지적(토지)민원 적극행정 추진계획

	국민권익위원회

Ⅰ		계획 수립 배경

□ 지적*은 토지평가․과세, 토지이용계획, 공간정보 산업 등 정부정책 및 국민의 토지거래 등에 필요한 핵심정보로 이용되고 있으나,

* 토지에 대한 지번, 지목, 경계, 면적, 소유권 등을 조사․측량하여 필지(筆地) 단위로 지적공부에 등록․공시하는 제도

ㅇ 토지가치의 상승으로 소유권에 대한 애착이 깊고, 넓어지는 개념 강화로 지적(토지)관련 고충민원과 반복․고질민원이 증가

ㅇ 지적불부합․지적측량 불신 문제 해소를 위하여 정부에서 추진 중에 있는 지적재조사사업 결과에 불복 등 사인 간 갈등 지속

* 지적경계복원 측량은 소유권의 범위를 확정짓는 준사법적 측량으로 경계측량(지적측량) 결과에 따라 소유권 권리관계에 막대한 영향이 있음

□ 지적(토지)민원과 지적측량은 국민의 소유권에 영향을 미칠 수 있어 법원과 중앙부처의 판단에 의존하고, 감사에 대한 두려움이 큰 행정

ㅇ 소유권 보호라는 장막에 가려 혁신적인 제도의 도입에도 불구하고 법령의 해석이나 운영과정에서 기존관행을 탈피하지 못함

ㅇ 소유권 보호의 장막과 기존관행 등은 진정한 소유권 보호를 받아야 하는 국민을 외면하는 소극적 행정으로 둔갑하는 사례 발생

* 토지소유자 주소등록, 등록사항정정, 임야경계측량 업무에서 많이 발생

국민의 소유권 보호를 위해 관계기관 협력체계 구축 및 지적(토지)고충민원 해소를 위한 적극행정 방안 필요

Ⅱ		지적제도 운영현황 및 현안사항

1. 지적제도 운영현황

	《 지적의 기능 》
□ 토지를 필지단위로 지적공부에 등록․공시(지번, 지목, 경계, 면적, 소유권 등)함으로써 국민의 재산권 보호 및 토지행정의 기본정보 제공 ㅇ (토지등기의 기초) 모든 토지는 지적공부에 먼저 등록한 후, 지적공부의 등록사항을 토대로 토지에 대한 등기를 개설 ㅇ (토지거래의 기준) 모든 국민은 지적공부에 등록․공시된 기초사항(지번․지목․경계․면적 등)을 기준으로 토지를 거래 ㅇ (행정의 기초) 토지과세․평가․보상․이용계획의 기초공부로서의 기능 및 건축행정, 국유재산 관리 행정 등에 필요한 토지정보 제공

□ (지적공부) 대장*과 도면**으로 구분되며, 시장․군수․구청장이 토지등록, 소유자변경, 측량검사 업무 등을 수행

* (대장) 토지․임야대장, 공유지연명부, 대지권등록부, 경계점좌표등록부 등

** (도면) 총 7종의 축척(1/1200, 1/6000 등)으로 이루어진 지적․임야도

ㅇ 현재 운영되는 지적공부는 1910년대 작성된 종이 공부*를 대장전산화(‘82～’92) 및 도면전산화(‘95～’05)하여 전산파일 형태로 작성․관리

* 토지조사사업(1910∼‘18) 및 임야조사사업(’16∼‘24)을 통해 대장과 도면을 작성

【 지적공부 등록현황(‘18. 12. 31. 기준) 】

대 장(필지수)			도 면(매 수)
소계	토지	임야	소계	1/500	1/600	1/1000	1/1200	1/2400	1/3000	1/6000
38,786,795	35,008,083	3,778,712	1,009,786	54,322	30,355	171,080	670,004	23	20,072	63,930

□ (행정조직) 지적업무는 국가의 고유사무로서 전국 260개의 지적소관청(시장․군수․구청장)에 위임되어 수행(지적직 공무원 3,751명)

* (중앙행정조직 변천) 내부(內部) 판적국 지적과(1895) ⇒ 조선총독부 토지조사국(1910) ⇒ 재무부(1948) ⇒ 내무부(1962) ⇒ 행정자치부(1998) ⇒ 국토교통부(2008)

□ (지적측량수행자) 토지를 지적공부에 등록하거나, 공부에 등록된 경계를 지표상에 복원하기 위한 지적측량은 법령에서 정한 자만이 수행 가능

ㅇ「국가공간정보기본법」에 의한 한국국토정보공사*(LX)와 「공간정보구축관리법」에 의한 지적측량업을 등록한 자가 실시

* (LX공사) 본사․연수원․연구원․12개 본부․179개지사, 3,703명

** (민간개방 경위) LX공사가 전담토록 하였으나, '04년부터 수치지역 민간에 개방

□ (지적측량의 종류) 지적측량은 경계복원측량, 토지분할측량, 지적현황측량으로 크게 구분되고 경계·분할측량 민원이 발생 빈도가 큼

＜한국국토정보공사 지적측량수행현황＞      (건수/비율)

구 분	계	경계복원	토지분할	지적현황
2018	358,095(100%)	168,631(47%)	117,893(33%)	71,571(20%)

□ 국민권익위원회 지적민원 운영현황

ㅇ (파견연혁) 1981년 정부합동민원실 설치부터 고충처리위원회를 거쳐 현재 국민권익위원회에 이르기까지 지적민원 전담공무원 지속 파견

ㅇ (지적전문조사관) 국토교통부 지적정책을 소관하는 부서에서 1〜3년 근무주기로 지적직 순환파견조사관 지적고충민원 전담

＜ 지적고충민원 처리현황＞

구분	계	시정 권고	의견 표명	조정 합의	심의 안내	기각	각하	이송 이첩	안내 회신	종결 취하
계	909	7	12	156	57	2	48	1	355	269
2018	154	2	8	18	20		26		61	19
2017	166	4	1	41	21				89	8
2016	151			39	1		4		83	24
2015	123	1	1	43	3		3		47	25
2014	315		2	15	12	2	15	1	75	193

2. 지적(토지)민원 현안사항

□ 도해지적의 한계 등으로 인한 지적측량의 부정확성

ㅇ 지적도상 경계는 정확한 좌표값 없이 도형형태(圖解지적*)로 등록되어, 정확한 측량성과 제공이 어렵고 공간정보와 융복합 활용도 곤란

* ‘95년～’05년까지 종이도면을 전산화하였으나, 측량에 의한 좌표 취득 없이 종이도면을 1:1로 전산화하여 종이도면의 문제점이 그대로 내포된 상태

	《 도해지적의 문제점 》
▹ 지적도 경계선의 굵기 등으로 정확한 측량성과 제공 곤란 ☞ 지적도(1/1200)상 경계선 굵기 0.1mm는 지상에서 12cm에 해당(경계점 오차범위 ±36cm) ▹ 측량자별 개인오차․재량에 따라 경계변동 여지가 많아 민간시장 확대도 곤란 ▹ 6.25전쟁으로 지적공부 분․소실(전국 401만 필지)에 따른 재작성 및 지적기준점의 망실(약 85%)․응급복구로 인한 측량 기초자료의 부정확

ㅇ 부정확한 측량은 지적불부합지(지적경계와 실제경계의 불일치로 소유권이전, 건축 행위 등 재산권 행사에 제약) 및 경계분쟁 발생의 원인으로 작용

□ 지적공부(대장․도면) 복구 시 착오 및 오류등록 정정요청 민원 빈발

ㅇ 1필지의 토지경계는 인접한 토지와 경계를 같이하여 착오 및 오류로 등록된 경우 인접 토지소유자 동의가 없는 경우 정정불가

* 인접 토지소유자가 승낙하지 아니하는 경우에는 이에 대항할 수 있는 확정판결서 정본(正本) 필요(공간정보관리법 제84조)

ㅇ 국민의 최접점 지적(토지)민원 담당자는 적극적 운영이 가능함에도 일단 거부처분 및 경직된 자세로 재량이 있어도 대부분 불허

* 법령을 해석함에 있어 현미경으로 보는 소극적 업무추진 방식을 적극적 방식으로 패러다임 전환 및 적극행정 추진 필요

3. 지적(토지)민원 관계기관 처리 현황

□ 국토교통부(지적제도 분야)

ㅇ 다양한 민원신청 경로*를 통해 ‘18년 지적민원 처리 건수는 751건으로 서울(131건, 17%), 경기(179건, 24%)가 제일 많았던 것으로 판단

* 국민신문고, 국토교통부 홈페이지(모바일 앱), 우편, 이송(대통령비서실, 권익위) 등

< 일반민원/관원 접수·처리현황 >

(기준:’18.12.31./단위:건수)

구분	합계	서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	세종	경기	강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주	기타
총계	751	131	38	19	43	31	14	6	4	179	37	32	34	26	26	60	53	13	5
일반	680	124	36	16	40	26	12	6	4	164	31	26	32	26	24	54	46	10	3
관원	71	7	2	3	3	5	2	0	0	15	6	6	2	0	2	6	7	3	2

< 전국 민원접수 건수 >	< 시·도별 민원접수 비율 >

ㅇ 최근 3년간 한 해 평균 민원접수 건수 : 685건

□ 한국국토정보공사(지적측량 분야)

ㅇ 지적측량 결과에 불복하는 측량민원 최근 3년간 한 해 평균 580건

구 분	계	단순상담	단순민원	측량민원	성과정정
2018	1,042	91	385	566	29(0.05%)
2017	997	73	344	580	23(0.04%)
2016	1,018	40	448	593	19(0.03%)

Ⅲ		비전과 중점과제

	비 전
국민이 체감하고 공감되는 고충민원 해결

목 표		□국민의 눈 높이에 맞추는 권익위 중심의 적극행정 추진 □ 불이익․불평등․불공정 不 없는 투명한 고충처리

4대 중점 추진과제

□ 외부전문가 자문기구 설치 ․ 운영

□ 선택과 집중을 통한 효율적 조직운영

□ 고충민원 사전예방 시스템 도입

□ 적극행정 활성화 유도 및 유공자 표창

4대 중점 추진과제를 연내 마무리 될 수 있도록 모든 역량을 집중

Ⅳ		중점 추진과제 세부계획

과제 1		외부전문가 자문기구 설치 ․ 운영

□ 권익위원회에 가칭 ‘지적(토지)고충민원 자문위원회’ 설치

ㅇ (주요기능) 다수인 민원, 정책적 판단이 필요한 고충민원, 담당조사관 단독으로 판단하기 곤란한 경우, 제도개선이 필요한 경우 등 고충민원 적극해결을 위한 자문위원회 구성 및 운영

ㅇ (위원구성) 총11명(당연직 위원 5명, 민간위촉위원 6명)구성

* 당연직 : 위원회 2명(고충국장․행문과장), 국토교통부 1명(제도과장), 국토정보공사 2명(지적실장․고객지원처장)

** 위촉위원 : 지적제도․측량의 학식과 경험이 풍부한자 (협회, 지적관련 교수 등)

ㅇ (위원장) 국민권익위원회 고충처리국장

□ 위원 위촉계획

ㅇ (임기) 위촉일로부터 2년 1회에 한하여 연장가능

ㅇ (위원추천) 시․도 및 관련학교, 협회 추천 받아 위원회에서 결정

ㅇ (위원선정) 특별한 사정이 없는 한 변경 시 기존위원 50%유지, 지적관련 종사자 여성비율은 낮으나, 여성비율 40% 최대한 유지

* 「양성평등기본법」제21조 성별이 위촉직위원수의 60%초과 금지

ㅇ (위촉장 수여) 첫 자문회의 개최 시 위원장님께서 직접수여

□ 추진일정

ㅇ 관계기관 추천 및 자문위원 위촉결과 통보  : ‘19. 5월 중

과제 2		고충민원 사전예방 시스템 도입

□ 추진배경

ㅇ 전국 지적(토지)동일민원 내용을 시․군별로 결정을 달리하여 고충민원으로 전이․확대되지 않도록 사전예방 시스템 도입 필요

ㅇ 우리 위원회에서 처리한 고충민원 처리 사례를 최접점 담당자와 공유하기 위한 사례집 발간 및 워크숍개최 등 소통채널 마련

□ 주요내용

ㅇ (워크숍 개최) 접점 담당자와 위원회 소통의 장을 마련하여 청렴교육, 적극행정, 옴부즈만, 고충민원 사례 등 교육 및 공유

- (時/所) ‘19. 9. 26.~27.(1박2일) / 후보지역 : 안동시, 울산광역시

* 지리적 여건 및 참석인원 숙소 등 교육장소 섭외 시 추후 선정

- (참석자) 약500명(지자체 470명, 공사30명, 협회3명 등)

* 우리 위원회 참석자 : 위원장, 부위원장, 고충국장, 행문과장 외 5인

ㅇ (사례집 발간) 고충민원 처리 의결․쟁점별로 분석한「지적(토지)고충민원 사례집」제작․배포하여 적극행정 추진 및 민원발생 사전예방

* 2011년～2019년 6월까지 완료한 사례를 중심으로 제작하여 지자체 관계기관에 배포

ㅇ (제작부수 및 예산) 1,000권 / 약3,000만원

□ 추진일정

ㅇ 후보지 선정 및 참석자 명부 확인 등 : ‘19. 8월중

ㅇ 사례 수집 및 분류(6월), 계약 및 발간(9.15), 배포(워크숍 개최시)

과제 3		적극행정 활성화 유도 및 유공자 표창

□ 추진배경

ㅇ 적극행정 사전컨설팅 제도가 전 중앙행정기관 전체로 확산(‘19.6)됨에 따라  국민권익구제 측면으로 지적(토지)관련 민원 사전 컨설팅제 운영

ㅇ 일선에서 국민의 고충은 이해하나 법률 간의 충돌, 현행법으로 해결이 어렵고, 감사가 우려되어 해결되지 않는 민원은 컨설팅을 통해 일선 담당자가 고충민원으로 전환하여 적극행정 유도

* 고충민원에 대해 시정권고, 의견표명에 따라 조치한 경우 감사면책(감사원)

ㅇ 지적(토지)민원에 대해 위원회 조치결과 수용률, 시도, 시군구별 고충민원 접수현황, 적극행정 우수사례 등을 평가하여 기관 및 공직자 포상

□ 주요내용

ㅇ (상훈명) 지적․토지고충민원처리 및 적극행정 유공(기관)자

ㅇ (훈격) 장관급(국민권익위원장)표창

ㅇ (표창수) 총20개 : 기관표창 4개, 개인표창 16개(민간 50%유지)

* 기관표창(광역단체 : 최우수1개, 지방자치단체 : 최우수1개 우수2개)

ㅇ (주기 및 시기) 2019년부터 매년 연말 표창

ㅇ (평가방법) 수용율, 위원회 고충민원 접수 현황, 우수사례, 민원처리 건수, 반려건수, 처리기간 단축 등 객관적 지표를 만들어 평가

- 공정성과 객관성 유지를 위해 지적고충민원자문위원회에서 평가

□ 추진일정

ㅇ 평가지표마련(8월중), 평가자료 제출(10월중), 평가(11월), 표창(12월)

붙임 1		도해지적과 수치지적 비교

□ 개  요

ㅇ (도해지적) 토지조사사업(1910~1918) 및 임야조사사업(1916~1924)을 통해 토지․임야대장과 지적․임야도를 작성하고, 도해지적*제도 시행

* 종이 지적도에 지적경계선을 등록하고, 이를 기준으로 현장에 경계를 복원

ㅇ (수치지적) 측량 정확도 향상을 위해 수치지적*제도를 도입(1975)

* 토지경계를 좌표(X․Y)로 등록하고 정밀한 측량방법으로 지적측량을 시행하는 지역

□ 도해지적과 수치지적 비교

구 분

도해(圖解)지적

수치(數値)지적

공부비율

3,570만 필지(93.9%)

233만 필지(6.1%)

측량기준

지적․임야도

경계점좌표등록부

도면축척

1/1200, 1/2400, 1/3000, 1/6000

없음

오차한계

36㎝∼180㎝(도면축척별 상이)

10㎝

측량수행

한국국토정보공사 전담

민간에 개방(2004년∼)

시장규모

3,654억원(79%)

969억원(21%)

수치지적

전환예시

지적도면(축척 : 1/600)

경계점좌표등록부

붙임 2		해외 지적제도 운영현황

구 분		한국	프랑스	독일	네덜란드	일본	대만
지적제도	창설 연대	1910~1924 (24년)	1808~1850 (42년)	1870~1900 (30년)	1811~1832 (21년)	1872~1880 (28년)	1888~1904 (16년)
	역사	103년	205년	143년	202년	141년	125년
	창설 주체	일본	자국	자국	프랑스	자국	일본
	창설 목적	지배국에 대한 토지과세 통치 자료 확보	토지 과세	토지 과세	지배국에 대한 토지과세 통치 자료 확보	조세제도 확립 토지소유권 이전제도 확립	지배국에 대한 토지과세 통치 자료 확보
	관장 기관	국토교통부 (국토정보정책관) (지적재조사기획단)	재경성 (재무국)	주정부 (내무부)	주택도시계획 및 환경부 (지적공공등기청)	법무성 (민사국) 국토교통성	내정부 (지적국)
	근거법	공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률	지적법	지적 및 측량법	지적법	국토조사법 부동산등기법 측량법	토지법 토지등기규칙
지적 (재) 조사	재조사 기간	2012~현재	1930~1950	16개 주별 상이	1928~1975	1951~현재	1973~현재
		4년 (추진 중)	약 20년	16개 주별 상이	약 47년	약 62년 (추진 중)	약 40년 (추진 중)
	목적	지적불부합지 정리 및 다목적지적 구축	지적도 재작성	부동산지적부와 지적도 통합	지적도 재작성	지적도 재작성	지적도 재작성
	좌표계	세계측지계	지역측지계 세계측지계	세계측지계	세계측지계	지역측지계 세계측지계	지역측지계 세계측지계
	측량 방법	수치측량	미터법전환 : 60% 재측량 : 40%	수치측량	도해측량 수치측량	도해측량 : 1951~2000초 수치측량 : 2000중~현재	도해측량 : 1973~1988 수치측량 : 1989~현재
	추진 실적	추진 중	완료	16개 주별 상이	완료	약 50% 완료	추진 중 (도심지 완료)
	예산 부담	국가 (100%)	국가 (100%)	주정부 (100%)	국가 (100%)	국가(1/3) 시도(1/3) 시군구(1/3)	국가(1/2) 지방(1/2)
지 적 측량 및 공부 관리	필지 수	약 3천8백만 (2015년 현재)	약 9억6천7백만 (2012년 현재)	약 6천1백만 (2003년 현재)	약 9백만 (2015년 현재)	약 2억 (2013년 현재)
	경계측량	도해/수치 병행	도해/수치 병행	도해/수치 병행	도해/수치 병행	도해/수치 병행	도해/수치 병행
	도면 축척	1/500, 1/600, 1/1,000, 1/1,200, 1/3,000, 1/6,000	1/500, 1/1,000, 1/2,000	1/500, 1/1,000, 1/2,000	1/500, 1/1,000, 1/2,500, 1/5,000	1/250, 1/500, 1/1,000, 1/2,500, 1/5,000	1/250, 1/500, 1/1,000 1/2,000 1/3,000 1/5,000
	측량 수행 체계	공공위탁 및 민간 등록제	국가직영 및 면허제	공공위탁 및 면허제 (일부 주 직영)	국가직영	국가직영/ 공공위탁 및 면허제	국가직영
	측량성과 검사	○ (경계복원/현황측량 제외)	×	×	×	× (지적조사성과만 공무원 검사)	×
	공부 시스템	18종 부동산행정정보 통합 (등기부 미완)			부동산등록부, 대장 및 도면 일원화	토지/건축물 대장ㆍ도면 및 등기부 통합	토지/건축물 대장ㆍ도면 및 등기부 통합
	경계점 관리	도상경계	-	지상경계	지상경계	도상경계	도상경계

붙임 3		지적측량 종목

구 분	해 설
경계복원	지적도에 등록된 경계를 지상에 복원하여 토지경계를 확인하는 측량으로 이웃과 경계가 불분명할 때 건물을 신축할 때 등
토지분할	소유권변동 각종 인허가에 따른 용도변경 등이 발생하는 경우 하나의 필지를 2필지 이상으로 나누기 위한 측량
지적현황	건물의 위 및 면적등을 지적공부와 대비하여 알아보는 측량으로 점유현황 등
등록전환	임야대장, 임야도에 등록된 토지를 개발, 형질변경 등으로 토지대장 임야대장에 옮겨 등록하기 위한 측량
지적확정	도시개발사업, 경지구획정리사업 등으로 새롭게 구획한 토지의 지번, 지목, 면적, 경계, 좌표등을 지적공부에 등록하기 위한 측량
신규등록	간척지 등 새로 조성된 토지와 지적공부에 등록되어 있지 아니한 토지를 지적공부에 등록하기 위하여 실시하는 측량

붙임 4		지적(토지)관련 법령 및 규정

구분	법	규칙 및 규정
1	공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률	지적측량 시행규칙 지적업무처리규정 지적확정측량규정 지적확정측량 대상 요건 및 토지개발사업 고시 지적원도 데이터베이스 구축 작업기준 지적측량수수료 산정기준 등에 관한 규정 GNSS에 의한 지적측량규정
2	공유토지분할에 관한 특례법
3	국토의 계획 및 이용에 관한 법률(토지분할)
4	부동산 가격공시에 관한 법률	부동산 가격공시 등의 수수료에 관한 기준
5	지적재조사에 관한 특별법	지적재조사업무규정 지적재조사측량규정 지적재조사 측량·조사 등의 대행자 선정기준 지적공부 세계측지계 변환규정
6	부동산 거래신고 등에 관한 법률
7	공인중개사법
8	부동산등기 특별조치법
9	부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률
10	도로명주소법	도로명주소대장규칙 도로명주소안내시설규칙 도로명주소정보체계 운영규정
11	국가공간정보기본법	국토교통부 공간정보 보안관리규정 부동산종합공부시스템 운영 및 관리규정 부동산종합공부 증명발급 등에 관한 규정
12	개발이익환수에 관한 법률	개발부담금 부과,징수 업무처리규정 개발부담금 산정시 적용하는 이자율 개발부담금 종료시점지가 검증 수수료