영향분석을 시행할 필요는 없다. 또한 갈등영향분석을 시행할 필요가 있다 하더라도 반드시 외부 전문기관에 의뢰하여 시행할 필요도 없다. 예컨대, 하나의 사업지구를 가지고 있는 농촌지역 지적소관청의 경우에는 갈등영향분석을 하지 않을 수도 있고, ‘간이’ 갈등영향분석을 소관청 자체 인력으로 수행할 수도 있다.

갈등영향분석의 시행 여부 및 외부 전문연구기관에 대한 의뢰 여부는 사업지구 지정, 경계 설정, 조정금 산정 등을 둘러싼 갈등의 요인이 어느 정도 존재하는가에 따라 결정되어야 한다. 여기에 하나의 요인을 추가한다면, 지역사회의 갈등 해결 능력이다. 이런 요인들을 제대로 파악하기 위해서는 심층면접 등을 통한 조사가 필요하겠지만, 갈등 잠재력 측정을 위한 일종의 체크리스트를 활용하여 갈등영향분석의 시행 여부 및 외부 전문기관 의뢰 여부를 결정하는 방법이 있다. 잠정적으로 체크리스트를 활용하여 산출된 갈등 잠재력 평점이 0-6점 이하인 경우에는 갈등영향분석이 필요하지 않으며, 7점 이상이면 자체 인력을 활용하든 외부에 의뢰하든 시행할 필요가 있을 것이다.

<표 > 갈등 잠재력 측정을 위한 체크리스트

영역	변수	척도
사업지구 지정 갈등 잠재력	사업에 대한 동의 획득 가능성	하(2) 중(1) 상(0)
	적극적 지지자	무(2) 미확인(1) 유(0)
	적극적 반대자	유(2) 미확인(1) 무(0)
경계 갈등 잠재력	불부합지의 비율	상(2) 중(1) 하(0)
	토지이용방식의 변화	상(2) 중(1) 하(0)
	건축물의 신축 및 증·개축	상(2) 중(1) 하(0)
	인지된 과거 경계 갈등	유(2) 미확인(1) 무(0)
조정금 갈등 잠재력	지가 수준	상(2) 중(1) 하(0)
	도시화 수준	상(2) 중(1) 하(0)
	개발사업 추진 가능성	유(2) 미확인(1) 무(0)
	외지인의 토지 투자(투기)	유(2) 미확인(1) 무(0)
지역사회의 갈등 해결 능력	토지소유자 및 주민의 동질성	하(2) 중(1) 상(0)
	지역사회 리더십	하(2) 중(1) 상(0)

만약 외부 전문기관에 의뢰하기로 결정한 경우에는 소관청은 수행기관을 선정하여 계약을 체결한 후, 수행기관에 사업지구에 대한 일반 정보를 제공하고 주민 및 토지소유자에게 수행기관을 소개하는 일을 해야 한다.

나. 갈등영향분석의 시작

갈등영향분석의 시작 단계에서는 사업지구의 지역사회 일반에 대한 정보 수집, 면접대상자 선정, 면접 프로토콜의 작성, 면접 일정 확정 등의 수행해야 한다.

1) 지역사회 정보의 수집

갈등영향분석을 위해 가장 먼저 해야 할 일은 지역사회에 대한 일반적 정보의 수집이다. 여기에서 말하는 지역사회는 사업지구는 물론 여기에 영향을 미치는 인근 지역까지 포함한다. 주요 정보는 지역사회의 토지이용방식, 지가 및 토지거래 현황, 인구 동향, 산업 및 직업 구조, 사회단체 현황, 여론 지도층 등이다. 사회단체 현황과 여론 지도층의 파악은 면접 대상자 선정에 유용하다.

2) 면접 대상자

지적재조사사업의 경우 핵심 이해당사자는 토지소유자이므로 토지소유자 중에서 여론주도층 인사와 지적재조사사업에 대한 적극적 지지자 및 적극적 반대자를 면접 대상자로 선정하는 것이 바람직하다. 그러나 시작 단계에서 지지자와 반대자를 파악하기 어려우므로 소관청이 제공하는 여론주도층 인사를 이 단계에서 면접 대상자로 선정하는 것이 바람직하다. 향후 본격적인 면접을 통해 적극적 지지자와 반대자가 파악되면 그 때 면접 대상자를 넓혀가도 문제가 없다. 면접 대상자는 사업지구의 규모에 따라 10-30인으로 하고, 그 중 50% 이상을 시작 단계에서 선정하는 것이 바람직하다.

3) 면접 프로토콜의 작성

면접 프로토콜(interview protocol)은 심층면접에서 사용하는 질문의 목록이다. 면접 프로토콜은 문항이 구조화된 질문으로 구성된, 표준화되고 형식화된 조사표(schedule)와는 달리 면접에서 다루어야 할 요점이나 제목의 목록을 수록하여 융통성 있게 대화를 가능케 하는 면접 지침(interview Guide)에 가깝다.

<표 > 면접 프로토콜에 포함될 질문 항목

구분		질문 항목
대상자 개인 정보		대상자의 연령, 직업, 거주기간, 지목별 토지 소유 현황
지역사회 정보		지역사회의 역사, 주민의 구성, 불부합지의 비율(분포), 주요, 토지이용방식의 변화, 개발사업 추진 가능성, 외지인의 투자(투기) 현황, 지역사회 내 오랜 대립 구조 존재 여부, 주요 사회단체
갈등	사업 지구 지정 갈등	지적재조사사업 대한 인지도, 지적재조사사업에 대한 동의 여부, 동의(또는 부동의)의 사유, 주변의 적극적 지지자와 그 사유, 주변의 적극적 반대자와 그 사유, 지역사회 전체의 지지도
	경계 갈등	불부합지 소유 여부, 선호하는 경계 설정 기준, 본인의 경계 갈등 경험, 지역사회 내 다른 사람의 경계 갈등 경험, 경계 갈등 발생의 구조적 요인 존재 여부,
	조정금 갈등	선호하는 조정금 산정 기준, 조정금 산정 기준에 대한 만족도
리더십		토지소유자협의회 구성에 대한 입장, 토지소유자협의회 임원 취임 가능성, 지역사회의 리더 확인

4) 면접 일정 짜기

면접대상자들에게 전화를 하여 면접 일정을 확정해야 한다. 소관청에서 면접과 관련된 안내문을 발송했다고 하더라도 이 단계에서 다시 면접의 배경과 필요성, 분석 수행기관의 성격, 응답 내용의 비밀 보장 등을 설명하거나 약속할 필요가 있다.

다. 자료 수집

갈등영향분석에서 주된 자료 수집 방법은 심층면접이다. 심층면접의 방법과 팀 구성은 다음과 같이 한다.

1) 면접 방법

심층면접은 대면 면접의 방식을 취한다. 전화면접보다 많은 정보를 얻을 수 있고, 면접자와 면접 대상자 간의 정서적 교감 및 신뢰 형성에 도움이 되고, 표정 등을 통해 면접 대상자의 내면을 읽을 수 있기 때문이다. 또한 심층면접은 집단 면접이 아닌, 개별 면접의 형식을 취한다. 개별 면접은 다른 사람 앞에서 공개하기 어려운 이해관계, 지역사회 문제 등에 대해서 깊이 있는 대화를 가능케 하기 때문이다.

면담을 진행하면서 새로운 질문을 추가하거나, 질문 순서를 조정할 수 있다. 또한 면담 대상자가 질문 내용을 미리 알려줄 것을 요청하면 팩스, 이메일 등으로 발송해 준다. 면접 시간은 30분에서 1시간 정도가 적합하지만, 면접 대상자가 많은 이야기를 하고자 할 때는 연장해도 무방하다.

2) 면접 팀

면접은 기본적으로 2인 1조의 형태로 팀을 구성하여 진행한다. 2인 1조의 경우, 한 사람은 질문을 하고, 다른 한 사람은 기록을 한다. 녹음을 하고자 할 때는 반드시 면접 대상자의 동의를 얻은 후 녹음장치를 사용해야 한다. 녹음을 하더라도 기록자는 대화의 개요를 메모해 두는 것이 나중에 녹취할 때 도움을 준다.

라. 자료 분석

심층면접을 통해 얻어진 자료는 요약되어야 하고, 의견이 일치되는 사항과 불일치하는 사항이 어떤 것인지를 파악해야 한다. 자료 분석을 통해 토지소유자협의회의 구성 가능성을 진단해야 한다.

1) 발견된 사실의 요약

자료 분석 단계에서 수행해야 할 첫 번째 작업은 면접 기록을 읽고 발견 사실을 요약하는 일이다. 이 과정에서 여론 지도층 인사, 적극적 지지자, 적극적 반대자 등의 집단별로 발견 사실이 조직될 수 있어야 이상적이다. 집단별로 발견 사실을 요약하는 이유 중의 하나는 개별 피면접자들이 응답한 내용의 비밀을 보장하는 데 있다. 누가 어떤 의견을 가지고 있는 것이 중요한 것이 아니라 어떤 의견들이 있다는 것을 밝히는 것이 중요하다. 이 때 분류표를 활용하여 가로축에는 면접 대상자 집단을 나열하고, 세로축에는 쟁점을 열거하여 의견을 정리한다.

2) 의견 일치 영역과 불일치 영역의 파악

발견 사실을 요약한 다음, 의견이 일치하는 사항과 의견이 일치하지 않는 사항을 파악해야 한다. 의견의 불일치가 반드시 갈등의 원인이 되지는 않지만, 경계 설정 기준, 조정금 산정 기준 등에 대한 불일치는 주목할 필요가 있다. 따라서 의견이 불일치하는 사항을 파악해 내는 것이 의미 있는 일이다.

3) 토지소유자협의회 구성 가능성 진단

리더십 관련 질문 항목에 대한 응답 결과를 요약·정리해 보면, 토지소유자협의회의 구성 가능성과 주요 역할을 담당할 인사들이 떠오르게 된다. 이 결과를 바탕으로 토지소유자협의회의 구성 가능성을 제시해야 한다.

마. 토지소유자협의회 구성·운영 방안 설계

현행 법령에서는 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 ‘동의를 받아’ 5~20인의 위원으로 토지소유자협의회를 구성할 수 있게 되어 있다(□지적재조사에 관한 특별법□ 제13조). 그러나 이러한 방식으로 구성된 토지소유자협의회는 그 대표성의 한계로 인해 토지소유자들 각자의 재산권에 관한 주요 사안을 결정하기가 어렵다. 따라서 지적소관청은 협의회의 대표성을 강화할 수 있도록 토지소유자의 총수의 3분의 2이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자가 ‘참여’하는 총회를 보충적으로 운영할 수도 있을 것이다. 갈등영향분석 수행자는 이러한 총회가 구성될 수도 있음을 전제로 토지소유자협의회의 조직 구조, 회의의 회수 및 일정, 기능, 운영 규정 등을 마련하는 것이 바람직하다.

한편, 토지소유자협의회 구성 및 운영 방안을 설계할 때, 사업지구가 소속된 지역사회의 특성이 고려되어야 한다. 일반적으로 도시지역에서는 토지소유자협의회의 구성 및 회의 개최가 어려운 반면에 농촌지역에서는 상대적으로 쉽다.

1) 조직 구조

토지소유자협의회의 대표성을 강화하여 지적재조사사업에 기여할 수 있도록 유도하기 위해서는, 현행 특별법에 따라 5~20인으로 구성되는 토지소유자협의회가 전체 토지소유자들(하한선은 토지소유자의 총수의 3분의 2이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자)의 의견을 수렴할 수 있도록 총회를 운영하는 방안을 고려할 수 있다.

2) 회의

총회는 연 1~2회에 정도 정기적으로 개최되는 것으로 정하고, 임시회의 운영이 가능하도록 할 수 있을 것이다. 다만, 정기회 또는 임시회의 횟수는 지역사회의 특성(도시와 농촌) 등을 고려하여 달리 정할 수 있도록 한다.

3) 기능

특별법 제13조 ③항에서 정하고 있는 토지소유자협의회의 기능 중 중요 사항인 우선사업지구의 신청, 조정금 산정 기준에 대한 결정, 경계결정위원회 위원의 추천 등은 총회의 의결을 거치도록 할 수 있을 것이다. 다만, 그 외 사항은 토지소유자협의회에서 결정할 수 있다.

4) 운영 규정

토지소유자협의회의 운영은 기본적으로 특별법 제13조 및 그 시행령 제10조에서 정한 바에 따르되, 법령에 정해지지 않은 조직 구조, 회의, 기능 및 운영 예산 등에 관한 사항을 정하기 위해 각 토지소유자협의회 단위로 운영규정을 정하여 운용토록 할 수 있다. 갈등영향분석 수행자는 이러한 운영규정의 시안을 각 사업지구의 특성에 맞게 작성하여 갈등영향분석서에 수록할 수 있다.

바. 갈등영향분석서 초안의 작성

갈등영향분석서는 연구보고서이기 때문에 일반 보고서와 마찬가지로 요약이나 서론에 해당하는 연구의 배경, 목적, 방법, 범위 등에 대한 기술이 필요하다. 이러한 형식적 요건 외에 이 보고서에 필수적으로 포함되어야 할 내용은 갈등에 대한 진단과 처방이라 할 수 있다. 갈등 진단은 심층면접에 바탕을 둔 갈등의 쟁점, 갈등의 당사자, 발생 가능성, 갈등의 사회적 영향 등에 대한 예측을 의미하고, 처방은 예상되는 갈등을 사전에 예방하기 위하여 갈등 요인을 해소할 수 있는 방안의 제시라 할 수 있다. 이러한 처방에 해당되는 것이 참여적 의사결정 방법의 적용이다. 일반적인 갈등영향분석서의 내용은 □공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정□ 제10조 ③항에 제시되어 있다.

<box Ⅴ-3> 갈등영향분석서의 내용 예시

1. 공공정책의 개요 및 기대효과

2. 이해관계인의 확인 및 의견조사 내용

3. 관련 단체 및 전문가의 의견

4. 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점

5. 갈등으로 인한 사회적 영향

6. 갈등의 예방·해결을 위한 구체적인 계획

7. 그 밖에 갈등의 예방·해결을 위하여 필요한 사항

지적재조사사업의 경우, 이해당사자인 토지소유자의 단체인 토지소유자협의회를 구성할 수 있도록 되어 있기 때문에 별도의 참여적 의사결정 방법을 도입하기보다는 토지소유자협의회의 합리적 운영을 통한 갈등 요인의 해소에 역점을 두는 것이 바람직하다. 따라서 위 <box Ⅴ-3>에서 제시된 ‘갈등의 예방·해결을 위한 구체적인 계획’에는 토지소유자협의회의 구성 및 운영 방안을 제시하는 것이 바람직하다.

사. 갈등영향분석서 공유, 보완 및 제출

갈등영향분석 수행기관은 마지막으로 갈등영향분석서 초안을 소관청과 면접에 참여한 토지소유자를 대상으로 공유하고, 그들의 의견을 반영하여 초안을 보완한 다음, 지적소관청에 제출하게 된다. 여기에서 주목해야 할 것은 초안을 분석을 의뢰한 기관, 즉 소관청뿐만 아니라 면접에 참여한 토지소유자에게도 공람시키고 그들의 의견을 청취한다는 점이다. 이것은 한편으로 이해당사자의 입장이 정확하게 반영되었는가를 점검하는 의미도 있지만, 다른 한편으로는 분석기관 및 소관청이 이해당사자인 토지소유자로부터 신뢰를 확보하기 위한 것이기도 하다.

Ⅵ. 사업지구지정단계의 갈등관리

1. 사업지구지정단계 갈등 관리의 목표

사업지구지정단계에서의 갈등관리의 목표는 두 가지이다. 그 하나는 이해당사자인 토지소유자의 동의 획득이다. 이 단계에서 소관청은 법령에 정해진 바에 따라 토지소유자로부터 동의서를 징구해야 하고, 이를 위해 주민설명회를 개최하도록 되어 있기 때문이다. 토지소유자의 동의를 획득하기 위해서는 법령상 절차인 주민설명회가 실질적 동의 획득을 위한 통로로 적극적으로 활용되어야 하고 지적재조사사업에 대한 적극적인 홍보가 이루어져야 한다.

이 단계의 두 번째 갈등관리의 목표는 지적소관청과 토지소유자 간의 파트너십 구축이다. 파트너십은 사업에 대한 토지소유자의 참여와 협력을 이끌어낼 수 있는 기반이 된다. 파트너십 구축을 위해서는 법령상 주요 기능을 수행하도록 되어 있는 토지소유자협의회가 토지소유자 전체를 대표할 수 있는 기구로 구성될 수 있도록 지원해야 한다.

2. 홍보의 강화

지적소관청은 물론 시·도 및 국토교통부도 지적재조사사업에 대해 다양한 방식으로 홍보 활동을 하고 있다. 이 중에서도 사업 현장에서 이루어지고 있는 지적소관청의 홍보는 사업에 대한 토지소유자의 동의를 획득하는 데 매우 중요하다.

가. 대인 커뮤니케이션의 강화

지적재조사사업의 홍보에 있어서도 매체의 활용은 중요하다. TV, 신문 등 전통적 대중 매체와 함께 SNS 등의 새로운 매체가 발달되어 있기 때문에 홍보의 목적에 맞는 매체를 적절히 선택하여 활용할 경우, 홍보의 효율성을 높일 수 있다. 매체를 통한 홍보의 가장 큰 이점은 많은 사람들에게 알리고자 하는 내용을 동시에 전달할 수 있다는 점이다. 최근 자주 활용되고 있는 휴대폰을 통한 홍보는 다수인에 대해 동시에 메시지를 전달하면서도 수신자가 편리한 시간에 수시로 접근할 수 있다는 점에서 추가적 장점을 갖고 있다.

홍보 목적에 맞는 매체를 선택할 경우, 매체를 통한 홍보가 효율적이기는 하지만, 개인이나 특정 집단을 설득하여 태도를 바꾸게 하는 데는 한계를 갖고 있다. 특히 지적재조사 사업지구 내 토지소유자를 대상으로 하여 그들의 동의를 획득하고 협력을 이끌어내고자 하거나 지적재조사의 자세한 방법과 절차를 이해시키고자 하는 경우에는 매체를 통한 홍보보다는 면대면(face-to-face) 대인 커뮤니케이션이 보다 효율적이다. 대인 커뮤니케이션은 기본적으로 쌍방 소통을 가능케 한다는 점에서 이처럼 설득을 요하는 홍보에 유리하다.

특별법에는 면대면 홍보 방식인 주민설명회를 실시하도록 규정되어 있고, 실제로 소관청 담당 공무원과 대행업체 직원은 주민설명회 장 바깥에서도 다양한 방식으로 토지소유자와 접촉하고 있다. 따라서 사업지구 수준에서 이루어지는 홍보의 성과는 토지소유자와 재조사 담당자 간의 면대면 커뮤니케이션의 질에 크게 영향을 받는다고 할 수 있다.

토지소유자와 재조사 담당자 간의 면대면 커뮤니케이션의 중요성을 고려할 때, 이와 관련된 워크숍 등 공동 학습의 기회가 확충될 필요가 있다. 특히 설득 커뮤니케이션에 대한 공동 학습이 요구된다.

<표 > 홍보의 목적과 홍보 수단

목적	수단
지적재조사사업의 인지도 향상	대중 매체, 시정(施政) 홍보 매체, 현수막, 설치, 전광판 설치, 홍보용 만화, UCC 제작, 입간판, 포스터, 전단지, 로고 제작 등
지적재조사사업에 대한 우호적 태도 형성	홍보용 생활용품 제작·증정
지적재조사사업의 절차에 대한 이해 제고	소책자 등 인쇄 매체, 인터넷 홈페이지
지적재조사사업의 필요성 설득	주민설명회 개최, 마을 순회 홍보, 반상회 참여
지적재조사사업의 실질적 혜택 확산	인쇄 매체를 통한 우수 사례 소개

나. 사업 추진 방식 및 절차에 대한 이해 제고

지적재조사사업은 장기간에 걸쳐 복잡한 절차를 거쳐 진행된다. 또한 지적재조사 과정에는 일반 국민들이 이해하기 어려운 측량 관련 기술이 사용되고 있다. 따라서 지적재조사사업에 대한 홍보에 있어서는 사업추진 방식 및 절차에 대한 이해를 높이기 위한 노력이 반드시 있어야 한다. 지적재조사의 방법 및 절차에 대한 이해도를 높임으로써 잘못된 정보로 인해 발생하는 갈등을 예방할 수 있다. 다음의 사항들은 모든 토지소유자들이 필요한 시기에 볼 수 있도록 인쇄물로 제작하여 배포할 필요가 있다.

<box Ⅵ-1> 토지소유자에게 주지시켜야 할 사항

- 지적재조사사업 관련 법령

- 지적재조사사업의 전반적 절차

- 적용되는 측량 기술과 오차의 범위에 대한 설명

- 일필지조사 및 재조사측량의 시기와 입회 방법

- 경계 결정의 절차와 이의 신청 절차

- 조정금 산정의 절차와 이의 신청

다. 사업의 필요성과 토지소유자의 편익의 강조

사업지구 내 토지소유자를 대상으로 한 설득 커뮤니케이션에서 전달되어야 할 주요 메시지는 두 가지이다. 그 하나는 국가 차원에서의 지적재조사의 필요성이다. 국가 차원의 필요성이란 불부합지의 해소와 구시대에 만들어진 종이 지적의 디지털화이다. 다른 하나는 재조사사업이 직접 토지소유자에게 가져다주는 편익이다. 예를 들어 미래에 발생할 가능성이 있는 이웃 간 분쟁의 사전 해결, 토지 거래의 용이성, 토지 정형화를 통한 토지 가치 증가, 맹지 해소 등이 토지소유자에게 가져다 줄 수 있는 실질적인 혜택이다. 재조사사업으로 인한 편익의 증가를 실증적으로 보여주기 위해서는 다른 사업지구의 우수 사례를 적절히 활용할 필요가 있다.

3. 주민설명회 참여 확대

주민설명회는 특별법 제7조 ④항에 의해 사업지구의 지정을 위해 필수적으로 거쳐야 하는 필수적 절차이다. 또한 주민설명회는 지적소관청이 토지소유자 전체를 대상으로 지적재조사사업에 관한 주요 사항들을 설명해야 하는 자리이다. 지적소관청이 설명해야 하는 사항은 아래 <box Ⅵ-2>와 같다.

<box Ⅵ-2> 주민설명에서 설명되어야 할 사항

- 지적재조사사업의 목적 및 지구 선정 배경

- 사업추진 절차

- 토지소유자협의회의 구성 및 역할

- 토지소유자 동의서 제출 방법

- 일필지조사 및 경계설정에 따른 주민 협조사항

- 그 밖의 주민설명회에 필요한 사항 등

(업무 지침 제6조 ②항)

따라서 주민설명회는 결코 요식 절차로 가볍게 처리되어서는 안 된다. 또한 사업지구 지정에 필요한 동의서에 도장이나 서명을 받는 자리로만 활용하고자 해서는 안 된다. 지적소관청은 주민설명회에서 처음으로 다수의 토지소유자 등 이해당사자를 접촉하게 된다는 점에서 토지소유자로부터 사업에 대한 동의를 확보하고 협력을 얻어낼 수 있는 기회로 적극적으로 활용해야 한다. 만약 주민설명회가 제대로 이루어진다면, 이후 추가적인 홍보를 위한 비용과 노력이 크게 절감될 수 있기 때문이다.

가. 참여율 제고

지적소관청은 주민설명회에 대한 토지소유자의 참여율을 높이기 위한 방안을 모색해야 할 것이다. 참여율을 높이기 위해서는 우선 행사 일정에 대한 적극적인 안내가 선행되어야 한다. 그러나 적극적인 안내만으로는 참여율을 높이는 데 한계가 있다. 추가적으로 토지소유자들의 관심을 끌기 위한 방안을 모색해야 하고, 관심을 갖고 있어도 개인적 사정이 허락하지 않아 참석하지 못하는 경우가 있기 때문에 이에 대한 배려가 있어야 한다. 토지소유자의 관심을 높이기 위해서 일부 시·군·구의 경우에는 단체장이 직접 설명회에 참석한 사례가 있음을 참고할 필요가 있다. 또한 도시 지역에서는 직장인의 퇴근 후 참여를 유도하기 위해서 야간에 개최하는 방안도 검토할 필요가 있다.

나. 반복 개최

소관청이 참여율 제고를 위해 각별한 노력을 기울인다 하더라도 주민설명회를 한 차례 개최하는 한 불가피한 사정으로 참석하지 못하는 사람이 적지 않을 것으로 예상된다.  이러한 경우에 대비하기 위해서는 설명회 개최 횟수를 2-3 차례로 늘이는 것이 필요할 것이다. 업무 지침 제6조 ③항에서는 “주민의 편의를 고려하여 사업지구를 둘 이상으로 나누어 실시”하는 방안을 제시하고 있는데, 만약 소지역별로 개최되는 주민설명회의 전체 일정이 사업지구 내 전체 토지소유자에게 사전에 공지된다면, 소지역별 분할 개최의 이점과 함께 반복 개최의 효과도 얻을 수 있을 것이다.

다. 찾아가는 설명회 실시

소관청이 주민설명회를 수차례 반복 개최했음에도 누적 참가자가 기대된 수준에 도달하지 못한 경우에는 일부 사업지구에서 시행한 바 있는 ‘찾아가는 설명회’를 추진할 필요가 있다. ‘찾아가는 설명회’는 반상회, 친목계 모임, 종친회 등 주민들의 자발적인 모임이 있을 때, 이를 활용하는 방안이다. 이 경우에는 설명회가 짧은 시간에 효율적으로 진행될 수 있도록 준비되어야 할 것이다.

4. 토지소유자협의회의 구성과 운영

특별법 제13조 ①항 및 ②항에 따르면, 토지소유자협의회는 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 5-20인으로 구성할 수 있다. 따라서 토지소유자협의회의 법령상 지위는 반드시 구성하지 않아도 되는 임의기구이다. 실제로 토지소유자협의회를 구성하지 않고 사업을 수행한 사례가 있다. 토지소유자협의회는 임의기구임에도 불구하고 특별법 제13조 ③항의 규정에 의하여 매우 중요한 기능을 수행하도록 되어 있다. 그 기능은 아래 <box Ⅵ-3>과 같다.

<box Ⅵ-3> 토지소유자협의회의 기능

1. 지적소관청에 대한 우선사업지구의 신청

2. 일필지조사에 대한 입회

3. 임시경계점표지 및 경계점표지의 설치에 대한 입회

4. 지적공부정리 정지기간에 대한 의견 제출

5. 제20조제3항에 따른 조정금 산정기준에 대한 결정

6. 제31조에 따른 경계결정위원회 위원의 추천

토지소유자협의회는 조정금 산정 기준의 결정, 경계결정위원회 위원 추천 등과 같은 주요 의사결정을 담당하기 때문에 이 협의회의 기능 수행 결과가 지적재조사사업의 안정적 수행에도 중요한 영향을 미치게 된다. 또한 토지소유자협의회는 토지소유자들이 갖고 있는 다양한 입장을 하나의 통일된 의사로 결집해내는 통로의 구실을 할 수 있고, 개인 토지소유자 간의 갈등을 조정하는 기능을 수행할 수도 있다. 토지소유자 간 갈등의 조정은 법령에 규정된 토지소유자협의회의 기능은 아니지만, 토지소유자협의회가 토지소유자로 구성된 유일한 기구라는 점에서 지적소관청은 협의회가 ‘자율적’ 갈등 조정을 적극적으로 수행하도록 권장하는 것이 바람직하다.

전반적으로 지적소관청은 토지소유자협의회가 구성될 수 있도록 지원함은 물론 구성된 협의회가 민주적이고 합리적으로 운영될 수 있도록 적극적으로 지원해야 한다.

가. 대표성 강화

특별법 제13조 ②항에 따르면, 토지소유자협의회는 5-20인의 토지소유자로 구성할 수 있게 되어 있다. 이러한 협의회 구성 방법은 구성원의 수가 적어 구성이 용이하다는 점, 같은 이유로 의사 결정을 신속하게 할 수 있다는 점, 운영에 따른 비용이 절감될 수 있다는 점, 소관청의 지원 업무 부담이 경감될 수 있다는 점 등에서 강점을 갖고 있다.

반면에 다음과 같은 몇 가지 점에서는 한계를 지니고 있다. 우선 토지소유자협의회의 대표성이 취약하다. 협의회의 위원은 토지소유자 총회에서 ‘선출’되는 것이 아니라 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 ‘동의’를 받아 위원이 되기 때문에 토지소유자 전체를 대표한다고 보기 어렵다.

다음으로, 일반 토지소유자들이 토지소유자협의회 구성에 ‘동의’한 후에는 협의회의 의사 결정에 참여할 수 있는 제도적 통로가 마련되어 있지 않다. 특히 조정금 산정 기준의 결정과 같이 전체 토지소유자의 이해관계에 중요한 영향을 미치는 결정에도 일반 토지소유자는 그 결정에 참여할 수 없게 되어 있다. 이러한 문제점을 인식한 일부 토지소유자협의회에서는 조정금 산정 기준의 결정과 같은 주요 의사결정을 할 경우 전체 토지소유자의 의견을 수렴하는 절차를 이행하고 있으나, 이러한 절차가 제도적으로 마련되어 있지 않은 것이 문제점이다.

이러한 문제점을 보완하기 위해서는 법령의 취지를 크게 벗어나지 않는 범위 내에서 일반 단체 구성의 관례에 따라 토지소유자 3분의 2 이상으로 구성된 총회를 설치하는 방안을 모색할 수 있다. 이러한 총회에서는 5-20인의 위원을 선출하여 이들이 운영위원회를 구성하도록 하고, 이들 위원들이 토지소유자협의회를 대표하는 위원장을 호선에 의해 선출하도록 할 것을 권장한다. 이렇게 할 경우 위원장과 위원은 한층 강화된 대표성을 기반으로 하여 주어진 역할을 보다 효율적으로 수행할 수 있게 될 것이다.

나. 총회와 운영위원회의 권한 배분

총회와 운영위원회의 권한은 가칭 □토지소유자협의회 운영 규정□을 제정하여 특별법의 관련 조항의 규정을 벗어나지 않는 범위 내에서 정할 것을 권장한다. 이 경우, 총회와 운영위원회에 대해 다음과 같이 기능을 부여하는 것이 바람직하다. 위 <box Ⅵ-3>에서 제시된 6개의 토지소유자협의회 기능 중에서 비교적 중요하다고 판단되는 기능, 즉 지적소관청에 대한 우선사업지구의 신청, 조정금 산정기준에 대한 결정, 경계결정위원회 위원의 추천 등은 총회에서 결정하도록 한다. 다만, 경계결정위원회 위원으로는 별도의 절차 없이 위원장을 추천해도 무방할 것이다. 위원장은 이미 총회와 운영위원회의 선출 절차를 거쳐 대표권을 확보했다고 볼 수 있기 때문이다.

운영위원회는 <box Ⅵ-3>에 제시된 기능 중에서 일필지조사에 대한 입회, 임시경계점표지 및 경계점표지의 설치에 대한 입회, 지적공부정리 정지기간에 대한 의견 제출 등의 기능과 토지소유자협의회의 운영과 관련된 일상적 업무를 수행하도록 하는 것이 바람직하다.  이처럼 위원장 및 위원의 대표성을 강화할 경우, 일반 토지소유자와 위원장 및 위원 간에 갈등이 발생할 소지도 크게 줄어들게 된다.

다. 리더십의 확립

토지소유자협의회가 법령에 의해 주어진 기능과 그 밖의 기대된 역할을 충실히 수행하도록 하기 위해서는 위원장의 역할이 중요하다. 위원장의 자격으로는 도덕성, 전문성, 경륜, 활동력 등의 다양한 요소가 고려될 수 있다. 다만, 토지소유자협의회 지도자의 주된 역할을 고려할 때 두 가지 요소가 특별히 강조될 필요가 있다. 우선 협의회 위원장의 역할이 토지소유자들이 갖고 있는 의사를 원만하게 수렴해 내는 데 있다는 점을 고려할 때, 사회단체 등의 대표로 활동한 경험이 있는 인사가 맡는 것이 효율적일 것이다. 또한 위원장과 위원은 토지소유자를 대표해서 일필지조사, 임시경계점표지 및 경계점표지의 설치 등에 입회하도록 되어 있기 때문에 활동력이 왕성한 인사가 위원장으로 선임되는 것이 필요하다.

라. 자율적 분쟁 조정 수행

사업지구 내의 토지소유자 간에 분쟁이 발생할 경우, 일차적으로 토지소유자협의회가 조정을 수행하여 원만하게 해결하는 것이 바람직하다. 토지소유자 간의 분쟁 조정을 외부의 제3자에게 맡기지 않고, 같은 토지소유자가 수행한다는 점에서 이러한 활동은 ‘자율적’ 분쟁 조정이라 할 수 있다. 조정은 당사자 간의 합의를 촉진하는 활동이기 때문에 토지소유자협의회는 물론 협의회 소속 개인도 조정에 나설 수 있다. 토지소유자협의회가 조정할 수 있는 주요 분쟁은 토지소유자 간에 발생하는 경계갈등이다.

토지소유자협의회는 자율적 분쟁 조정을 수행하기도 하지만, 다른 한편으로 협의회의 대표는 지적소관청이나 경계결정위원회에 설치된 분쟁조정기구에 핵심 구성원으로 참여하게 되므로 분쟁조정 절차에 대한 학습이 요구된다.

마. 회의의 합리적 운영 지원

토지소유자협의회는 전체 토지소유자들이 갖고 있는 다양한 의사, 때로는 상반된 의사를 하나의 통일된 의사로 결집해내야 한다. 이 경우, 민주적이면서도 효율적인 회의 운영이 필요하게 된다. 때로는 미숙한 회의 진행으로 의사결정이 지연되는 경우도 있을 뿐만 아니라 미숙한 회의 진행으로 인해 토지소유자들 간에 불필요한 갈등이 야기될 수도 있다. 이러한 경우에는 지적소관청 담당 직원이 지적 행정에 대한 전문성과 경험을 바탕으로 의사결정이 원만하게 이루어질 수 있도록 지원할 필요가 있다. 또한 토지소유자 내부의 의견 충돌이 심화되어 내부 지도자의 회의 진행으로 합의에 이르기 어려운 경우에는 합의촉진자(facilitator)와 같은 전문가의 도움을 받도록 권장할 필요가 있다.

바. 운영 경비의 지원

토지소유자협의회 운영의 활성화 정도에 비례하여 협의회 운영의 경비가 많이 소요된다. 운영이 활성화되면 마을 기금의 활용이나 지적관리 담당부서의 부서운영비로 협의회 운영 경비를 충당하기 어렵게 된다. 따라서 협의회 운영의 활성화에 대비하여 지적소관청은 협의회 운영을 지원하기 위한 별도의 예산을 책정할 수도 있을 것이다.

Ⅶ. 재조사측량단계의 갈등관리

1. 재조사측량단계에서의 갈등관리의 목표

재조사측량단계에서는 일필지조사와 지적재조사측량이 수행된다. 일필지조사는 사전조사와 현지조사로 구분되고, 지적재조사측량은 기초측량과 세부측량으로 구분된다. 일필지조사의 현지조사는 대체로 지적재조사측량과 함께 이루어진다.

재조사측량단계에서의 갈등관리의 주요 목표는 이 단계에서 이루어지는 토지의 경계 설정에 대한 토지소유자의 이해와 동의를 확보하는 데 있다. 이 단계에서 설정된 경계는 임시적인 것으로서 차후 경계결정위원회의 경계 결정과 이에 대한 이의 신청 절차를 거친 후에 확정되게 된다. 경계 설정이 임시적인 것이긴 하지만, 이에 대한 토지소유자의 이해와 동의는 곧 장차 확정될 경계에 대한 동의로 연결된다는 점에서 중요한 의미를 갖게 된다.

이러한 경계 설정에 대한 토지소유자의 이해와 동의가 확보되기 위해서는 토지소유자 및 토지소유자협의회 위원의 조사 및 측량 현장 입회가 활성화되어야 하고, 지적소관청 및 대행업체의 경계 설정에 대한 설명이 이루어져야 한다.

2. 토지소유자 입회의 활성화

경계 설정에 대한 토지소유자의 이해와 동의를 확보하기 위해서는 우선 재조사측량 현장에 대한 토지소유자 등의 입회가 철저하게 이루어져야 한다. 입회가 이루어져야 경계 설정에 대한 의문의 제기와 이에 대한 대행업체 담당자의 설명이 가능하기 때문이다. 업무 지침에서는 토지소유자의 입회에 관해 다음과 같이 규정하고 있다.

<box Ⅶ-1> 토지소유자 등의 입회에 관한 □지적재조사 업무 지침□의 규정

제12조(일필지조사 현지조사 입회) 지적소관청은 일필지 현지조사를 위하여 토지소유자, 그 밖에 이해관계인 또는 그 대리인을 입회하게 할 수 있다.

제13조(경계점표지 설치 입회) 토지의 경계에 임시 경계점표지 또는 경계점표지를 설치하는 경우 토지소유자협의회 위원, 토지소유자 등을 입회시켜야 한다. 다만, 토지소유자 등이 입회를 거부하거나 입회를 할 수 없는 부득이한 경우에는 그러하지 아니하다.

<box Ⅶ-1>에서 일필지조사를 위한 현지조사 시에는 입회가 임의 사항으로 규정되어 있는 반면에 임시경계점표지 또는 경계점표지 설치 시에는 의무 사항으로 규정되어 있어 입회의 중요성이 서로 달리 규정되고 있다. 그러나 실제로는 일필지조사의 현지조사와 임시경계점표지를 설치하는 재조사측량은 함께 이루어지기 때문에 그 차이는 큰 의미가 없다고 볼 수 있다.

토지소유자 등의 입회를 활성화하기 위해서는 재조사측량의 일정이 사전에 고지되어야 한다. 특히 외지의 토지소유자의 입회를 가능케 하기 위해서는 사전 고지가 필수적이다. 업무 지침에는 고지 의무와 고지 시점이 명시되어 있지 않으나, 주민설명회의 예에 비춰볼 때 14일전에 고지하는 것이 적절할 것이다.

3. 측량기술 및 기술자에 대한 토지소유자의 신뢰성 확보

지적재조사사업에서 기술적인 측면에서 가장 중요한 부분이 지적재조사측량이다. 지적재조사측량은 과거 측량 방법에서 벗어나 최상의 정확도를 갖는 현대 측량 기술로 이루어진다. 따라서 재조사측량의 기술적 요인에 의해 갈등과 분쟁이 일어날 여지는 없다. 그러나 대행업체의 담당자들은 측량 기술 자체와 측량 담당 직원의 기술적 능력에 대해 토지소유자들로부터 신뢰를 받기 위해 노력해야 한다.

<box Ⅶ-2> 토지소유자의 신뢰 확보를 위한 측량 담당자의 행동 지침

첫째, 지적재조사측량의 방법 및 측량의 정확도를 제시한다.

둘째, 지적재조사측량을 실시하는 기술자는 국가 자격증을 제시하여 지적측량을 실시할 수 있는 충분한 능력을 가진 기술자라는 것을 알린다.

셋째, 측량 성과의 정확성은 검사 절차를 통해 확인된다는 점을 알린다.

넷째, 측량 기술자는 지적재조사측량이 진행되는 동안 측량의 방법에 관한 토지소유자의 질문이 있을 때에는 이에 대해 쉽게 이해할 수 있도록 설명할 수 있어야 한다.

다섯째, 지적재조사측량을 실시하는 기술자는 해당 사업지구와 관련된 어떤 이해관계도 갖고 있지 않으며, 아울러 토지소유자 등 이해 당사자와 친인척 등 특수한 관계를 갖고 있지 않음을 선언해야 한다.

여섯째, 지적재조사측량 과정에서 얻은 정보, 특히 토지소유자 간 갈등에 관한 정보는 일체 비밀로 하여야 하며 외부에 공개하지 않는다.

4. 지적재조사측량에 관한 설명회 개최

사업지구 지정을 추진하기 위해 지적소관청이 시행하는 주민설명회와는 달리, 지적재조사측량을 담당하는 대행업체는 측량의 기술적인 측면에 대한 설명회를 개최할 필요가 있다. 현행 법령에서는 이러한 설명회 개최를 권장하거나 강제화하는 규정은 없지만, 경계 설정에 대한 토지소유자의 이해의 제고, 갈등 요인의 사전 해소, 행정에 대한 신뢰 구축 등을 위해 필요한 절차이다.

지적재조사측량에 관한 설명회는 측량이 시작되기 직전에 개최할 수도 있고, 사업지구의 임시경계점표지가 모두 설치된 직후에 개최할 수도 있다. 사전 설명회는 측량에 대한 관심을 유발하여 입회의 활성화를 유도하고 기술에 대한 이해 부족에 기인하는 불필요한 갈등을 사전에 통제하는 강점을 갖고 있는 반면에, 사후 설명회는 임시경계점표지 설치 시 사정상 입회를 할 수 없었던 토지소유자에게 경계 설정의 경위를 설명해 줄 수 있다는 점에서 강점을 갖는다. 또한 사전 설명회는 재조사측량, 즉 경계 설정의 일정, 기준 및 측량 기술에 초점을 두게 되는 반면에 사후 설명회는 설정된 경계에 초점을 맞추게 될 것이다. 갈등관리의 측면에서 보면, 설정된 경계에 대한 토지소유자들의 문제 제기를 해소시킬 수 있다는 점에서 사후 설명회가 보다 큰 의미를 갖는다. 따라서 사전 설명회와 사후 설명회를 모두 개최할 수 없어서 양자 중 하나를 선택해야 한다면, 사후 설명회를 개최하는 것이 바람직하다.

만약 토지소유자가 임시경계점표지 설치 시 입회를 하지 못하고 또 사후에 개최되는 설명회에도 참여하지 못하는 경우에는, 측량 현장 사진을 휴대폰 등을 통해 메시지로 전달하여 설치된 임시경계점표지를 확인할 수 있도록 하는 것이 필요하다. 이러한 메시지 전송 서비스는 재조사사업에 대한 신뢰 향상과 갈등관리에 긍정적 영향을 미칠 수 있다.

사전 설명회 또는 사후 설명회를 개최하기 위해서는 예정일 14일전까지 설명회가 개최된다는 사실을 토지소유자 등에게 고지하여야 한다. 고지의 내용은 업무 지침 제6조 ①항에 따른 주민설명회의 고지 내용에 준하여 다음과 같이 작성하면 된다.

<box Ⅶ-3> 재조사측량 설명회의 고지 내용

- 설명회 개최의 목적

- 설명회 개최 일시 및 장소

- 주요 내용(사전 설명회 기준): 경계 설정의 기준과 방법, 지적재조사측량의 추진일정, 측량의 기술 등

*사후 설명회의 경우에는 경계 설정의 경위와 결과를 추가함

- 그 밖에 필요한 사항

지적소관청 및 대행기관은 설명회를 통하여 재조사측량(사전 설명회의 경우) 또는 경계 설정(사후 설명회의 경우)에 대하여 충분히 설명하고, 토지소유자들로부터 제출된 의견을 면밀히 검토하여 의견이 타당하다고 인정될 때에는 이를 지적재조사측량(사전 설명회의 경우) 또는 경계 설정(사후 설명회의 경우)에 반영하도록 한다. 특히 사후 설명회인 경우에는 지적확정조서 통보에 따른 토지소유자의 의견의 처리(특별법 제15조 ③항 참조)에 준하여, 제출된 의견이 타당하다고 인정될 경우에는 경계를 다시 설정하고 임시경계점표지를 다시 설치하는 등의 조치를 취하여야 한다.

5. 합의에 따른 경계 설정과 현장 조정

지적재조사에 관한 특별법 제14조 ①항에서는 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우에는 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계, 다툼이 있는 경우에는 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계, 지방관습에 의한 경계 등의 순위에 따라 경계를 설정하도록 규정하고 있다. 이어서 제14조 ②항에서는 토지소유자들이 경계에 합의한 경우, 그 경계를 기준으로 하여 경계를 설정하도록 하고 있다.

제14조 ②항에 의한 합의 경계를 설정하고자 할 때는 현장의 측량기술자에 의한 조정이 필요하게 된다. 소유자간 합의로 경계를 결정할 경우, “합의”의 내용은 대부분 경계의 변경이 있더라도 토지대장의 면적과 동일한 면적의 토지를 만들어 달라는 것이다. 이 경우 대행기관은 당초 토지소유자들이 생각했던 경계를 조정하여 면적을 맞출 수밖에 없게 된다.

Ⅷ. 경계결정단계의 갈등관리: ADR의 활용

1. 경계결정단계의 갈등관리 목표

경계결정단계에서는 행정처분인 경계결정이 이루어지는 단계이다. 따라서 이 단계에서는 당초 토지소유자 간에 발생했던 갈등이 토지소유자와 지적소관청 및 경계결정위원회 간의 갈등으로 바뀌게 된다. 지적소관청이 지적확정조서를 작성하여 토지소유자에게 통보하거나 경계결정위원회의 의결에 따른 경계결정을 토지소유자에게 통지하게 되면, 이때부터 토지소유자는 지적소관청이나 경계결정위원회를 대상으로 민원을 제기하게 되기 때문이다.

이 단계에서의 갈등관리의 목표는 경계갈등을 조기에 해소함으로써 경계갈등의 심화를 방지하는 데 있다. 경계갈등의 조기 해소는 경계결정에 대한 의결이 이루어지기 전에 지적소관청 및 경계결정위원회가 조정자 역할을 수행하여 갈등을 해소하는 것을 의미한다. 이러한 사전 조정이 이루어질 경우 경계결정위원회의 경계결정에 대한 이의 신청 건수가 감소하게 되고, 따라서 행정소송으로 나아가는 사례도 크게 감소할 것이다. 이를 위해서는 현행 경계결정위원회의 구성과 역할을 부분적으로 보완할 필요가 있다.

2. 조정 절차의 도입

가. 조정 적용 시기와 조정 대상 갈등

경계결정단계에서 발생하는 갈등은 서로 다른 시점에서 발생하는 세 종류의 갈등이 있다. 이 단계에서 가장 일찍 발생하는 갈등은 아직 경계결정위원회의 경계결정이 이루어지기 전에 토지소유자 등이 지적확정조서를 통보받고 경계결정위원회에서 자신에게 불리한 결정이 이루어질 것을 예상하여 경계결정위원회에 의견 진술을 신청하는 경우이다. 이 경우, 경계결정위원회는 특별법 제16조 ④항에 의하여 토지소유자가 경계결정위원회에 참석하여 의견을 진술할 수 있게 하고, 동조 ⑤항에 의하여 경계결정위원회는 당사자 간 합의를 권고할 수 있다.

또 하나의 갈등은 경계결정위원회의 의결에 의해 경계결정이 이루어진 후에 토지소유자 등이 그 결정에 불복하여 이의신청서를 제출하는 경우이다. 이 경우 경계결정위원회는 제17조 ④항에 의해 토지소유자가 제출한 이의신청서와 이에 대해 지적소관청이 작성한 의견서를 참고하여 이의신청서를 받은 날로부터 30일 이내에(30일까지 연장 가능) 이의 신청에 대해 결정을 하게 되어 있다.

마지막으로, 이의를 신청한 토지소유자 등이 이의 신청에 대한 경계결정위원회의 결정에 불복하여 행정심판이나 행정소송을 제기하는 경우이다. 이 경우는 지적소관청 등 지적 담당 행정기관이 관리해야 할 갈등이 아니다.

세 가지 갈등 중에서 조정 절차가 가장 유효하게 적용될 수 있는 갈등은 가장 일찍 발생하는 ‘의견진술 신청’형 갈등이다. 두 번째 유형의 갈등에서는 경계결정위원회가 불복의 대상이기 때문에 경계결정위원회는 단지 재심의를 통해 이의신청에 대해 결정을 내릴 수 있을 뿐, 제3자가 맡아야 하는 조정자 역할을 수행할 수는 없다. 만약 이의신청에 대해 조정 절차를 적용하려 한다면, 별도의 조정기구를 설치해야만 한다. 또한 세 번째 유형의 갈등은 행정심판위원회 또는 법원 소관 사항이다.

따라서 경계결정이 이루어지기 전 단계에서 토지소유자 사이에서의 갈등에 대해 “조정” 형식에 준하여 당사자의 의견진술 및 합의권고 절차를 진행할 경우, 단순한 합의권고에 비하여 갈등 해소의 가능성이 높아질 것으로 기대된다. 이러한 조정적 의견진술 및 합의권고 절차를 진행하는 경우에는 경계결정위원회의 경계결정에 대한 이의신청의 건수도 크게 감소될 수 있을 것으로 기대되며, 나아가 행정심판이나 행정소송으로까지 심화되는 갈등의 수가 크게 감소할 수 있을 것으로 예상된다.

나. 조정 절차 수행 기구

위와 같은 조정적 의견진술 및 합의권고 절차의 원활성과 실효성을 제고하기 위해서는, 실무적인 측면에서 경계결정위원회 산하에 전문성을 갖춘 조정소위원회를 운용함이 바람직할 것이다. 이러한 조정소위원회는 그 전문성을 충분히 발휘할 수 있도록, 조정전문가, 변호사, 토지소유자협의회 추천 인사, 읍장·면장·동장 자격으로 위촉된 위원 등 3-5인으로 구성한다.

다. 조정전문가의 경계결정위원회 위원 위촉

경계결정위원회 산하 조정소위원회가 원활히 운용되기 위해서는 특별법 제31조 ②항에 규정된 11명 이내의 위원(위원장 및 부위원장 각 1명)을 위촉할 때 조정전문가를 포함시킬 필요가 있다. 특별법 제31조 ③항 및 ④항에서 규정하고 있는 위원회 구성 방법은 다음과 같다.

<box Ⅷ-1> 특별법 상의 경계결정위원회 구성 방법

제31조 ② 경계결정위원회는 위원장 및 부위원장 각 1명을 포함한 11명 이내의 위원으로 구성한다.

③ 경계결정위원회의 위원장은 위원인 판사가 되며, 부위원장은 위원 중에서 지적소관청이 지정한다.

④ 경계결정위원회의 위원은 다음 각 호에서 정하는 사람이 된다. 다만, 제3호 및 제4호의 위원은 해당 사업지구에 관한 안건인 경우에 위원으로 참석할 수 있다.

1. 관할 지방법원장이 지명하는 판사

2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람으로서 지적소관청이 임명 또는 위촉하는 사람

가. 지적소관청 소속 5급 이상 공무원

나. 변호사, 법학교수, 그 밖에 법률지식이 풍부한 사람

다. 지적측량기술자, 감정평가사, 그 밖에 지적재조사사업에 관한 전문성을 갖춘 사람

3. 각 사업지구의 토지소유자(토지소유자협의회가 구성된 경우에는 토지소유자협의회가 추천하는 사람을 말한다)

4. 각 사업지구의 읍장·면장·동장

<표 > 경계결정위원회 구성 예시

구성	인원(명)
판사(당연직 위원장)	1
변호사, 법학교수 등 법률 전문가	2
지적소관청 소속 5급 이상 공무원	1
지적측량기술자	1
감정평가사	1
사업지구 토지소유자협의회 임원 또는 토지소유자	1
사업지구 읍・면・동장	1
그 밖에 지적재조사사업에 관한 전문성을 갖춘 사람(조정 전문가)	3
전체	11

위 법령에서 정하고 있는 경계결정위원회 위원의 자격 범주 중 조정전문가는 ④항 2호 “다”의 “그 밖에 지적재조사사업에 관한 전문성을 갖춘 사람”에 해당된다. 변호사 중에서 갈등조정에 전문성을 갖고 있는 사람을 위촉하는 경우에는 ④항 2호 “나”에 해당될 수도 있다. 법으로 정하고 있는 11명의 정수를 채운다고 가정할 경우, 대체로 3-4인 내외의 조정전문가를 경계결정위원회에 참가시킬 수 있다(<표 13> 참조). 조정전문가를 경계결정위원회 위원으로 위촉할 때는 당해 사업지구 내의 토지를 소유하고 인사와 당해 사업지구 내 토지 소유자와 특수 관계에 있는 인사는 배제하는 것이 바람직하다.

다. 조정의 절차

조정은 일반적 절차를 활용하여 ① 갈등당사자의 동의 획득 → ② 기본 규칙(ground rule) 및 일정에 대한 합의 형성 → ③ 조정회의 개최 → ④ 합의서 작성 → ⑤ 조정 결과의 경계결정위원회 통지의 순서로 진행한다. 조정 진행과정에서 조정자(조정소위원회)가 특별히 유의해야 할 사항은 다음과 같다.

첫째, 조정자는 갈등당사자의 동의 획득을 포함한 전체 조정과정을 세밀하게 설계한 후, 조정에 착수해야 한다.

둘째, 기본 규칙 및 일정에 대한 합의도 매우 중요하다. 기본 규칙은 조정자들이 일방적으로 작성하여 제시하기보다는 함께 만들어나가는 방식을 취하는 것이 바람직하다. 기본규칙을 변경하거나 지키지 못할 사유가 발생하여 삭제하고자 할 때에는 반드시 갈등당사자 간의 합의를 거쳐야 한다.

셋째, 조정회의는 기본적으로 갈등당사자와 조정자 모두가 참석한 가운데 진행하고, 입장 듣기, 쟁점 규명, 해결책 찾기 등에 주력해야 한다. 지적재조사에 따른 경계 갈등의 경우, 쟁점이 비교적 단순하기 때문에 조정에 도달하는 데 필요한 조정회의의 횟수는 많지 않을 것이다.

넷째, 필요한 경우(조정회의가 교착 상태에 빠졌을 때 등), 조정자는 갈등의 한쪽 당사자와 개별 회의(caucus)를 가질 수 있다. 개별회의를 가질 때에는 사전에 다른 갈등당사자의 양해를 구해야 한다.

다섯째, 조정자들은 조정 진행 과정에서 얻은 정보와 이루어진 일들을 업무 처리상 필요한 경우가 아니면 외부에 공개하지 않아야 한다.

라. 조정자의 역할

조정자는 갈등상태에 있는 양측 당사자들이 서로의 입장에 대하여 이해하고, 소통하여 합의에 도달하도록 도와주는 어려운 역할을 수행해야 한다. 조정자에게는 때때로 상호 모순적인 것처럼 보이는 역할 수행이 기대된다.

<box Ⅷ-2> 조정자에게 기대되는 역할

첫째, 소통의 끈을 이어주고 절차와 과정을 가르쳐주는 안내자

둘째, 중립적이고 공정하며, 편견과 선입견을 억제할 줄 아는 제3자

셋째, 당사자들이 스스로 문제를 해결할 수 있도록 도와주는 도우미

넷째, 갈등 조정 및 해당 쟁점에 대해 전문적 지식과 소양을 갖춘 전문가

다섯째, 포용력, 인내심, 자기 통제력을 갖춘 성숙한 인간

여섯째, 진행 규칙을 엄격하게 집행하는 냉정한 사람

(대통령자문 지속가능발전위원회, □공공갈등의 이론과 기법□(하). 447-450쪽 참조)

3. 이의 신청의 처리

경계결정위원회에 조정소위원회를 구성했다고 하더라도 제기된 이의 신청에 대해 조정 절차를 진행할 수는 없다. 이의 신청은 경계결정위원회의 결정에 대한 이의 신청이기 때문에 이 경우, 경계결정위원회는 갈등의 당사가가 되었기 때문이다. 따라서 경계결정위원회는 소관청 공무원의 검토 의견서, 사실조사, 증빙서류 검토, 이의신청자의 의견 진술 청취 등을 통해서 이의 신청 사항에 대해 재심의하고 결정을 내려야 한다. 다만, 경계결정위원회는 이의 신청에 대해 신중하고 성실하게 함으로써 이의 신청자로부터 신뢰를 얻도록 노력해야 한다.

[그림 ] 이의 신청의 처리 절차

경계결정위원회		지적소관청
이의신청에 대한 결정	□ 이의신청 송부 ➜ 결정 수용 (경계확정)	경계 결정 통지	통지 ➜ □ 이의신청	토지소유자 또는 이해관계인
결정 불복, 행정심판/소송 □		이의·불복이 없는 경우, 심판/판결이 있는 경우 □
행정심판위원회, 또는 법원		지적소관청
행정심판 또는 판결		경계확정 및 경계점 표지 설치

Ⅸ. 조정금 정산단계의 갈등관리

1. 조정금정산단계의 갈등관리 목표

조정금 산정단계는 지적재조사와 관련된 갈등이 발생하는 마지막 단계이다. 이 단계에서는 경계 확정으로 지적공부상의 면적이 증감된 경우 필지별 면적 증감 내역을 기준으로 조정금을 산정하여 징수하거나 지급한다. 이 단계에서 발생하는 갈등의 주요 쟁점은 토지면적 증감에 따른 조정금의 산정과 이러한 조정금의 징수 및 지급의 문제이다. 전자는 조정금 액수의 많고 적음의 문제이고, 후자는 조정금 납부 및 지급의 방법의 문제라 할 수 있다. 이 중에서도 조정금의 액수는 가장 중요한 쟁점이다.

이 단계의 갈등관리 목표는 조정금 산정의 절차적 정당성을 확보하여 산정된 조정금에 대한 토지소유자의 수용도를 높이고, 납부자와 수령자에게 최대한의 편의를 제공함으로써 조정금 납부와 지급이 원만하게 완료될 수 있도록 하는 데 있다.

2. 조정금의 산정

가. 조정금 산정의 두 가지 기준

조정금을 산정할 때 사용하는 지가의 기준은 두 가지이다. 그 하나는 지적소관청이 사업지구를 지정하여 고시하였을 때의 개별공시지가이고, 다른 하나는 감정평가법인에 의뢰하여 평가한 감정평가액이다(□특별법□ 제20조 ③항 참조). 이 두 가지 기준은 모두 □부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률□에 근거를 두고 있다. 개별공시지가가 없는 경우와 개별공시지가의 산정에 오류가 있는 경우에는 개별공시지가 담당부서에 의뢰하여 산정한다(□업무 지침□ 제24조 ①항 참조).

나. 토지소유자협의회가 구성된 사업지구의 경우

토지소유자협의회가 구성되어 있는 사업지구의 경우, 개별공시지가와 감정평가액 중에서 한 가지를 선택하는 권한은 토지소유자협의회에 있다(□특별법□ 제13조 ③항 4호 참조). 조정금 산정 기준으로 어떤 것을 선택하느냐에 따라서 조정금의 액수가 크게 달라지기 때문에 조정금 산정 기준의 선택은 면적의 증감이 있는 토지소유자들에게는 매우 중요한 관심사이다.

따라서 지적소관청은 당해 사업지구의 토지소유자협의회가 토지소유자협의회 총회를 개최하여 조정금 산정 기준을 선택하도록 안내할 필요가 있다. 특히 지적소관청은 조정금 산정 기준의 선택이 조정금 액수에 어떤 영향을 미치는지에 대한 충분한 정보를 이해당사자들에게 제공하고, 이해당사자들이 충분한 숙의와 토론을 거쳐 기준을 결정하도록 안내해야 한다.

또한 토지소유자협의회가 조정금 산정 기준을 선택할 때, 각각의 기준을 선택함에 따라 나중에 결정·통보될 조정금에 대한 토지소유자의 이의 신청의 효과가 달라진다는 점이 분명하게 숙지되어야 한다. 다시 말해서 감정평가액을 기준으로 선택했을 때에는 이의 신청이 있는 경우 재평가 절차가 적용될 수 있지만, 개별공시지가를 기준으로 선택했을 때에는 이의 신청이 있는 경우에도 재평가 절차의 적용은 불가하다는 점이 반드시 숙지되어야 한다.

조정금 산정 기준은 재조사측량을 통한 면적 증감에 따른 개별 토지소유자들의 이해관계가 확정되지 않은 상태, 즉 사업지구 지정단계에서 선택·결정하는 것이 바람직하다. 토지 면적의 증감이 확정된 후에는 이러한 기준의 결정에 개인의 이해관계가 중요한 영향을 미치게 되고, 그 결과 갈등과 혼란이 초래될 수 있기 때문이다.

다. 토지소유자협의회가 구성되지 않은 사업지구의 경우

토지소유자협의가 구성되지 않은 사업지구의 경우에 누가 어떻게 조정금 산정 기준을 정해야 하는지에 대한 명시적 규정은 마련되어 있지 않다. 그러나 지적소관청이 지적재조사사업의 책임 수행기관이기 때문에 이 경우 조정금 산정 기준을 선택하는 권한도 지적소관청에 있다고 할 수 있다.

지적소관청이 조정금 산정 기준을 선택할 경우에도 이해당사자인 사업지구 내 토지소유자의 의사를 충분히 수렴해서 결정하는 것이 바람직하다. 토지소유자협의회가 있는 사업지구의 경우 토지소유자협의회가 결정권을 갖고 있음을 고려할 때, 지적소관청이 토지소유자의 의견 수렴 없이 단독으로 조정금 산정 기준을 결정하는 것은 적절하지 않기 때문이다. 이 경우에도 지적소관청은 각각의 기준 선택이 조정금 액수에 어떤 차이를 가져오는가 그리고 결정·통보된 조정금에 대한 이의 신청이 있을 때 지적소관청이 취할 수 있는 조치가 선택된 기준에 따라 어떻게 달라지는가에 대해 충분한 정보를 제공한 후 의견을 들어야 한다.

3. 이의 신청의 처리

가. 이의 신청의 절차

조정금을 수령하거나 납부할 것을 통지 받은 토지소유자들은 통지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의를 신청할 수 있도록 되어 있다(특별법 시행령 제14조 ①항 참조). 또한 이의 신청을 받은 지적소관청은 30일 이내에 시·군·구 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 그 인용 여부를 결정한 후 지체 없이 그 내용을 서면으로 이의 신청인에게 알려주도록 되어 있다(특별법 시행령 제14조 ②항 참조).

나. 재감정 절차의 도입

조정금에 대한 이의 신청이 있는 경우, 지적소관청은 이의 신청에 대하여 성실하게 처리해 주어야 한다. 법령상으로는 시·군·구 지적재조사위원회가 심의·의결을 거쳐 이의 신청의 인용 여부를 결정하는 절차만 마련되어 있으나, 제도가 허용하는 범위 내에서 추가적인 이의 신청 관리 절차를 시행하는 것이 필요하다. 대부분의 이의 신청이 개별공시지가 또는 감정평가액을 기준으로 산정된 조정금과 현실 지가 간의 차이 때문에 발생하기 때문이다.

지적소관청이 활용할 수 있는 조정금 관련 이의 신청 관리 절차로는 감정평가액의 재감정 절차를 들 수 있다. 지금까지 감정평가액을 조정금 산정 기준으로 선택한 많은 사업지구의 경우, 조정금에 대한 이의 신청이 있을 때, 감정평가법인에 재감정을 의뢰하는 방식을 취해 왔다. 물론 이러한 재감정 절차의 적용은 토지소유자협의회 등의 결정에 의해 감정평가액이 조정금 산정의 기준으로 채택된 사업지구에서만 가능하다.

이의가 신청된 토지에 대하여 재감정을 의뢰하기 위해서는 지적소관청은 감정평가수수료를 예산에 반영해야 한다.

4. 조정금의 징수와 지급

가. 조정금의 납부와 지급

조정금은 통지·고지한 날로부터 6개월 이내에 청산되도록 특별법에 규정되어 있다. 특별법 제21조 ④항에서는 지적소관청이 조정금의 수령통지를 한 날부터 6개월 이내에 조정금을 지급하도록 되어 있고, ⑤항에서는 조정금의 납부고지를 받은 자는 그 고지를 받은 날부터 6개월 이내에 조정금을 지적소관청에 납부하도록 되어 있다.

또한 조정금 납부 기한은 매우 엄격하게 규정되어 있다. 특별법 21조 ⑤항에서 조정금을 납부하여야 할 자가 기한 내에 납부하지 아니할 때에는 지적소관청의 장이 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다고 규정하고 있다.

나. 조정금 납부를 위한 대출 편의 제공

특별법 제 21조 ①항 및 특별법 시행령 제13조에 의해 조정금이 1천만을 초과하는 경우에는 3회 이내에서 나누어 낼 수 있는 분할납부제도가 도입되어 있다. 그러나 분할납부의 기간이 일시 납부 기간과 똑 같이 6개월로 정해져 있기 때문에 분할납부제도가 납부자에게 의미 있는 편의를 제공하지는 않는다.

따라서 납부해야 할 조정금의 금액이 납부의무자의 부담 능력에 비하여 과다한 경우에는 지적소관청이 해당 지역 금융기관과의 업무협약을 체결하여 조정금 납부자가 저금리 대출을 받을 수 있도록 지원하는 방안을 모색할 수 있다. 이러한 대출 지원은 조정금의 기한 내 납부와 납부자의 불만 완화에 기여할 수 있을 것으로 보인다.

Ⅹ. 질의응답 (Q&A)

Q1: 갈등 예방을 위한 갈등영향분석은 어떻게 하나요?

A: 짧게 말씀드리기는 어렵습니다. 이 매뉴얼 35-45쪽에 자세히 나와 있습니다.

Q2: 지적재조사 사업을 수행하는 모든 시·군·구에서 갈등영향분석을 해야 하나요?

A: 그렇지 않습니다. 일단 39쪽에 있는 체크리스트를 통해 해당 사업지구의 갈등 잠재력을 측정한 후, 그 점수에 따라서 갈등영향분석 시행 여부를 결정하시면 됩니다. 6점미만이면 갈등영향분석을 할 필요가 없습니다.

Q3: 갈등영향분석은 반드시 전문연구기관에 의뢰해야 하나요?

A: 아닙니다. 갈등 잠재력이 크지 않은 경우에는 ‘간이’ 갈등영향분석을 해도 되는데, ‘간이’영향분석은 담당 공무원이 할 수도 있습니다. 물론 관련 전문서적을 통해 약간의 연구가 필요하기는 합니다.

Q4: 갈등영향분석을 할 때 어떤 방식으로 이해당사자들의 입장을 파악하나요?

A: 심층면접이라는 방법을 사용합니다. 심층면접 시 사용하는 질문지의 형식을 면접 프로토콜이라고 부르는데, 매뉴얼 41쪽 <표 11>에 면접 프로토콜에 포함될 질문항목이 제시되어 있으니, 참고하시기 바랍니다.

Q5: 주민설명회는 몇 차례나 해야 하나요?

A: 횟수를 정하기는 어렵습니다. 토지소유자 및 주민의 참여율이 매우 높은 사업지구의 경우에는 한 차례만으로도 족하지만, 주민 참여가 저조한 사업지구에서는 여러 차례 시행할 필요가 있습니다. 중요한 것은 지적재조사 사업에 대한 토지소유자 및 주민의 이해가 충분할 때까지 반복하거나 찾아가는 주민설명회를 해야 한다는 점입니다. 이 매뉴얼 49-50쪽을 참고하세요.

Q6: 토지소유자협의회는 반드시 구성해야 하나요?

A: 법상으로는 토지소유자협의회를 반드시 구성할 필요는 없습니다. 그러나 국가사업으로 수행되는 지적재조사사업을 토지소유자의 참여를 바탕으로 하여 갈등을 피하면서 민주적으로 수행하기 위해서는 토지소유자협의회를 구성하도록 하는 것이 바람직합니다. 관련내용은 50-54쪽을 참고하시기 바랍니다.

Q7: 토지소유자협의회에 토지소유자 전체가 참여할 필요가 있나요? 법령상으로는 5-20인으로 구성할 수 있습니다.

A: 토지소유자협의회는 조정금 산정 기준의 선택 등 매우 중요한 기능을 수행하고 있습니다. 이러한 기능에 비춰볼 때, 현행 법령상의 토지소유자협의회는 대표성이 약하다고 할 수 있습니다. 대표성을 강화하고 이해당사자의 참여를 유도하기 위해서는 적어도 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자가 참여하는 토지소유자협의회가 되어야 합니다. 토지소유자협의회의 대표성 강화 방안은 이 매뉴얼 51-52쪽에 나와 있습니다.

Q8: 재조사측량에 대한 토지소유자의 입회는 필요한가요?

A: 재조사측량에 대한 토지소유자의 입회는 매우 중요합니다. 특히 임시경계점 표지 설치 시 입회가 중요합니다. 입회를 하는 경우에는 현장에서 곧 바로 불만 사항이 청취되어 시정될 수 있고, 의문사항도 질의를 통해 해소될 수 있습니다. 따라서 입회 비율이 높을수록 갈등이 발생할 가능성은 낮아집니다. 매뉴얼 55-56쪽을 참고하시기 바랍니다.

Q9: 경계결정을 둘러싼 분쟁은 어떻게 해결하는 것이 바람직한가요?

A: 대안적 분쟁 해결(ADR)의 한 방법인 조정을 통해 해결하는 것이 좋습니다.

Q10: □지적재조사에 관한 특별법□에 규정되어 있지 않은 대안적 분쟁 해결 방법을 도입해도 문제가 없나요?

A: 대안적 분쟁 해결 방법 중에서 중재는 제3자가 결정권을 갖는 것이기 때문에 법에 의해 중재 절차가 마련되어 있지 않는 한 도입하는 것이 불가능하지만, 분쟁 당사자 간의 합의를 통해 분쟁을 해결하는 협상이나 조정은 법적 근거 없이도 도입할 수 있을 것입니다.

Q11: 조정 절차가 가장 잘 적용될 수 있는 분쟁은 어떤 것인가요?

A: 경계 결정의 경우, 토지소유자 등이 지적확정조서를 통보받고 경계결정위원회에서 자신에게 불리한 결정이 이루어질 것을 예상하여 경계결정위원회에 의견 진술을 신청하는 경우가 조정을 하기에 가장 적합한 단계입니다. 토지소유자가 경계결정위원회에 의견 진술을 요청하는 것은 분쟁의 시작이라고 볼 수 있기 때문입니다. 그러나 경계결정위원회가 내린 경계결정에 대한 이의 신청의 경우에는 조정 절차를 적용하기 어렵습니다. 왜냐하면 이러한 이의 신청은 경계결정위원회가 다루도록 법령에 명시되어 있기 때문입니다. 또한 이의 신청에 대해 경계결정위원회가 재결정을 한 후 이에 불복하여 행정심판이나 행정소송을 제기한 경우에도 조정 절차를 적용할 수 없습니다. 관련된 상세 내용은 60-65쪽을 참고하시기 바랍니다.

Q12: 그렇다면 조정은 누가 할 수 있나요?

A: 조정을 담당할 수 있는 기구는 다양하게 생각해 볼 수 있을 것이나, 현행 법령의 틀 내에서는 우선 경계결정위원회 내에 분쟁조정소위원회를 설치하여 운영하는 방안을 모색해 볼 수 있을 것입니다. 이외에도 토지소유자협의회가 나서서 ‘자율적’으로 조정하는 방안도 고려해 볼 수 있을 것이나, 토지소유자협의회에는 갈등 조정 전문가 포함되어 있지 않기 때문에 효율적인 조정이 이루어지기 어려울 수 있습니다. 또한 기존의 지적재조사위원회 또는 경계결정위원회와의 별개로 독립적인 분쟁조정위원회를 신설하는 방안을 생각할 수도 있으나, 위원회가 너무 많아지고 위원회 간 역할 및 권한 분담에 있어서 혼선이 초래될 우려가 있으며, 현행 법령에는 독립된 분쟁조정위원회에 대한 근거규정을 두고 있지 않다는 점이 한계로 지적될 수 있습니다.

Q13: 토지소유자협의회가 구성되어 있지 않은 사업지구의 경우에 조정금 산정 기준으로 개별공시지가와 감정평가액 중에서 어떤 것을 선택하는 일은 누가 하게 되나요?

A: 지적소관청이 토지소유자들의 의견을 수렴하여 선택하는 것이 바람직합니다. 지적소관청이 의견 수렴 절차 없이 단독으로 선택하는 것은 바람직하지 않습니다. 토지소유자협의회가 구성되어 있는 사업지구의 경우에는 토지소유자협의회가 선택권을 갖고 있기 때문입니다.

Q14: 조정금 산정에 대하여 이의 신청이 있는 경우, 지적소관청은 어떻게 대처할 수 있나요?

A: 감정평가액을 기준으로 선택한 경우에는 재감정을 통해 통보된 조정금을 새로 정할 수 있으나, 개별공시지가를 선택한 경우에는 이를 새로 정할 수 있는 방법이 없습니다.

[부록1] 설문조사 결과 (2015.03.)

지적재조사사업 시행에 관련된 갈등실태를 조사하여 갈등의 현황을 파악하고 갈등의 원인을 분석하기 위한 기초자료로 활용하기 위해, 2015년 3월 5일부터 3월 30일까지 지적재조사 사업지구의 토지소유주(유효 표본 571가구)를 대상으로 실시한 설문조사의 결과는 다음과 같다. 따라서 국토교통부와 시·도 및 시·군·구 담당 공무원, 대행업체 담당자 등은 본 사업의 관련 실무를 원활하게 수행하는데 있어 아래의 사항들을 종합적으로 고려하여 참고함이 바람직할 것이다.

국토교통부·KDI 공공투자관리센터, “지적재조사사업의 효과적 추진을 위한 제도개선 방안 연구”, 2015. (조사대행기관 : 한국개발연구원 경제정보센터).

전체 응답자 수는 571명(가구)이며, 그 중 농촌지역과 대도시지역이 각 267명(46.8%)으로 가장 많은 비율을 차지하고 있다. 성별은 남성이 411명(72.0%), 여성이 160명(28.0%)로 남성의 비율이 높게 나타났으며, 연령대는 60대가 353명(61.8%)로 가장 많았으며, 그 다음으로 50대가 127명(22.2%), 40대가 77명(13.5%), 30대가 14명(2.5%)로 나타났다.

1. 계획수립 단계

가. 불편사항 경험 유무

계획수립 단계에 관한 질문 중 지적재조사 시행 이전에 토지 경계 문제로 인해 이웃간의 다툼, 지적불부합지 등록으로 인한 토지거래 제한 등의 불편을 겪은 일이 있는 경우가 전체 응답자 중 10.5%(60명)로 나타났다.

<부록 1-> 지적재조사 시행 이전에 토지경계 문제로 불편 겪은 경험

구분	빈도	비율(%)
있다	60	10.5
없다	511	89.5
총계	571	100.0

나. 실시계획 통보 및 열람 여부

지적재조사 사업지구 현황, 시행에 관한 세부계획, 재조사측량에 관한 계획 등의 내용이 담긴 지적재조사 실시계획을 사업시행자로부터 통보 받고 그 계획을 열람한 일이 있는지에 대해서, 응답자의 과반수 이상(54.1%, 309명)이 통보는 받았지만 열람하지는 않았다고 응답하였다. 응답자의 40.3%(230명)는 실시계획을 통보 받고 그 계획도 열람한 것으로 나타났다. 반면 통보를 받지 못한 경우도 5.6%(32명)로 나타났다.

<부록 1-> 지적재조사 실시계획 통보 및 열람여부

구분	빈도	비율(%)
실시계획을 통보 받고 그 계획을 열람했다	230	40.3
통보는 받았지만, 열람하지는 않았다	309	54.1
통보는 받지 않았지만, 열람은 했다	13	2.3
통보도 받지 못했고, 열람도 하지 않았다	19	3.3
총계	571	100.0

다. 주민설명회 참여 및 설명 등

지적재조사사업에 대한 설명회에 참여한 경우는 45.9%(262명)였으며, 주민설명회가 있다는 사실은 알았으나 참여하지 않은 경우가 44.0%(251명)로 높은 비율을 차지하고 있다. 주민설명회가 있다는 사실을 몰랐다는 응답도 10.2%(58명)로 나타났다.

<부록 1-> 지적재조사 관련 주민설명회 참여여부

구분	빈도	비율(%)
참여했다	262	45.9
주민설명회가 있다는 사실은 알았으나, 참여하지 않았다	251	44.0
주민설명회가 있다는 사실을 몰랐다	58	10.2
총계	571	100.0

주민설명회에 참석한 경우(262명), 설명회에서 사업에 대한 충분한 설명이 있었는지에 대한 질문에 대해 충분했다는 응답이 72.2%(189명)로 가장 높게 나타났다. 불충분했다는 응답은 7.2%(19명)로 나타났다.

“매우 충분했다”와 “약간 신뢰한다”는 응답을 모두 포함함.

“전혀 충분하지 않았다”와 “별로 충분하지 않았다”는 응답을 모두 포함함.

<부록 1-> 주민설명회에서의 충분한 설명 유무

구분	빈도	비율(%)
전혀 충분하지 않았다	3	1.1
별로 충분하지 않았다	16	6.1
보통이다	54	20.6
약간 충분했다	105	40.1
매우 충분했다	84	32.1
총계	262	100.0

라. 담당 공무원 등에 대한 신뢰 여부

지적재조사 사업을 담당하는 시・군・구 공무원에 대해서 전반적으로 신뢰하고 있는 것으로 나타났다. 신뢰한다는 응답이 전체의 59.1%(337명)로 나타났으며, 신뢰하지 않는다는 응답은 8.9%(51명)로 나타났다.

“신뢰하는 편이다”와 “매우 신뢰한다”는 응답을 모두 포함함.

“전혀 신뢰하지 않는다”와 “신뢰하지 않는 편이다”는 응답을 모두 포함함.

<부록 1-> 지적재조사 사업을 담당하는 시군구 공무원에 대한 신뢰도

구분	빈도	비율(%)
전혀 신뢰하지 않는다	12	2.1
신뢰하지 않는 편이다	39	6.8
보통이다	183	32.0
신뢰하는 편이다	275	48.2
매우 신뢰한다	62	10.9
총계	571	100.0

마. 토지소유자협의회의 구성 및 활동

응답자가 소속되어 있는 사업지구에 토지소유자협의회 구성 여부에 대한 질문에 대해 토지소유자협의회 구성에 관심을 가지지 않는 응답자가 많은 것으로 나타났다. 구체적으로 잘 모르겠다는 응답이 39.8%(227명)로 가장 높게 나타났다. 그 다음으로는 구성된 적이 없다는 응답이 35.7%(204명), 구성되었거나 과거에 있었다는 응답이 24.5%(140명)로 나타났다.

<부록 1-> 토지소유자협의회 구성여부

구분	빈도	비율(%)
구성되어 있거나 과거에 있었다	140	24.5
구성된 일이 없다	204	35.7
잘 모르겠다	227	39.8
총계	571	100.0

토지소유자협의회가 구성되어 있다고 응답한 140명 중 토지소유자협의회의 활동에 대해 활발하다고 응답한 경우가 전체의 44.2%(62명)로 가장 높게 나타났다. 해당 응답은 토지소유자협의회 구성에 관심이 없는 응답자(구성 여부에 대해 잘 모르겠다는 응답자)를 제외한 대상에게만 질문한 것이기 때문에 해석에 유의할 필요가 있다.

“활발한 편이다”와 “매우 활발하다”는 응답을 모두 포함함.

<부록 1-> 토지소유자협의회의 활동

구분	빈도	비율(%)
매우 저조하다	1	0.7
저조한 편이다	16	11.4
보통이다	61	43.6
활발한 편이다	59	42.1
매우 활발하다	3	2.1
총계	140	100.0

토지소유자협의회 활동이 저조하다고 응답한 17명에게 활동이 활발하지 않은 이유에 대해 질문한 결과, 토지소유자의 무관심(7명)과 임원 위주의 의사결정(7명)이 가장 높은 비율을 차지하였다. 임원의 운영미숙이 원인이라는 응답은 3명으로 나타났다.

“매우 저조하다”와 “저조한 편이다”는 응답을 모두 포함함.

<부록 1-> 토지소유자협의회의 활동이 활발하지 않게 된 이유

구분	빈도	비율(%)
토지소유자의 무관심	7	41.2
임원의 운영미숙	3	17.6
임원 위주의 의사결정	7	41.2
총계	17	100.0

2. 사업지구 선정 단계

사업지구 선정과 관련하여 응답자가 소유하고 있는 토지에 대해 지적재조사사업을 추진하는데 동의하였는가에 대한 질문에 있어서, 전체의 83.9%(479명)가 서면으로 동의한 것으로 나타났다. 서명으로 동의하지 않았으나 지구지정에 찬성하였다는 응답은 8.8%(50명)로 나타났다. 반면 동의하지 않았다는 응답도 3.9%(22명)로 나타났으며, 동의 절차가 있는지 알지 못했다는 응답은 3.5%(20명)를 차지하고 있다.

<부록 1-> 지적재조사 사업 추진에 대한 동의여부

구분	빈도	비율(%)
동의하지 않았다	22	3.9
서면으로 동의했다	479	83.9
서면으로 동의하지 않았으나 지구지정에 찬성했다	50	8.8
동의 절차가 있는지 알지 못했다	20	3.5
총계	571	100.0

사업지구 지정에 동의하지 않은 22명은 그 이유로 사업 자체가 필요하지 않다고 생각하거나(8명), 재조사에 따라 토지 경계의 변경 등으로 인한 손해가 발생할 것 같거나(7명), 토지 소유자 간의 분쟁이 발생할 것 같다(7명)고 응답하였다.

<부록 1-> 동의하지 않은 이유

구분	빈도	비율(%)
지적재조사사업 자체가 필요하지 않다고 생각돼서	8	36.4
재조사에 따라 토지 경계의 변경 등으로 인한 손해가 발생할 것 같아서	7	31.8
토지 소유자 간의 분쟁이 발생할 것 같아서	7	31.8
총계	22	100.0

아래에 제시된 현재 지적재조사 사업지구 선정 절차에 대해서 만족한다는 응답이 전체의 47.0%(268명)로 가장 높게 나타났으며, 보통이라는 응답이 43.8%(250명), 불만족한다는 응답이 9.3%(53명)로 나타났다.

“약간 만족한다”와 “매우 만족한다”는 응답을 모두 포함함.

“매우 불만족한다”와 “약간 불만족한다”는 응답을 모두 포함함.

지적소관청(시·군·구)이 지적 불부합으로 인한 주민 불편, 사업 시행의 용이성, 사업시행의 효과 등을 고려하여, 사업지구 토지소유자 총수의 3분의 2 이상과 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 받아 시·도지사에게 사업지구 지정을 신청하면 시·도지사가 결정합니다.

<부록 1-> 사업지구 지정 절차에 대한 평가

구분	빈도	비율(%)
매우 불만족 한다	15	2.6
약간 불만족 한다	38	6.7
보통이다	250	43.8
약간 만족한다	227	39.8
매우 만족한다	41	7.2
총계	571	100.0

현재 지적재조사 사업지구 선정 절차에 불만족하는 응답자(53명) 중 30명은 불만족의 이유로 지적재조사 사업지구 선정을 행정기관이 지정하는 것 자체가 문제라고 응답하였다. 또한 16명은 현재의 동의 수준(3분의 2이상의 토지소유자 및 토지면적)이 낮다고 응답하였다.

<부록 1-> 현 사업지구 지정 방식에 불만족하는 이유

구분	빈도	비율(%)
행정기관이 지정하는 것 자체가 문제이다	30	56.6
현재의 동의 수준이 너무 낮다	16	30.2
현재의 동의 수준이 너무 높다	5	9.4
기타	2	3.8
총계	53	100.0

3. 인접 토지 사이에서의 경계결정 단계

가. 지적재조사 측량 관련

인접토지간 경계결정에 있어서, 지적재조사를 위한 측량을 시행할 때 현장에 참여한 응답자는 41.7%(238명)로 나타났으며, 현장에 참여하지 않은 응답자는 58.3%(333명)로 나타났다.

<부록 1-> 지적재조사 측량 시 현장 입회여부

구분	빈도	비율(%)
참여했다	238	41.7
참여하지 않았다	333	58.3
총계	571	100.0

성별에 따른 지적재조사 측량 시 현장 입회 여부를 살펴보면, 남성의 경우 44.8%(184명)가 현장에 입회한 것으로 나타났으며, 여성은 33.8%(54명)로 남성보다 현장 입회 비율이 낮은 것으로 나타났다.

<부록 1-> 지적재조사 측량 시 현장 입회여부: 성별

구분			성별		총계
			남성	여성
현장 입회여부	참여했다	빈도	184	54	238
		비율(%)	44.8	33.8	41.7
	참여하지 않았다	빈도	227	106	333
		비율(%)	55.2	66.3	58.3
총계		빈도	411	160	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0

연령에 따른 지적재조사 측량 시 현장 입회 여부를 살펴보면, 연령대가 높을수록 현장에 입회하는 비율이 높게 나타났다. 특히 60대의 경우 48.2%(170명)가 입회에 참여하여 다른 연령대에 비해 참여하는 비율이 높게 나타났다.

<부록1-> 지적재조사 측량 시 현장 입회여부: 연령별

구분			연령대				총계
			30대	40대	50대	60대
현장 입회여부	참여했다	빈도	1	25	42	170	238
		비율(%)	7.1	32.5	33.1	48.2	41.7
	참여하지 않았다	빈도	13	52	85	183	333
		비율(%)	92.9	67.5	66.9	51.8	58.3
총계		빈도	14	77	127	353	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

지역규모에 따른 현장 입회여부를 살펴보면, 대도시의 토지소유주가 다른 지역규모에 비해 입회하는 비율이 낮은 것을 알 수 있다. 농촌지역의 경우 입회한 비율이 45.3%로 나타났으나, 대도시의 경우에는 37.8%만 입회한 것으로 나타났다.

<부록1-> 지적재조사 측량 시 현장 입회여부: 지역규모별

구분			지역규모			총계
			농촌지역	중소도시	대도시
현장 입회여부	참여했다	빈도	121	16	101	238
		비율(%)	45.3	43.2	37.8	41.7
	참여하지 않았다	빈도	146	21	166	333
		비율(%)	54.7	56.8	62.2	58.3
총계		빈도	267	37	267	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0	100.0

사업지구별 지적재조사 측량 시 현장 입회 여부는 앞서 살펴본 지역규모별 입회 비율과 차이를 보였다. 강원 동해시, 강원 양구군, 경북 문경, 광주 북구, 대구 북구, 전북 진안군의 경우 참여한 비율이 50% 이상으로 나타났다. 참여하지 않은 비율이 70% 이상으로 높은 경우는 경남 남해군, 부산 남구, 세종특별자치시로 나타났다. 다만, 일부 사업지구의 경우 응답 사례수가 부족하여, 사업지구별 특성을 판단하는데 주의할 필요가 있다. 또한 지역규모별 입회비율과 사업지구별 입회비율에 대한 폭넓은 추가 조사를 통해 심층적인 분석이 필요하다.

<부록1-> 지적재조사 측량 시 현장 입회여부: 사업지구별

구분			현장 입회여부		총계
			참여했다	참여하지 않았다
사업 지구	강원 동해시	빈도	8	1	9
		비율(%)	88.9	11.1	100.0%
	강원 양구군	빈도	14	1	15
		비율(%)	93.3	6.7	100.0%
	경남 남해군	빈도	27	69	96
		비율(%)	28.1	71.9	100.0%
	경북 문경	빈도	34	18	52
		비율(%)	65.4	34.6	100.0%
	광주 북구	빈도	16	0	16
		비율(%)	100.0	0.0	100.0%
	대구 북구	빈도	35	27	62
		비율(%)	56.5	43.5	100.0%
	대전 동구	빈도	11	13	24
		비율(%)	45.8	54.2	100.0%
	부산 남구	빈도	12	76	88
		비율(%)	13.6	86.4	100.0%
	세종시	빈도	8	19
		비율(%)	29.6	70.4	100.0%
	인천 옹진군	빈도	27	50	77
		비율(%)	35.1	64.9	100.0%
	전남 무안군	빈도	44	57	101
		비율(%)	43.6	56.4	100.0%
	전북 진안군	빈도	2	2
		비율(%)	50.0	50.0	100.0%
	총계	빈도	238	333	571
		비율(%)	41.7	58.3	100.0%

지적재조사를 위한 측량에 대해 응답자의 56.5%는 신뢰한다고 응답하였으며, 신뢰하지 않는다는 응답은 9.8%로 나타났다.

“신뢰하는 편이다”와 “매우 신뢰한다”는 응답을 모두 포함함.

“전혀 신뢰하지 않는다”와 “신뢰하지 않는 편이다”는 응답을 모두 포함함.

<부록1-> 지적재조사 측량에 대한 신뢰도

구분	빈도	비율(%)
전혀 신뢰하지 않는다	19	3.3
신뢰하지 않는 편이다	37	6.5
보통이다	192	33.6
신뢰하는 편이다	276	48.3
매우 신뢰한다	47	8.2
총계	571	100.0

토지소유자협의회 구성여부에 따른 지적재조사 측량에 대한 신뢰도를 살펴보면, 토지소유자협의회가 구성되었을 경우에 신뢰한다는 응답이 71.4%(100명)로 구성되지 않았을 경우의 54.9%(112명), 잘 모르는 경우의 48.9%(111명)보다 높게 나타났다.

“신뢰하는 편이다”와 “매우 신뢰한다”는 응답을 모두 포함함.

<부록1-> 토지소유자협의회 구성여부에 따른 지적재조사 측량에 대한 신뢰도

구분			토지소유자협의회 구성여부			총계
			구성되어 있거나 과거에 있었다	구성된 일이 없다	잘 모르겠다
지적재조사 측량에 대한 신뢰도	전혀 신뢰하지 않는다	빈도	4	9	6	19
		비율(%)	2.9	4.4	2.6	3.3
	신뢰하지 않는 편이다	빈도	8	15	14	37
		비율(%)	5.7	7.4	6.2	6.5
	보통이다	빈도	28	68	96	192
		비율(%)	20.0	33.3	42.3	33.6
	신뢰하는 편이다	빈도	88	92	96	276
		비율(%)	62.9	45.1	42.3	48.3
	매우 신뢰한다	빈도	12	20	15	47
		비율(%)	8.6	9.8	6.6	8.2
총계		빈도	140	204	227	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0	100.0

지적재조사 측량 시 현장 입회여부에 따른 측량에 대한 신뢰도를 살펴보면, 측량 시 입회하였을 경우에 신뢰한다는 응답이 70.6%(168명)로 입회하지 않았을 경우의 46.5%(155명)보다 높게 나타났다.

“신뢰하는 편이다”와 “매우 신뢰한다”는 응답을 모두 포함함.

<부록1-> 현장입회 여부에 따른 측량에 대한 신뢰도

구분			지적재조사 측량 시 현장 입회여부		총계
			참여했다	참여하지 않았다
지적재조사 측량에 대한 신뢰도	전혀 신뢰하지 않는다	빈도	6	13	19
		비율(%)	2.5	3.9	3.3
	신뢰하지 않는 편이다	빈도	11	26	37
		비율(%)	4.6	7.8	6.5
	보통이다	빈도	53	139	192
		비율(%)	22.3	41.7	33.6
	신뢰하는 편이다	빈도	129	147	276
		비율(%)	54.2	44.1	48.3
	매우 신뢰한다	빈도	39	8	47
		비율(%)	16.4	2.4	8.2
전체		빈도	238	333	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0

지적재조사 측량결과, 기존에 알고 있던 토지경계와 지적측량 경계가 변경되었는지에 대한 복수응답 질문에 대해 62.1%(352명)는 지적도(경계)는 비슷하지만 면적이 달라졌다고 응답하였으며, 30.2%(171명)는 경계와 면적이 모두 변경되지 않았다고 응답하였다. 면적은 일치하지만 경계가 달라졌다는 응답은 전체의 13.8%(78명)로 나타났다.

<부록1-> 측량결과, 토지경계와 지적측량 경계 변화여부(복수응답)

구분	빈도	비율(%)	복수응답 비율(%)
면적은 일치하나 경계가 달라졌다	78	13.0%	13.8%
지적도(경계)는 비슷하지만 면적이 달라졌다	352	58.6%	62.1%
경계와 면적이 모두 다르지 않았다	171	28.5%	30.2%
총계	601	100.0%	106.0%

경계가 변경된 78명 중 기존 토지경계로 이웃 토지 소유자와 합의한 경우가 46명(59.0%)으로 가장 많았으며, 합의하지 않은 경우도 27명(34.6%)으로 나타났다. 또한 이웃 토지 소유자가 국가여서 합의가 불가한 경우도 5명(6.4%)로 나타났다.

나. 경계에 관한 합의 관련

<부록1-> 기존 토지경계로 이웃 토지 소유자와 합의

구분	빈도	비율(%)
합의하지 않았다	27	34.6
합의하였다	46	59.0
이웃 토지 소유자가 국가여서 합의불가	5	6.4
총계	78	100.0

합의하지 않은 응답자 27명 중 합의를 원한 경우가 15명, 합의를 원하지 않은 경우가 12명으로 나타났다. 합의하지 않았더라도 과반수 이상은 합의를 원하고 있는 것으로 나타났다.

<부록1-> 합의하지 않았지만, 합의를 원했는지 여부

구분	빈도	비율(%)
합의를 원했다	15	55.6
합의를 원하지 않았다	12	44.4
총계	78	100.0

경계가 달라진 응답자 중 새로운 경계결정에 대해 양측 모두 새로운 경계결정을 수용한 경우가 76.7%(56명)으로 가장 많은 것으로 나타났다. 19.1%(14명)는 이의신청 절차를 진행(본인이 이의 신청 또는 다른 토지소유자만 이의신청, 양측 모두 이의신청)하였으며, 4.1%(3명)는 현재 상황을 관망 중인 것으로 나타났다.

경계가 변경된 78명 중 무응답 5명을 제외한 73명의 응답자가 모집단임.

다. 경계결정에 대한 이의 관련

<부록1-> 새로운 경계결정에 대한 대처

구분	빈도	비율(%)
양측 모두 이의 신청	6	8.2
본인만 이의 신청	6	8.2
다른 토지소유주만 이의 신청	2	2.7
양측 모두 새로운 경계결정 수용	56	76.7
양측 모두 관망중	3	4.1
총계	73	100.0

경계 결정에 대해 이의를 신청 12명 중 그 사유를 묻는 질문에 대해서 측량한 결과에 대하여 동의할 수 없어서라는 응답이 9명으로 가장 많았으며, 측량기준 자체가 명확하지 않다는 응답이 2명, 경계결정위원회를 신뢰하지 않는다는 응답이 1명으로 나타났다.

<부록1-> 경계결정에 대해 이의를 신청한 사유

구분	빈도	비율(%)
측량한 결과에 대하여 동의할 수 없어서	9	75.0
측량기준 자체가 명확하지 않아서	2	16.7
경계결정위원회를 신뢰하지 않아서	1	8.3
총계	12	100.0

경계 결정에 대해 이의를 신청한 12명 중 신청한 이의가 받아들여진 경우는 3명이었으며, 받아들여지지 않은 경우가 4명, 현재 진행 중인 경우가 5명으로 나타났다.

<부록1-> 이의신청이 받아들여졌는지 여부

구분	빈도	비율(%)
받아들여졌다	3	25.0
받아들여지지 않았다	4	33.3
현재 진행중이다	5	41.7
총계	12	100.0

경계 결정에 대해 이의를 신청한 응답자 중 받아들여진 경우를 제외한 9명의 응답자에게 이의신청이 받아들여지지 않을 경우의 대처에 대해 질문한 결과 6명은 아직 그 문제에 대해서 생각해 보지 않았다고 응답하였으며, 2명은 경계결정위원회의 최종 결정에 따르겠다고 응답하였다. 1명은 이미 행정심판 또는 행정소송 등을 제기했거나 현재 추진 중인 것으로 나타났다.

<부록1-> 이의신청이 받아들여지지 않은 경우 대처

구분	빈도	비율(%)
경계결정위원회의 최종 결정을 따르겠다	2	22.2
이미 행정심판 또는 행정소송 등을 제기했거나 현재 추진 중이다	1	11.1
아직 그 문제에 대해서는 생각해보지 않았다	6	66.7
총계	9	100.0

위의 행정심판 또는 행정소송을 제기한 응답자는 그 이유에 대해서 측량결과가 알고 있었던 경계와 달라서라고 응답하였다.

<부록1-> 행정심판 또는 행정소송을 제기한 이유

구분	빈도	비율(%)
측량결과가 알고 있었던 경계와 달라서	1	100.0

지적재조사 측량 결과, 면적이 증가한 경우가 178명으로 감소한 경우(142명) 보다 많은 것으로 나타났다. 증가면적은 최소 1㎡에서 최대 6600㎡로 편차가 큰 것으로 나타났으며, 평균 증가면적은 89.7㎡이다. 감소면적은 최소 0.1㎡에서 최대 990㎡로 증가면적에 비해 편차가 크지 않은 것으로 나타났으며, 평균 감소면적은 63.3㎡로 나타났다.

라. 경계결정에 대한 만족도

<부록1-> 증가면적, 감소면적 평균값

(단위: ㎡)

구분	N	최소값	최대값	평균	표준 편차
증가면적	178	1.00	6600.00	89.65	513.20
감소면적	142	0.10	990.00	63.27	119.61

아래의 현행 경계결정 방식에 대해서 응답자의 46.4%(265명)가 만족한다고 응답하였으며, 불만족한다는 응답은 10.2%(58명)로 나타났다.

“약간 만족한다”와 “매우 매우한다”는 응답을 모두 포함함.

“매우 불만족한다”와 “약간 불만족한다”는 응답을 모두 포함함.

현행 법령에서는 경계결정의 기준으로 “① 지상경계에 대하여 다툼이 없는 경우 토지소유자가 점유하는 토지의 현실경계, ② 지상경계에 대하여 다툼이 있는 경우 등록할 때의 측량기록을 조사한 경계, ③ 지방관습에 의한 경계” 등의 순서로 정하고, 다만 토지소유자들이 합의한 경계가 있는 경우에는 그 경계를 기준으로 할 수 있도록 규정하고 있습니다.

<부록1-> 경계결정 방식에 대한 평가

구분	빈도	비율(%)
매우 불만족 한다	13	2.3
약간 불만족 한다	45	7.9
보통이다	248	43.4
약간 만족한다	224	39.2
매우 만족한다	41	7.2
총계	571	100.0

토지소유자협의회 구성여부에 따른 경계결정 방식에 대한 평가를 살펴보면, 토지소유자협의회가 구성되었을 경우 경계결정 방식에 만족하는 비율이 51.4%(72명)로 구성되지 않았을 때 경계결정 방식에 만족하는 비율 43.6%(89명), 잘 모르는 경우의 만족하는 비율 45.8%(104명)보다 높게 나타났다.

“약간 만족한다”와 “매우 만족한다” 응답을 모두 포함함.

“약간 만족한다”와 “매우 매우한다”는 응답을 모두 포함함.

<부록1-> 토지소유자협의회 구성여부에 따른 경계결정 방식에 대한 평가

구분			토지소유자협의회 구성여부			총계
			구성되어 있거나 과거에 있었다	구성된 일이 없다	잘 모르겠다
경계결정 방식에 대한 평가	매우 불만족한다	빈도	3	8	2	13
		비율(%)	2.1	3.9	0.9	2.3
	약간 불만족한다	빈도	13	15	17	45
		비율(%)	9.3	7.4	7.5	7.9
	보통이다	빈도	52	92	104	248
		비율(%)	37.1	45.1	45.8	43.4
	약간 만족한다	빈도	62	73	89	224
		비율(%)	44.3	35.8	39.2	39.2
	매우 만족하다	빈도	10	16	15	41
		비율(%)	7.1	7.8	6.6	7.2
총계		빈도	140	204	227	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0	100.0

지적재조사 측량 시 현장 입회여부에 따른 경계결정 방식에 대한 평가를 살펴보면, 입회한 경우 경계결정 방식에 만족하는 비율이 58.4%(139명)로 입회하지 않았을 때 경계결정 방식에 만족하는 비율 37.8%(126명)보다 높게 나타났다.

“약간 만족한다”와 “매우 매우한다”는 응답을 모두 포함함.

“약간 만족한다”와 “매우 매우한다”는 응답을 모두 포함함.

<부록1-> 지적재조사 측량 시 현장 입회여부에 따른 경계결정 방식에 대한 평가

구분			지적재조사 측량 시 현장 입회여부		총계
			참여했다	참여하지 않았다
경계결정 방식에 대한 평가	매우 불만족 한다	빈도	4	9	13
		비율(%)	1.7	2.7	2.3
	약간 불만족 한다	빈도	16	29	45
		비율(%)	6.7	8.7	7.9
	보통이다	빈도	79	169	248
		비율(%)	33.2	50.8	43.4
	약간 만족한다	빈도	109	115	224
		비율(%)	45.8	34.5	39.2
	매우 만족한다	빈도	30	11	41
		비율(%)	12.6	3.3	7.2
총계		빈도	238	333	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0

현재의 경계결정 방식에 불만족하는 응답자 58명을 대상으로 그 이유를 질문한 결과, 69.0%(40명)는 경계설정의 기준이라고 응답하였으며, 그 다음으로 경계결정위원회의 위원 구성과 운영이 19.0%(11명), 이의 신청의 절차와 기간이 10.3%(6명)로 나타났다.

<부록1-> 경계결정 방식에 불만족하시는 이유

구분	빈도	비율(%)
경계설정의 기준	40	69.0
경계결정위원회의 위원 구성과 운영	11	19.0
이의 신청의 절차와 기간	6	10.3
기타	1	1.7
총계	58	100.0

4. 조정금 산정 및 통지 단계

가. 조정금의 수령 관련

지적재조사 측량결과, 토지경계 또는 면적이 변경된 응답자 중 조정금(청산금)이 발생하지 않은 경우는 15.1%(60명)로 나타났으며, 조정금을 납부한 일이 있거나 앞으로 납부해야 하는 경우가 46.6%(185명), 조정금을 받은 일이 있거나 앞으로 받아야 하는 경우가 36.8%(146명)로 나타났다.

토지경계 또는 면적이 변경되지 않았을 경우 조정금이 발생하지 않기 때문에, 해당 사항의 변경이 있는 응답자만을 대상으로 분석함.

<부록1-> 조정금 납부 및 수령 경험

구분	빈도	비율(%)
조정금을 내거나 받은 일이 전혀 없다	60	15.1
조정금을 납부한 일이 있거나 앞으로 납부해야 한다	185	46.6
조정금을 받은 일이 있거나 앞으로 받아야 한다	146	36.8
조정금을 납부하기도 하고 받기도 했다	6	1.5
총계	397	100.0

조정금(청산금)을 납부한 경우는 175명으로 최소 5만 5천원부터 최대 3,800만원까지 그 편차가 컸으며, 평균 납부금액은 511만원으로 나타났다. 조정금(청산금)을 수령한 경우는 140명으로 최소 150원에서 최대 4,000만원으로 나타났으며, 평균 수령금액은 360만원으로 나타났다.

조정금을 납부한 일이 있다는 응답자 중 무응답을 제외함.

조정금을 받은 일이 있다는 응답자 중 무응답을 제외함.

<표 IV-49>에서 0.0으로 표기된 응답자의 수령금액은 150원임.

<부록1-> 조정금 납부 및 수령금액

(단위: 만원)

구분	빈도	최소값	최대값	평균	표준 편차
조정금 납부금액	175	5.5	3800.0	511.14	714.33
조정금 수령금액	140	0.0	4000.0	360.21	596.62

조정금(청산금)을 수령하거나 납부할 것을 통지받고 이의 신청한 경우는 응답자 337명 중 14.5%(49명)으로 나타났다. 대부분의 응답자(85.5%, 288명)는 이의 신청을 하지 않은 것으로 나타났다.

조정금을 납부하거나 수령해야 하는 응답자 중 무응답을 제외함.

나. 조정금 결정에 대한 이의 관련

<부록1-> 조정금 납부 및 수령 통지 후 이의 신청 경험

구분	빈도	비율(%)
있다	49	14.5
없다	288	85.5
총계	337	100.0

조정금(청산금) 산정에 대해 이의 신청을 한 이유에 대해서 57.1%(28명)는 통보 받은 조정금의 액수 때문이라고 응답하였으며, 30.6%(15명)는 조정금 산정의 기준(개별공시지가 또는 감정평가액) 적용 때문이라고 응답하였다. 조정금의 수령 또는 납부의 기일 및 절차 때문이라는 응답은 8.2%(4명)로 나타났다.

이의신청 경험자 49명이 모집단임.

<부록1-> 조정금 산정에 대한 이의 신청 사유

구분	빈도	비율(%)
통보 받은 조정금의 액수 때문에	28	57.1
조정금 산정의 기준 적용 때문에	15	30.6
조정금의 수령 납부의 기일 및 절차 때문에	4	8.2
기타	2	4.1
총계	49	100.0

조정금에 대한 이의 신청 결과, 현재 지적재조사위원회의 심의・의결이 진행 중인 경우가 46.9%(23명)로 가장 많았으며, 받아들여지지 않았다는 응답이 44.9%(22명), 받아들여졌다는 응답은 8.2%(4명)로 나타났다.

이의신청 경험자 49명이 모집단임.

<부록1-> 조정금에 대한 이의 신청 결과

구분	빈도	비율(%)
받아들여졌다	4	8.2
받아들여지지 않았다	22	44.9
지적재조사위원회의 심의·의결이 진행 중이다	23	46.9
총계	49	100.0

신청한 이의가 받아들여지지 않은 경우, 어떻게 대처하였거나 또는 어떻게 대처할 것인가에 대한 질문에 있어서, 응답자의 44.4%(20명)는 조정금을 납부 또는 수령하지 않았거나 않을 것이라고 응답하였다. 아직 그 문제에 대해서 생각해보지 않았다는 응답도 37.8%(17명)로 나타났으며, 최종 결정을 따랐거나 따를 것이라는 응답은 17.8%(8명)로 가장 적었다.

이의신청 경험자 49명이 모집단임.

<부록1-> 신청한 이의가 받아들여지지 않은 경우 대처

구분	빈도	비율(%)
최종 결정을 따랐다	8	17.8
조정금을 납부하지 않거나 수령하지 않았다	20	44.4
아직 그 문제에 대해서는 생각해보지 않았다	17	37.8
총계	45	100.0

응답자가 속한 사업지구에서의 조정금(청산금) 산정 기준에 대해 잘 모르는 경우가 35.4%(202명)로 가장 높게 나타났으며, 개별공시가로 결정되었다는 응답은 31.7%(181명), 감정평가액으로 결정되었다는 응답은 19.3%(110명), 아직 결정되지 않았다는 응답은 13.7%(78명)로 나타났다.

다. 조정금의 산정기준 관련

<부록1-> 사업지구의 조정금 산정 기준

구분	빈도	비율(%)
개별공시지가	181	31.7
감정평가액	110	19.3
아직 결정하지 않았다	78	13.7
모르겠다	202	35.4
총계	571	100.0

현재 법으로 정하고 있는 조정금(청산금) 산정의 기준(개별공시지가 또는 감정평가액)이 적절한지에 대한 질문에 있어서 적절하다는 응답은 35.9%(205명)로 부적절하다는 응답 18.6%(106명) 보다 높게 나타났다.

“적절한 편이다”와 “매우 적절하다”는 응답을 모두 포함함.

“매우 부적절하다”와 “부적절한 편이다”는 응답을 모두 포함함.

<부록1-> 법으로 정하고 있는 조정금 산정 기준의 적절성

구분	빈도	비율(%)
매우 부적절하다	32	5.6
부적절한 편이다	74	13.0
보통이다	260	45.5
적절한 편이다	180	31.5
매우 적절하다	25	4.4
총계	571	100.0

응답자가 속한 사업지구의 조정금 산정 기준과 법으로 정하고 있는 조정금 산정 기준의 적절성을 교차분석한 결과, 개별공시지가로 결정한 사업지구의 경우 법으로 정한 조정금 산정 기준이 적절하다고 응답한 비율이 40.3%(73명)로 감정평가액으로 결정한 지구의 30.0%(33명)보다 높게 나타났다.

“적절한 편이다”와 “매우 적절하다”는 응답을 모두 포함함.

<부록1-> 법으로 정하고 있는 조정금 산정 기준의 적절성

구분			사업지구의 조정금 산정 기준				총계
			개별 공시지가	감정 평가액	아직 결정하지 않았다	모르겠다
법으로 정하고 있는 조정금 산정 기준의 적절성	매우 부적절하다	빈도	3	17	3	9	32
		비율(%)	1.7	15.5	3.8	4.5	5.6
	부적절한 편이다	빈도	23	16	7	28	74
		비율(%)	12.7	14.5	9.0	13.9	13.0
	보통이다	빈도	82	44	35	99	260
		비율(%)	45.3	40.0	44.9	49.0	45.5
	적절한 편이다	빈도	65	33	30	52	180
		비율(%)	35.9	30.0	38.5	25.7	31.5
	매우 적절하다	빈도	8	0	3	14	25
		비율(%)	4.4	0.0	3.8	6.9	4.4
총계		빈도	181	110	78	202	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

현행의 조정금(청산금) 산정 기준이 부적절하다고 응답한 경우, 보다 적절한 기준으로 실거래가만 적용해야 한다는 응답이 43.4%(46명)로 가장 많았으며, 그 다음으로 개별공시지가만 적용해야 한다는 응답이 23.6%(25명)로 나타났다.

“매우 부적절하다”와 “부적절한 편이다”는 응답을 모두 포함함.

<부록1-> 적절한 조정금 산정 기준

구분	빈도	비율(%)
개별공시지가만 적용	25	23.6
감정평가액만 적용	9	8.5
실거래가만 적용	46	43.4
감정평가액과 실거래가 중에서 선택	9	8.5
개별공시지가와 실거래가 중에서 선택	11	10.4
개별공시지가, 감정평가액, 실거래가 중에서 선택	6	5.7
총계	106	100.0

5. 분쟁(갈등) 해소

가. 갈등 및 분쟁의 현황 관련

지적재조사 시작 결정 단계에 있어서 주민설명회 자리 등에서 지적재조사를 반대하기 위한 집단행동(시위, 서명 등)을 본인이 직접 한 경우는 2명, 타인이 한 경우는 17명으로 나타났으며, 토지소유자 간에 언쟁 등을 본인이 한 경우는 26명, 타인이 한 경우는 68명으로 나타났다. 토지소유자 간의 언쟁은 어느 정도 발생하지만, 집단행동까지 가는 경우는 많지 않은 것으로 나타났다.

<부록1-> 시작 결정 단계에서의 갈등 존재 여부

구분	본인	타인
지적재조사를 반대하기 위한 집단행동이 있었다	2	17
토지소유자 간에 언쟁 등이 있었다	26	68

토지소유자협의회 구성 단계에서 토지소유자협의회 구성을 집단적으로 거부하는 일에 본인이 직접 참여한 경우는 3명, 타인이 참여한 것을 인지한 경우는 10명으로 나타났다. 위원장 및 위원 선출을 둘러싸고 언쟁 등을 직접 한 경우는 2명, 타인이 한 경우는 21명으로 나타났으며, 토지소유자협의회 운영을 둘러싸고 언쟁을 직접 한 경우는 3명, 타인이 한 경우는 15명으로 나타났다. 지적재조사 시작 결정단계 보다 토지소유자협의회 구성과 관련해서는 분쟁이 적은 것으로 나타났다.

<부록1-> 토지소유자협의회 구성 단계에서의 갈등 존재 여부

구분	본인	타인
토지소유자협의회의 구성을 집단적으로 거부했다	3	10
위원장 및 위원 선출을 둘러싸고 언쟁 등이 있었다	2	21
토지소유자협의회 운영을 둘러싼 언쟁이 있었다	3	15

다른 단계에 비해서 경계결정 단계에 있어 가장 많은 분쟁이 발생하는 것으로 나타났다. 구체적으로 살펴보면, 경계를 새로 결정하는 과정에서 토지소유자 간에 언쟁을 직접 경험한 경우가 31명, 타인이 한 경우는 82명으로 나타났다. 경계를 새로 측량하는 과정에서 토지소유자와 측량기사 사이에 언쟁을 직접 한 경우는 30명, 타인이 한 경우는 67명으로 나타났으며, 시・군・구 직원들과 직접 언쟁을 한 경우는 35명, 타인이 한 경우는 64명으로 나타났다. 전반적으로 토지소유자간, 토지소유자와 측량기사 간, 토지소유자와 시・군・구 직원들과 언쟁이 상당수 발생하는 것으로 보인다.

새롭게 설정된 경계에 대해 이의신청을 직접 한 경우는 31명, 타인이 한 경우는 64명이었으며, 이의 신청이 받아들여지지 않아 행정심판, 행정소송 등을 직접 진행한 경우는 3명, 타인이 한 경우는 23명으로 나타났다.

<부록1->  경계결정 단계에서의 갈등 존재 여부

구분	본인	타인
경계를 새로 결정하는 과정에서 토지소유자 간에 언쟁 등이 있었다.	31	82
경계를 새로 측량하는 과정에서 토지소유자와 측량기사 사이에서 언쟁 등이 있었다.	30	67
토지소유자들과 시군구 직원들과의 언쟁 등이 있었다.	35	79
새롭게 설정된 경계에 대해 이의신청이 있었다.	31	64
이의 신청이 받아들여지지 않아 행정심판, 행정소송 등이 진행되었다.	3	23

지적재조사 측량시 현장 입회여부와 응답자 본인이 분쟁을 경험했는지에 대한 교차분석 결과, 현장에 입회하였을 때 토지소유자간, 토지소유자와 측량기사간, 토지소유자와 시군구 공무원 간의 언쟁을 경험한 비율이 높게 나타났다. 반면 현장에 입회하지 않았을 때 새롭게 설정된 경계에 불복하여 이의신청하는 비율이 높게 나타났다.

<부록1->  지적재조사 측량 시 현장 입회여부에 따른 분쟁 경험 여부

구분		지적재조사 측량 시 현장 입회여부		총계
		참여했다	참여하지 않았다
경계를 결정하는 과정에서 토지소유자 간에 언쟁 등이 있었다(본인)	빈도	21	10	31
	비율(%)	67.7%	32.3%	100.0%
경계를 새로 측량하는 과정에서 토지소유자와 측량기사 사이에서 언쟁 등이 있었다(본인)	빈도	19	11	30
	비율(%)	63.3%	36.7%	100.0%
토지소유자들과 시군구 직원들과의 언쟁 등이 있었다(본인)	빈도	19	16	35
	비율(%)	54.3%	45.7%	100.0%
새롭게 설정된 경계에 대해 이의신청이 있었다(본인)	빈도	13	18	31
	비율(%)	41.9%	58.1%	100.0%
이의 신청이 받아들여지지 않아 행정심판, 행정소송 등이 진행되었다(본인)	빈도	1	2	3
	비율(%)	33.3%	66.7%	100.0%

조정금 결정단계에서는 산정 기준을 정할 때와 산정된 조정금에 대한 불만으로 인한 분쟁이 가장 많은 것으로 나타났다. 조정금 산정 기준을 정하면서 언쟁을 직접 한 경우는 20명, 타인이 한 경우는 37명으로 나타났다. 본인의 조정금 산정 기준이 중간에 바뀐 경우는 5명, 타인이 바뀐 경우는 15명으로 나타났다. 조정금에 대한 불만으로 이의 신청을 직접 한 경우는 49명, 타인이 한 경우는 40명이었으며, 이의 신청이 받아들여지지 않아 직접 행정심판, 행정소송 등으로 진행한 경우가 6명, 타인의 경우 18명으로 나타났다.

조정금에 대한 불만으로 집단민원 또는 집단행동에 직접 참여한 경우는 3명, 타인이 한 경우도 3명으로 나타났으며, 조정금에 대한 불만이 있어서 조정금을 내지 않거나 받지 않은 경우 또는 그러할 예정인 경우는 23명으로 나타났으며, 타인의 경우는 22명으로 나타났다.

<부록1-> 조정금 결정 단계에서의 갈등 존재 여부

구분	본인	타인
조정금 산정 기준을 정하면서 언쟁 등이 있었다.	20	37
조정금의 산정 기준이 중간에 바뀐적이 있다.	5	15
조정금에 대한 불만으로, 이의 신청이 있었다.	49	40
이의 신청이 받아들여지지 않아, 행정심판, 행정소송 등이 진행되었다.	6	18
조정금에 대한 불만으로, 집단민원 또는 집단행동이 있었다.	3	3
조정금에 대한 불만이 있어서, 조정금을 내지 않거나 받지 않았다.	23	22

나. 소통과 갈등의 해소 관련

지적재조사 과정에서 가장 소통이 어려웠던 대상은 이웃 토지소유자가 31.3%(179명)로 가장 높게 나타났으며, 그 다음으로 시・군・구 공무원이 27.7%(158명)로 나타났다. 지적 측량기사 및 토지소유자협의회 임원은 각각 5.4%(31명)와 6.3%(36명)로 낮게 나타났다.

<부록1-> 지적재조사 과정에서 소통이 가장 어려웠던 대상

구분	빈도	비율(%)
이웃 토지소유자	179	31.3
시·군·구 공무원	158	27.7
지적 측량기사	31	5.4
토지소유자협의회 임원	36	6.3
기타	167	29.2
총계	571	100.0

지적재조사 과정에서 소통이 가장 어려웠던 대상을 토지소유자협의회 구성여부에 따라 살펴보면, 토지소유자협의회 구성에 대해 관심이 없는 경우 이웃 토지소유자와 소통이 가장 어려웠다고 응답한 비율이 39.2%(85명)로 가장 높게 나타났다. 토지소유자협의회가 구성된 경우에도 이웃 토지소유자와 소통이 가장 어려웠다고 응답한 비율이 30.0%(42명)로 높게 나타났지만, 토지소유자협의회 구성에 대해 잘 모르는 경우보다는 낮게 나타났다. 토지소유자협의회가 구성되지 않은 경우에는 시군구 공무원과 소통이 가장 어려웠다는 응답 32.8%(61명)로 높게 나타났다.

<부록1-> 토지소유자협의회 구성여부에 따른 지적재조사 과정에서 소통이 가장 어려웠던 대상

구분			토지소유자협의회 구성여부			총계
			구성되어 있거나 과거에 있었다	구성된 일이 없다	잘 모르겠다
지적재조사 과정에서 소통이 가장 어려웠던 대상	이웃 토지소유자	빈도	42	52	85	179
		비율(%)	30.0	28.0	39.2	33.0
	시·군·구 공무원	빈도	37	61	60	158
		비율(%)	26.4	32.8	27.6	29.1
	지적 측량기사	빈도	7	11	13	31
		비율(%)	5.0	5.9	6.0	5.7
	토지소유자협의회 임원	빈도	8	0	0	8
		비율(%)	5.7	0.0	0.0	1.5
	기타	빈도	46	62	59	167
		비율(%)	32.9	33.3	27.2	30.8
총계		빈도	140	186	217	543
		비율(%)	100.0	100.0	100.0	100.0

지적재조사와 관련된 갈등을 해결하는 가장 좋은 방법으로는 시・군・구 등의 공무원의 조정자적 역할이 49.6%(283명)로 가장 높게 나타났으며, 그 다음으로 당사자 간의 대화와 타협이 48.7%(278명)로 높게 나타났다. 소송으로 진행되는 것을 좋은 방법이라고 선택한 응답자는 0.7%(4명)로 매우 낮게 나타났다.

<부록1-> 지적재조사 관련 갈등을 해결하는 가장 좋은 방법

구분	빈도	비율(%)
당사자 간의 대화와 타협	278	48.7
시·군·구 등의 공무원의 조정자적 역할	283	49.6
소송	4	0.7
기타	6	1.1
총계	571	100.0

지적재조사사업을 담당하는 시・군・구 공무원을 신뢰하지 않는 경우(51명)에도 담당공무원이 갈등해결을 위한 조정자의 역할을 해야 한다는 응답이 56.9%(29명)로 높게 나타났다.

“전혀 신뢰하지 않는다”와 “신뢰하지 않는 편이다”는 응답을 모두 포함함.

<부록1-> 지적재조사 사업을 담당하는 시군구 공무원에 대한 신뢰도와 갈등을 해결하는 가장 좋은 방법에 대한 교차표

구분			지적재조사 사업을 담당하는 시군구 공무원에 대한 신뢰도					총계
			전혀 신뢰하지 않는다	신뢰하지 않는 편이다	보통이다	신뢰하는 편이다	매우 신뢰한다
지적재조사 관련 갈등을 해결하는 가장 좋은 방법	당사자 간의 대화와 타협	빈도	5	13	80	150	30	278
		비율(%)	41.7	33.3	43.7	54.5	48.4	48.7
	시·군·구 등의 공무원의 조정자적 역할	빈도	6	23	99	123	32	283
		비율(%)	50.0	59.0	54.1	44.7	51.6	49.6
	소송	빈도	0	2	1	1	0	4
		비율(%)	0.0	5.1	0.5	0.4	0.0	0.7
	기타	빈도	1	1	3	1	0	6
		비율(%)	8.3	2.6	1.6	0.4	0.0	1.1
총계		빈도	12	39	183	275	62	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

지적재조사 과정에서 가장 불만족스러웠던 절차로는 토지경계 설정이 33.8%(193명)로 가장 높았으며, 그 다음으로 지적재조사 사업지구 선정 21.2%(121명), 조정금 산정 19.4%(111명) 등의 순으로 높게 나타났다.

<부록1-> 지적재조사 과정에서 가장 불만스러웠던 절차

구분	빈도	비율(%)
지적재조사 사업지구 지정	121	21.2
토지 경계 설정	193	33.8
조정금(청산금) 산정	111	19.4
기타	146	25.6
총계	571	100.0

토지를 다른 사람과 공동으로 소유한 경우는 전체의 13.5%(77명)였으며, 지적재조사 사업과 관련하여 공동소유자와 의견 충돌이 발생한 경우는 2.6%(2명)로 매우 낮게 나타났다.

<부록1-> 토지 공동 소유 여부

구분	빈도	비율(%)
예	77	13.5
아니오	494	86.5
총계	571	100.0

<부록1-> 지적재조사 사업과 관련하여 공동소유자와 의견충돌 여부

구분	빈도	비율(%)
예	2	2.6
아니오	75	97.4
총계	77	100.0

6. 지적재조사사업 평가

지적재조사 사업의 중요도에 대해서는 응답자의 71.3%(407명)가 중요하다고 응답하였으며, 중요하지 않다고 응답한 경우는 8.2%(47명)에 불과했다.

“약간 중요하다”와 “매우 중요하다”는 응답을 모두 포함함.

“전혀 중요하지 않다”와 “별로 중요하지 않다”는 응답을 모두 포함함.

가. 중요도에 대한 인식

<부록1-> 지적재조사 사업의 중요도

구분	빈도	비율(%)
전혀 중요하지 않다	11	1.9
별로 중요하지 않다	36	6.3
보통이다	117	20.5
약간 중요하다	217	38.0
매우 중요하다	190	33.3
총계	571	100.0

토지소유자협의회가 구성된 경우 지적재조사 사업을 중요하다고 응답한 비율이 80.7%(113명)로 구성된 일이 없는 경우의 64.7%(132명), 잘 모르는 경우의 71.4%(162명)보다 높게 나타났다.

“약간 중요하다”와 “매우 중요하다”는 응답을 모두 포함함.

<부록1-> 토지소유자협의회 구성여부에 따른 지적재조사 사업의 중요도

구분			토지소유자협의회 구성여부			총계
			구성되어 있거나 과거에 있었다	구성된 일이 없다	잘 모르겠다
지적재조사 사업의 중요도	전혀 중요하지 않다	빈도	0	8	3	11
		비율(%)	0.0	3.9	1.3	1.9
	별로 중요하지 않다	빈도	8	13	15	36
		비율(%)	5.7	6.4	6.6	6.3
	보통이다	빈도	19	51	47	117
		비율(%)	13.6	25.0	20.7	20.5
	약간 중요하다	빈도	60	54	103	217
		비율(%)	42.9	26.5	45.4	38.0
	매우 중요하다	빈도	53	78	59	190
		비율(%)	37.9	38.2	26.0	33.3
총계		빈도	140	204	227	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0	100.0

나. 사업의 만족도

지적재조사사업에 대한 전반적인 만족도는 7.14점(10점 척도)으로 나타났다.

<부록1-> 지적재조사사업 전반에 대한 만족도

구분	빈도	최소값	최대값	평균	표준 편차
만족도(점)	571	0	10	7.14	2.064

토지소유자협의회가 구성되었을 경우 지적재조사사업 전반에 대한 만족도 평균은 7.93점으로 구성된 일이 없을 경우의 6.68점, 잘 모르는 경우의 7.07점 보다 높게 나타났다.

<부록1-> 토지소유자협의회 구성여부에 따른 지적재조사사업 전반에 대한 만족도

구분	빈도	평균	표준 편차	F F값이 클수록 집단 간의 차이가 크다는 것을 의미함.	p p값은 유의확률로서 일반적으로 0.05보다 낮은 수치일 경우 분석결과가 유의하다고 판단함.
구성되어 있거나 과거에 있었다	140	7.93	1.652	16.218	0.000
구성된 일이 없다	204	6.68	2.281
잘 모르겠다	227	7.07	1.953
총계	571	7.14	2.064

지적재조사사업 전반에 대한 중요도와 만족도에 대해서 교차분석 및 상관관계 분석을 실시한 결과, 사업에 대해 중요하다고 생각할수록 만족도도 높은 것으로 나타났다(Pearson 상관계수 0.458, p=0.000).

Pearson 상관계수는 두 변수 간의 상관관계를 나타내는 수치로서 0과 1사의 값을 가짐. 1에 가까울수록 상관관계가 높으며, 0.4~0.6의 경우 보통 수준의 상관관계가 있다고 봄.

<부록1-> 지적재조사사업 전반에 대한 중요도와 만족도 교차표

구분			지적재조사 사업의 중요도					총계
			전혀 중요하지 않다	별로 중요하지 않다	보통이다	약간 중요하다	매우 중요하다
지적재조사사업 전반에 대한 만족도 (점)	0	빈도	6	1	2	0	4	13
		비율(%)	54.5	2.8	1.7	0.0	2.1	2.3
	1	빈도	0	1	2	0	1	4
		비율(%)	0.0	2.8	1.7	0.0	.5	.7
	2	빈도	1	0	0	0	0	1
		비율(%)	9.1	0.0	0.0	0.0	0.0	.2
	3	빈도	2	7	2	1	4	16
		비율(%)	18.2	19.4	1.7	.5	2.1	2.8
	4	빈도	0	0	2	1	3	6
		비율(%)	0.0	0.0	1.7	.5	1.6	1.1
	5	빈도	1	9	29	13	13	65
		비율(%)	9.1	25.0	24.8	6.0	6.8	11.4
	6	빈도	0	7	26	22	10	65
		비율(%)	0.0	19.4	22.2	10.1	5.3	11.4
	7	빈도	1	7	22	70	24	124
		비율(%)	9.1	19.4	18.8	32.3	12.6	21.7
	8	빈도	0	2	23	64	49	138
		비율(%)	0.0	5.6	19.7	29.5	25.8	24.2
	9	빈도	0	0	5	31	42	78
		비율(%)	0.0	0.0	4.3	14.3	22.1	13.7
	10	빈도	0	2	4	15	40	61
		비율(%)	0.0	5.6	3.4	6.9	21.1	10.7
총계		빈도	11	36	117	217	190	571
		비율(%)	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0

[부록2]

공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정

[시행 2013.3.23.] [대통령령 제24429호, 2013.3.23., 타법개정]

국무조정실(기획총괄정책관실) 044-200-2071

제1장 총칙

제1조(목적) 이 영은 중앙행정기관의 갈등 예방과 해결에 관한 역할ㆍ책무 및 절차 등을 규정하고 중앙행정기관의 갈등 예방과 해결 능력을 향상시킴으로써 사회통합에 이바지함을 목적으로 한다.

제2조(정의) 이 영에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "갈등"이라 함은 공공정책(법령의 제정ㆍ개정, 각종 사업계획의 수립ㆍ추진을 포함한다. 이하 같다)을 수립하거나 추진하는 과정에서 발생하는 이해관계의 충돌을 말한다.

2. "갈등영향분석"이라 함은 공공정책을 수립ㆍ추진할 때 공공정책이 사회에 미치는 갈등의 요인을 예측ㆍ분석하고 예상되는 갈등에 대한 대책을 강구하는 것을 말한다.

제3조(적용대상) ①이 영은 중앙행정기관(총리령으로 정하는 대통령 소속기관 및 국무총리 소속기관을 포함한다. 이하 같다)에 적용함을 원칙으로 한다.

②지방자치단체, 그 밖의 공공기관은 이 영과 동일한 취지의 갈등관리제도를 운영할 수 있다.

제4조(중앙행정기관의 책무) ①중앙행정기관은 사회 전반의 갈등예방 및 해결 능력을 강화하기 위하여 종합적인 시책을 수립ㆍ추진하여야 한다.

②중앙행정기관은 갈등의 예방 및 해결과 관련된 법령 등을 지속적으로 정비하여야 한다.

③중앙행정기관은 갈등을 신속하고 효율적으로 해결할 수 있는 다양한 수단을 발굴하여 적극 활용하여야 한다.

④중앙행정기관은 소속 직원을 대상으로 갈등을 예방하고 갈등 해결 능력을 향상하기 위한 교육훈련을 실시하고 갈등관리능력을 기관의 인사운영의 중요한 기준으로 설정ㆍ반영하여야 한다.

제2장 갈등 예방 및 해결의 원칙

제5조(자율해결과 신뢰확보) ①갈등의 당사자는 대화와 타협을 통하여 자율적으로 갈등을 해결할 수 있도록 노력하여야 한다.

②중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립ㆍ추진할 때 이해관계인의 신뢰를 확보할 수 있도록 노력하여야 한다.

제6조(참여와 절차적 정의) 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립ㆍ추진할 때 이해관계인ㆍ일반시민 또는 전문가 등의 실질적인 참여가 보장되도록 노력하여야 한다.

제7조(이익의 비교형량) 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립ㆍ추진할 때 달성하려는 공익과 이와 상충되는 다른 공익 또는 사익을 비교ㆍ형량하여야 한다.

제8조(정보공개 및 공유) 중앙행정기관의 장은 이해관계인이 공공정책의 취지와 내용을 충분히 이해할 수 있도록 관련정보를 공개하고 공유하도록 노력하여야 한다.

제9조(지속가능한 발전의 고려) 중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립ㆍ추진할 때 지속가능한 발전을 위한 요소를 고려하여야 한다.

제3장 갈등의 예방

제10조(갈등영향분석) ①중앙행정기관의 장은 공공정책을 수립ㆍ시행ㆍ변경함에 있어서 국민생활에 중대하고 광범위한 영향을 주거나 국민의 이해 상충으로 인하여 과도한 사회적 비용이 발생할 우려가 있다고 판단되는 경우에는 해당 공공정책을 결정하기 전에 갈등영향분석을 실시할 수 있다.

②중앙행정기관의 장은 제1항에 따른 갈등영향분석서를 작성하여 제11조에 따른 갈등관리심의위원회에 심의를 요청하여야 한다.

③제2항에 따른 갈등영향분석서에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.

1. 공공정책의 개요 및 기대효과

2. 이해관계인의 확인 및 의견조사 내용

3. 관련 단체 및 전문가의 의견

4. 갈등유발요인 및 예상되는 주요쟁점

5. 갈등으로 인한 사회적 영향

6. 갈등의 예방ㆍ해결을 위한 구체적인 계획

7. 그 밖에 갈등의 예방ㆍ해결을 위하여 필요한 사항

④중앙행정기관의 장이 「환경영향평가법」 제9조 및 제27조에 따른 전략환경영향평가 및 환경영향평가 또는 「도시교통정비 촉진법」에 따른 교통영향분석ㆍ개선대책 등을 실시하면서 이 영이 정한 갈등영향분석 기법을 활용한 경우에는 제1항에 따른 갈등영향분석을 실시한 것으로 본다. <개정 2008.12.24., 2012.7.20.>

제11조(갈등관리심의위원회의 설치) 중앙행정기관은 소관 사무의 갈등관리와 관련된 사항을 심의하기 위하여 갈등관리심의위원회(이하 "위원회"라 한다)를 설치하여야 한다. 다만, 갈등이 많이 발생하지 않는 기관으로서 총리령으로 정하는 기관은 당해 기관의 장이 판단해 위원회를 설치하지 않을 수 있다.

제12조(위원회의 구성ㆍ운영) ①위원회는 위원장을 포함한 11인 이내의 위원으로 구성한다.

②중앙행정기관의 장은 소속 직원 또는 갈등의 예방과 해결에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 위원을 임명 또는 위촉하되, 공무원이 아닌 위원이 전체위원의 과반수가 되도록 하여야 한다.

③위원회의 위원장은 민간위원 중에서 호선하여 선출한다.

④위원의 임기는 2년으로 하고 보궐위원의 임기는 전임자의 잔임기간으로 한다. 다만, 공무원인 위원의 임기는 당해 직에 재직하는 기간으로 한다.

⑤위원회는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

⑥위원은 중립적이고 공정한 입장에서 활동하여야 한다.

⑦그 밖에 위원회의 운영에 관하여 필요한 사항은 위원회의 의결을 거쳐 위원장이 정한다.

제13조(위원회의 기능) 위원회는 다음 각 호의 사항을 심의한다.

1. 제4조제1항에 따른 종합적인 시책의 수립ㆍ추진에 관한 사항

2. 제4조제2항에 따른 법령 등의 정비에 관한 사항

3. 제4조제3항에 따른 다양한 갈등해결수단의 발굴ㆍ활용에 관한 사항

4. 제4조제4항에 따른 교육훈련의 실시에 관한 사항

5. 제10조에 따른 갈등영향분석에 관한 사항

6. 갈등의 예방ㆍ해결에 관한 민간활동의 지원에 관한 사항

7. 그 밖에 갈등의 예방ㆍ해결에 관하여 중앙행정기관의 장이 필요하다고 인정한 사항

제14조(심의결과의 반영) 중앙행정기관의 장은 정당한 사유가 있는 경우를 제외하고는 제13조에 따른 위원회의 심의결과를 공공정책의 수립ㆍ추진과정에 성실히 반영하여야 한다.

제15조(참여적 의사결정방법의 활용) ①중앙행정기관의 장은 제13조제5호에 따른 갈등영향분석에 대한 심의결과 갈등의 예방ㆍ해결을 위하여 이해관계인ㆍ일반시민 또는 전문가 등의 참여가 중요하다고 판단되는 경우에는 이해관계인ㆍ일반시민 또는 전문가 등도 참여하는 의사결정방법을 활용할 수 있다.

②중앙행정기관의 장은 공공정책을 결정함에 있어 참여적 의사결정방법의 활용결과를 충분히 고려하여야 한다.

제4장 갈등조정협의회

제16조(갈등조정협의회) ①중앙행정기관의 장은 공공정책으로 인하여 발생한 갈등해결을 위하여 필요하다고 판단되는 경우에는 각 사안별로 갈등조정협의회(이하 "협의회"라 한다)를 구성하여 운영할 수 있다.

②중앙행정기관의 장은 협의회의 구성과 운영에 필요한 행정적 지원을 하여야 한다.

제17조(협의회의 구성) ①협의회는 제19조에 따른 의장 1인, 관계 중앙행정기관 및 이해관계인으로 구성한다.

②관계 중앙행정기관 및 이해관계인(이하 "당사자"라 한다)은 필요하다고 인정하는 경우 관련단체와 전문가를 협의회에 참석시킬 수 있다.

③공동의 이해관계가 있는 다수의 당사자는 그 중 1인 또는 수인을 대표 당사자로 선임할 수 있다.

제18조(의장의 역할) 협의회 의장은 중립성과 공정성을 바탕으로 당사자간의 갈등이 해소될 수 있도록 지원ㆍ촉진하는 역할을 수행하며, 당사자의 의사를 최대한 존중하여야 한다.

제19조(의장의 선임) 협의회 의장은 당해 사안과 직접 관련이 없는 자 중 당사자간의 합의에 의해 선정하는 것을 원칙으로 한다.

제20조(협의회의 기본규칙 등) ①협의회의 구체적인 구성과 운영은 당사자가 정하는 기본규칙에 따른다.

②협의회의 기본규칙은 다음 각 호의 사항을 포함하여 작성할 수 있다.

1. 협의회의 목적

2. 당사자의 범위

3. 협의회 의장의 선정

4. 진행일정

5. 협의의 절차

6. 협의결과문의 작성

7. 협의회 운영과정에서 발생하는 비용 분담에 관한 사항

8. 그 밖에 협의회 운영에 필요하다고 당사자가 합의한 사항

③당사자는 상호존중과 신뢰를 바탕으로 공동의 이익이 되는 대안을 창출하기 위하여 적극적으로 협력하여야 한다.

제21조(협의결과문의 내용 및 이행) ①협의결과문의 내용은 법령 등에 위배되거나 중대한 공익을 침해하지 않아야 한다.

②중앙행정기관은 제1항에 따른 협의결과를 성실하게 이행하도록 노력하여야 한다.

제22조(협의회 절차의 공개) 이 영에 의한 협의절차는 비공개를 원칙으로 하되 당사자들이 모두 합의한 경우에는 공개할 수 있다.

제23조(비밀유지) 중앙행정기관의 장과 관계공무원은 협의회 과정에서 알게 된 비밀을 타인에게 누설하거나 직무상 목적 외에 이를 사용하여서는 안 된다.

제5장 보칙

제24조(갈등관리연구기관의 지정ㆍ운영) ①국무조정실장은 갈등관리와 관련해 다음 각 호의 업무를 수행하도록 하기 위해 갈등관리관련 연구기관 또는 단체를 갈등관리 연구기관으로 지정할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.>

1. 갈등의 예방ㆍ해결을 위한 정책ㆍ법령ㆍ제도ㆍ문화 등의 조사ㆍ연구

2. 갈등의 예방ㆍ해결 과정과 관련된 매뉴얼 작성ㆍ보급

3. 갈등의 예방ㆍ해결을 위한 교육훈련 프로그램의 개발ㆍ보급

4. 갈등영향분석에 관한 조사ㆍ연구

5. 참여적 의사결정방법의 활용방법에 대한 조사ㆍ연구

6. 그 밖에 갈등의 예방ㆍ해결에 필요한 사항

②국무조정실장은 제1항에 따라 지정된 기관 또는 단체에 대하여 그 활동에 필요한 경비의 일부 또는 전부를 예산의 범위 안에서 지원할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.>

③제1항에 따른 연구기관의 지정ㆍ운영 등에 관하여 필요한 사항은 총리령으로 정한다.

제25조(갈등관리매뉴얼의 작성 및 활용) ①국무조정실장은 제24조제1항제2호에 따른 갈등관리매뉴얼을 중앙행정기관의 장에게 통보하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.>

②중앙행정기관의 장은 소관정책을 추진함에 있어 갈등관리매뉴얼을 활용하여야 한다.

③중앙행정기관의 장은 제1항에 따라 배부된 매뉴얼에 각 부처의 특성을 반영한 내용을 추가ㆍ보완할 수 있다.

제26조(갈등관리실태의 점검ㆍ보고 등) ①국무조정실장은 중앙행정기관에 의한 갈등관리의 실태 등을 점검ㆍ평가하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.>

②국무조정실장은 제1항에 따른 점검ㆍ평가를 위하여 중앙행정기관의 장에게 갈등관리 실태 등에 관한 자료의 제출을 요구할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.>

③중앙행정기관의 장은 제2항에 따라 자료 제출을 요청받은 경우 특별한 사유가 없는 한 관련 자료를 제공하여야 한다.

④국무조정실장은 제1항에 따른 점검ㆍ평가결과를 국무회의에 보고 할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2013.3.23.>

⑤갈등관리에 대한 관계부처간의 협의 등을 위하여 제11조에 따라 위원회를 설치한 중앙행정기관으로 구성되는 갈등관리정책협의회를 국무조정실에 둔다.

⑥제1항에 따른 점검과 제5항에 따른 갈등관리정책협의회 운영에 관하여 필요한 사항은 총리령으로 정한다.

제27조(지속가능발전위원회와의 협의 등) 「지속가능발전위원회 규정」 제2조제1호 및 별표와 관련된 정책에 관한 계획을 수립하거나 다수 부처가 관련된 정책을 수립하는 과정에서 중앙행정기관의 장이 갈등의 예방과 해결을 위하여 필요하다고 판단하는 경우에는 「지속가능발전위원회 규정」 제3조의2에 따른 지속가능발전위원회의 갈등조정특별위원회와 협의하거나 자문을 요청할 수 있다.

제28조(갈등전문인력의 양성 등) 중앙행정기관은 갈등관리에 관한 전문인력을 양성하기 위한 교육훈련, 자격제도의 도입 등 필요한 시책을 수립할 수 있다.

제29조(수당지급 등) ①중앙행정기관은 제11조에 따라 설치된 위원회 위원 또는 제20조제2항제7호에 따라 발생한 비용에 대해 예산의 범위 내에서 수당ㆍ여비 그 밖에 필요한 경비를 지급할 수 있다.

②중앙행정기관은 갈등관리에 필요한 조사ㆍ연구ㆍ교육훈련과 민간부문의 자발적인 갈등관리 활동을 촉진하기 위하여 예산의 범위 내에서 필요한 재정지원 등을 할 수 있다.

부칙  <제19886호, 2007.2.12.>

이 영은 공포 후 3월이 경과한 날부터 시행한다.

부칙  <제20724호, 2008.2.29.>  (국무총리실과 그 소속기관 직제)

제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다.

제2조부터 제6조까지 생략

제7조(다른 법령의 개정) ① 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 일부를 다음과 같이 개정한다.

제24조제1항 각 호 외의 부분 및 제2항, 제25조제1항 및 제26조제1항·제2항·제4항 중 "국무조정실장"을 각각 "국무총리실장"으로 한다.

② 부터 ⑦ 까지 생략

부칙  <제21185호, 2008.12.24.>  (환경영향평가법 시행령)

제1조(시행일) 이 영은 2009년 1월 1일부터 시행한다. <단서 생략>

제2조 및 제3조 생략

제4조(다른 법령의 개정) ① 생략

② 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 일부를 다음과 같이 개정한다.

제10조제4항 중 "「환경정책기본법」 제25조에 따른 사전환경성검토 또는 「환경ㆍ교통ㆍ재해 등에 관한 영향평가법」에 따른 환경영향평가"를 "「환경정책기본법」 제25조에 따른 사전환경성검토, 「환경영향평가법」에 따른 환경영향평가 또는 「도시교통정비 촉진법」에 따른 교통영향분석ㆍ개선대책"으로 한다.

③ 부터 <22> 까지 생략

제5조 생략

부칙  <제23966호, 2012.7.20.>  (환경영향평가법 시행령)

제1조(시행일) 이 영은 2012년 7월 22일부터 시행한다. <단서 생략>

제2조부터 제4조까지 생략

제5조(다른 법령의 개정) ① 생략

② 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 일부를 다음과 같이 개정한다.

제10조제4항 중 "「환경정책기본법」 제25조에 따른 사전환경성검토, 「환경영향평가법」에 따른"을 "「환경영향평가법」 제9조 및 제27조에 따른 전략환경영향평가 및"으로 한다.

③부터 <38>까지 생략

제6조 생략

부칙  <제24429호, 2013.3.23.>  (국무조정실과 그 소속기관 직제)

제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다.

제2조부터 제5조까지 생략

제6조(다른 법령의 개정) ① 공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 일부를 다음과 같이 개정한다.

제24조제1항 각 호 외의 부분, 같은 조 제2항, 제25조제1항 및 제26조제1항ㆍ제2항ㆍ제4항 중 "국무총리실장"을 각각 "국무조정실장"으로 한다.

②부터 ⑨까지 생략

[부록3]

공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 시행규칙

[시행 2013.3.23.] [총리령 제1014호, 2013.3.23., 일부개정]

국무조정실(기획총괄정책관실) 044-200-2071

제1조(목적) 이 규칙은 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」에서 위임된 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.

제2조(적용대상) 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」(이하 "영"이라 한다) 제3조제1항에서 "총리령으로 정하는 대통령 소속기관 및 국무총리 소속기관"이란 다음 각 호의 기관을 말한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

1. 대통령 소속기관 : 방송통신위원회

2. 국무총리 소속기관 : 국무조정실, 금융위원회

제3조(갈등관리심의위원회의 임의적 설치기관) 영 제11조 단서에서 "총리령으로 정하는 기관"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 말한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

1. 법무부

2. 법제처

3. 국무조정실

4. 통계청

5. 기상청

6. 검찰청

7. 특허청

제4조(참여적 의사결정 방법의 활용) 중앙행정기관의 장은 갈등을 예방하고 신속하게 해결하기 위하여 갈등영향분석을 실시하지 않은 사안의 경우에도 영 제15조제1항에 따른 참여적 의사결정 방법을 활용할 수 있다.

제5조(갈등관리연구기관의 지정) ① 국무조정실장은 영 제24조제1항에 따라 하나 이상의 연구기관 또는 단체를 갈등관리연구기관(이하 "연구기관"이라 한다)으로 지정할 수 있다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

② 제1항에 따라 연구기관을 지정하고자 하는 경우에는 연구기관 지정 사실을 관보에 게재하고, 국무조정실 홈페이지 또는 국내에서 발간하는 일간지 등을 통해 공고하여야 한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

제6조(연구기관의 요건) 국무조정실장은 갈등관리에 관한 전문가 또는 조직을 보유하고 있는 기관으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관 중에서 연구기관을 지정하여야 한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

1. 「정부출연연구기관등의 설립·운영 및 육성에 관한 법률」에 따라 설립된 연구기관

2. 「고등교육법」 제2조에 따른 학교에 설치된 부설연구소

3. 「민법」 제32조에 따른 비영리법인 또는 그 부설연구소

4. 기업부설 연구소

제7조(지정신청) ① 연구기관으로 지정받고자 하는 자는 별지 서식의 지정기관 신청서와 다음 각 호의 서류를 국무조정실장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

1. 영 제24조제1항 각 호에 대한 사업계획서

2. 법인등기부 등본(법인에 한한다)

3. 신청기관 일반현황(조직체계, 주요업무 및 인력현황 등)

4. 그 밖에 지정심사에 필요한 서류

② 제10조제1항에 따라 연구기관 지정기간이 종료된 연구기관도 지정신청을 할 수 있으며, 이 경우에도 제1항에 따른 서류를 제출하여야 한다.

③ 연구기관 지정신청 접수기간은 최소 30일 이상으로 하여야 한다.

④ 지정신청서는 전산접수와 우편접수 방식으로 접수한다.

제8조(심사위원회 구성 및 운영) ① 국무조정실장은 연구기관을 지정하기 위하여 위원장 1명을 포함한 7명 이내의 위원으로 심사위원회를 구성하여야 한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

② 심사위원회의 위원은 관계 공무원과 관련분야에 대해 풍부한 경험과 지식을 가진 민간 전문가로 구성한다.

③ 심사위원회의 위원장은 국무조정실 국정운영실장이 되고, 관계 공무원은 고위공무원단에 속하는 일반직공무원 또는 이에 상당하는 공무원 중에서 국무조정실장이 지명하는 자가 된다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

④ 삭제 <2009.1.2.>

⑤ 심사위원회는 재적위원 3분의 2 이상의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수 찬성으로 의결한다.

제9조(지정사실의 통지) ① 국무조정실장은 제8조제5항에 따라 연구기관이 지정된 경우 다음 각 호의 사항을 관보에 게재하고 홈페이지 등을 통해 공개하여야 한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

1. 지정된 연구기관의 명칭과 주소

2. 지정연월일 및 지정기간

3. 주요 기능 및 역할

② 국무조정실장은 연구기관이 지정된 날로부터 7일 이내에 연구기관 지정사실을 해당 연구기관의 장에게 통지하여야 한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

제10조(지정기간) ① 연구기관의 지정 기간은 3년을 원칙으로 한다. 다만, 국무조정실장이 과제수행 기간의 연장, 과제의 일관성 유지 등을 위해 지정기간 연장이 필요하다고 판단하는 경우에는 최대 2년까지 기간을 연장할 수 있다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

② 국무조정실장은 제1항에 따른 지정기간이 만료되기 전 3개월까지 지정된 연구기관의 장에게 기간의 종료 통지나 기간 연장에 관한 통지를 하여야 한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

제11조(경비의 지원과 관리) ① 연구기관의 장은 영 제24조제2항에 따라 지원되는 경비를 해당 사업수행에 필요한 용도에 한하여 사용하여야 한다.

② 국무조정실장은 연구기관의 경비사용 내역을 확인할 필요가 있다고 판단하는 경우 연구기관의 장에게 경비사용 내역을 제출하도록 요구할 수 있다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

③ 제2항에 따라 경비사용 내역 제출을 요구받은 연구기관의 장은 이를 지체없이 국무조정실장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

제12조(시정요구) 국무조정실장은 연구기관으로 지정된 자가 과제수행 내용을 위반하거나 제11조제1항을 위반하는 경우에는 시정을 요구할 수 있다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

제13조(연구결과물의 제출) 연구기관으로 지정된 자는 매년 12월 31일까지 연구실적, 교육훈련실시 결과 등을 국무조정실장에게 제출하여야 한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

제14조(갈등관리실태의 점검 등) 국무조정실장은 영 제26조제1항에 따라 중앙행정기관의 갈등관리실태 등을 점검하고자 하는 경우에 특별한 사유가 없는 한 미리 다음 각 호의 사항을 명시하여 관계 행정기관에 통지하여야 한다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

1. 점검사항

2. 점검일정

3. 점검자 인적사항

4. 그 밖에 점검에 필요하다고 판단되는 사항

제15조(갈등관리정책협의회 구성 및 운영) ① 영 제26조제5항에 따른 갈등관리정책협의회(이하 "정책협의회"라 한다)는 위원장 1명을 포함한 25명 이내의 위원으로 구성한다.

② 위원장은 국무조정실장이 되고, 위원은 기획재정부차관, 미래창조과학부차관, 교육부차관, 국방부차관, 안전행정부차관, 문화체육관광부차관, 농림축산식품부차관, 산업통상자원부차관, 보건복지부차관, 환경부차관, 고용노동부차관, 여성가족부차관, 국토교통부차관, 해양수산부차관, 방송통신위원회부위원장, 소방방재청장, 문화재청장, 산림청장, 그 밖에 위원장이 필요하다고 인정하는 관계부처 또는 청의 차관, 차장 또는 청장이 된다. 이 경우 복수차관이 있는 기관은 해당 기관의 장이 지정하는 차관으로 한다. <개정 2013.3.23.>

③ 정책협의회는 다음 각 호의 사항을 심의·조정한다.

1. 공공갈등 예방과 해결을 위한 법령정비 등 제도개선에 관한 사항

2. 공공갈등과 관련된 교육·홍보에 관한 사항

3. 그 밖에 위원장이 공공갈등과 관련하여 정책협의회의 심의가 필요하다고 인정하는 사항

④ 정책협의회의 사무를 처리하기 위하여 간사 1명을 두되, 간사는 국무조정실 국정운영실장이 된다. <개정 2008.7.2., 2013.3.23.>

제16조(회의) ① 위원장은 정책협의회의 회의를 소집하며 그 의장이 된다.

② 정책협의회의 회의는 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다.

제17조(관계기관 등에의 협조요청) 정책협의회는 직무수행을 위하여 필요한 때에는 전문지식과 경험이 있는 관계공무원 또는 관계전문가를 참석하게 하여 의견을 듣거나 관계기관·단체 등에 대하여 자료 및 의견의 제출 등 필요한 협조를 요청할 수 있다.

제18조(수당 및 여비) 제8조에 따른 심사위원회 및 제15조에 따른 정책협의회에 출석한 위원 및 관계전문가 등에 대하여는 예산의 범위 안에서 수당·여비 그 밖에 필요한 경비를 지급할 수 있다. 다만, 공무원이 그 소관업무와 직접 관련하여 출석하는 경우에는 그렇지 않다.

부칙  <제1014호, 2013.3.23.>

이 규칙은 공포한 날부터 시행한다.

별표 / 서식

[서식] 갈등관리연구기관지정신청서

[별지 서식] <개정 2009.1.2>
(앞면)
갈등관리 연구기관 지정신청서
① 기관명		②사업자등록번호 (고유번호)
③ 대표자		④법인등록번호 (법인인 경우에만 기재하십시오)
⑤법인주소	우)		전화번호
			FAX번호
⑥ 사업장 소재지	우)		전화번호
			FAX번호
			전자우편
공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정 제24조와 동 시행규칙 제7조에 따라 갈등관리연구기관으로 지정받고자 신청합니다. 년 월 일 신청인 (서명 또는 인) 국 무 총 리 실 장 귀 하
구 비 서 류
1. 영 제24조 제1항 각 호에 대한 사업계획서 2. 법인 등기부 등본(법인에 한한다) 3. 신청기관 일반현황(조직체계, 주요업무 및 인력현황 등) 4. 기타

이 신청서는 아래와 같이 처리됩니다.
(뒷 면)
신 청 인				경유기관	처 리 기 관
					국 무 총 리 실
				신청서제출
	신청서 작성					접 수
						문 서 심 사
						평가계획수립
						현 장 평 가(필요시)
						심사위원회 심사
						기 안 결 재
				결과통보
						지정기관 확정