문서번호	건설혁신과-1388
결재일자	2019.2.1.
공개여부	대시민공개
방침번호	행정2부시장 방침 제32호

						시 민
주무관	건설혁신과장		안전총괄관		안전총괄실장		행정2부시장
협 조
	도시기반시설본부장
	재무과장
	기술심사담당관
	건설정책팀장

주계약자 공동도급 활성화 방안

2019. 1.

서울특별시

(안전총괄실)

☞ 해당사항이 있는 부분에 ‘ ■ ’ 표시하시기 바랍니다. (※ 비고 : 필요시 검토내용 기재)
구 분	사전 검토항목 점검 사항	검토완료	해당없음	비 고
정책의제 형성	◆ 정책현안에 대해 현황과 실태를 검토하였습니까? - 현황자료(통계자료 등) 및 실태조사서 검토 타지자체 유사정책 및 국내외 사례 분석 등	■	□
	◆ 시민 및 관련전문가 의견을 반영하였습니까? - (시민참여) 청책토론회, 시민공모, 설문조사 등 - (전문가 자문) 자문위원회, TF운영, 타당성 검토조사 등	■	□
정책수립	◆ 정책화를 위한 제반 법규(근거법령 및 규칙, 지침 등)는 검토하였습니까? - (선거법) 공직선거법 등 각종 법률 저촉여부 - (성별분리통계) 성별분리통계 분석 등	□	■
	◆ 정책(사업) 집행의 직·간접적 영향 및 효과성을 분석 하였습니까? - (갈등) 이해관계 당사자 간 갈등 및 대책 마련 - (사회적 약자) 사회적 약자에 대한 배려 등 - (일자리) 일자리 창출, 직·간접 채용, 전문인력 양성, 창업지원 - (안전) 시민 안전 위험요인 및 대책, 안전 관리 등	■	□
정책집행	◆ 타기관, 민간단체 등과의 협의·협력 및 이견 조정 등을 검토하였습니까? - (타기관) 타기관(중앙정부, 지자체), 민간(단체) 등의 자원 활용 방안 - (자치구 영향) 자치구 행정·인사·재정 부담 및 적정성, 파급효과 분석 등	■	□
	◆ 정책·계획 등의 지속가능성을 검토하였습니까? - (지속가능성) 지역경제 발전, 사회적 형평성, 환경보전 등	■	□
정책홍보	◆ 국내외 정책(사업)홍보방안을 검토하였습니까? - (홍보) 국내보도자료, 기자설명회, 현장설명회 - (정책영문화) 영문제목·요약, 해외언론보도, 외국어 홈페이지 게시 등	□	■
기타사항	◆ 불필요한 외국어·외래어 표현 대신 바른 우리말을 사용하였습니까?	■	□
	◆ 공개 여부를 "비공개"로 설정했다면 법적근거를 명확히 검토하였습니까? (정보공개법 제9조 제1항 제1호~제8호)	□	■

순    서

Ⅰ.	추진 개요	1
Ⅱ.	현황 및 문제점	3
Ⅲ.	활성화 추진방안	7
	추진방향	7
	세부추진계획	8
	□ 전문공사 발주 사업 사전검토(건설혁신과)	7
	□‘공종분리 검증위원회’시행 의무화(발주부서)	8
	□‘공종분리 검증위원회’개최여부 및 적정성 검토 (건설혁신과)	8
	□‘발주부서 등 교육 및 홍보 강화	8
	□ 주계약자 공동도급 사전절차 이행확인 후 입찰공고 시행 (계약부서)	10
	□ 추진실적 및 이행실태 중점 관리	11
Ⅳ.	행정사항	11
붙임 1. 관련부서별 업무처리 내용 2. 서울특별시 주계약자 공동도급 업무절차(안) 3. 통합 ‘공종분리 검증위원회’ 구성 및 운영

주계약자 공동도급 활성화 방안

우리시 하도급 불공정 해소를 위한 건설업 혁신 3不 대책의 일환으로 시행중인 주계약자 공동도급 활성화 방안에 대한 검토 보고임

Ⅰ		추진 개요

□ 추진근거

○ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제29조

○ 행정안전부 예규(지자체 입찰 및 계약 집행기준 - 주계약자 공동도급 운영요령)

○ 서울시 건설업 혁신 3不 대책(시장방침 제324호, 2016.12.)

□ 추진경과

○ ‘99.04. : 건설산업기본법에 주계약자 공동도급제도 도입

○ ‘05.12. : ‘주계약자 공동도급 제도’ 근거마련(지방계약법 제정)

○ ‘09.02. : 16개 지방자치단체 시범 운영

○ ‘10.01. : 모든 지방자치단체로 확대 시행

○ ‘10.11. : ‘건설분야 하도급 불공정행위 근절대책’

- 주계약자 공동도급 확대시행

○ ‘16.12. : ‘건설업 혁신 3不 대책’ (시장 방침 제324호)

○ ‘17.04. : 서울시 공사계약 특수조건 개정·시행(하도급 제한)

- 주계약자 하도급제한 및 위반 시 제재조치 신설

○ ‘17.07. : 서울시 주계약자 공동도급 운영 매뉴얼 작성 및 배포

□ 주계약자 공동도급 개요

○ 적용대상 : 종합공사(추정가격 2억원 이상 100억원 미만)

지방계약법 (주계약자 공동도급 운용요령)	서울시 건설업혁신 3不대책
- 추정가격 2억 원 이상 100억 원 미만인 종합공사로서 발주기관이 주계약자관리방식으로 발주할 필요성이 있다고 판단되는 공사	- 추정가격 2억 원 이상 100억 원 미만인 종합공사로서 특별한 경우를 제외하고는 주계약자 공동도급으로 발주

※ 국가계약법(공동도급 운영요령) : 추정가격 300억 이상

－ ｢지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준｣ 법령개정 건의 (행안부 예규)

▷ 주계약자 공동도급제 제한 철폐(2억 원 이상) 부계약자 확대(2개 업체 이상)

☞ (해외 유사제도) 미국-계약자팀제도(CTA: Contractor Team Arrangement),

영국-프라임 계약(Prime Contracting), 일본–종합평가낙찰제, 이업종(異業種, Joint Venture)제도 * 출처 : 주계약자공동도급의 효과 및 제도개선방안(대한기계설비산업연구원, ‘16.3)

○ 공종내역 구분

- 공동수급체 구성원 간에 하자구분이 분명하도록 시공분담

- 원칙적으로 3개 이내로 구분하되, 필요한 경우 5개까지 구분

※ 타 공동도급제도와 비교(출처: 주계약자 공동도급 운영요령)

구 분	공동이행방식	분담이행방식	주계약자관리방식
구성 방식	◦출자비율로 구성	◦분담내용으로 구성 (면허분담 가능)	◦주계약자는 종합 조정 ․ 관리 및 분담시공 ◦부계약자는 분담내용에 따라 시공
대표자	◦공동수급체 총괄관리	◦공동수급체 총괄관리	◦주계약자가 총괄관리
하자 책임	◦구성원 연대책임	◦구성원 각자 책임	◦구성원 각자 책임(원칙) *다만, 하자구분이 곤란한 경우 관련 구성원 연대책임
하도급	◦구성원 전원 동의시 하도급 가능	◦구성원 각자 책임 하에 하도급 가능	◦부계약자 중 전문건설업자는 직접시공 의무 * 주계약자 직접시공 의무 (서울시 공사계약 특수조건)
실적 인정	◦금액- 출자비율로 산정 ◦규모- 실제 시공부분	◦구성원별 분담시공부분	◦주계약자- 전체실적 인정 ◦부계약자- 분담시공부분

□ 주계약자 공동도급 확대 필요성

○ 주계약자 공동도급은 하도급에서 파생되는 문제를 해결할 수 있는 현재 가장 실효적인 계약 제도임

- 하도급 단계를 줄여 적정공사비 확보로 품질제고 및 안전 확보

- 원도급자의 하도급자에 대한 불법행위와 부당행위 방지 가능 등

○ 발주청에서 공사 발주를 수직·종속적인 원/하도급 방식에서 벗어나 수평·협력적인 방식의 전환으로 상생협력을 통한 동반 성장 필요

○ 입찰단계에 시공능력을 갖춘 업체 간 컨소시엄 구성하여 부실업체 퇴출 유도 등 건전한 건설산업 문화 정착

Ⅱ		현황 및 문제점

□ 주계약자 공동도급 발주현황 분석

○ 서울시 주계약자 공동도급 발주 현황 (’11～’18년)

- ’10년 이후 지속적인 개선대책에도 불구하고 기대에 미치지 못함

※ 미이행 사유

- 공종분리 불가능

- 하자책임 불분명 등

< 범 례 >

	대상공사 건수
	주계약자 건수
%	주계약자 비율

○ 2018년 추진현황(2억~100억원 미만)

- 전체 발주 공사 중 종합공사는 29%, 전문공사는 71%임

- 주계약자 공동도급 발주 실적은 서울시와 자치구 모두 20% 내외로 저조함

구 분	합 계(건)	전문공사(건)	종합공사(건)
				주계약자 공동도급
계	1,654	1,179 (71%)	475 (29%)
				110(23%)
서울시	534	458	76
				14(18%)
자치구	952	592	360
				76(21%)
유관기관	168	129	39
				20(51%)

- 2개 이상 복합공정인 공사의 경우에도 주공정에 해당하는 전문공사로 발주하고 타 공종은 하도급으로 시행하는 사례가 있음

* 예) 하수도종합정비공사 : 상하수도업 원도급 – 토공, 포장업 하도계약

▶ 전문공사 발주사업 1,179건 중 주계약자 공동도급 발주 가능사업 : 약 150건 추정

- 공사규모는 추정가격 30억 이하가 86%로 가장 많음

구 분	계	2억~5억	5억~10억	10억~30억	30억~50억	50억~100억
대상	475	226	97	79	28	25
건 수 (비율)	110 (100%)	36 (33%)	22 (20%)	36 (33%)	9 (8%)	7 (6%)

- 전문업체 참여 업종은 공종분리가 명확하고 하자책임 분쟁 발생이 적은 기계설비, 상하수도, 조경식재 순으로 많음

구분	계	기계 설비	상하 수도	조경 식재	토공	조경 시설	강구조	비계	포장	금속 창호	시설물	미장방수	철콘	승강기	도장	기타
참여업종	116	32	17	14	9	8	8	7	5	4	4	2	1	1	1	3

- 공동수급체 구성원 수는 공종구분, 공사 시행 효율성을 감안 대부분 2개 업체로 구성

* (종합1+전문1) 106건, (종합1+전문2) 2건, (종합1+전문3) 2건

○ 심사 단계별 대상사업 및 기준이 다름(주계약자 공동도급 시행 심사에 한계)

※ 설계 및 계약관련 심의 현황

구분	설계용역발주심의	설계심의	계약심사	일상감사	계약심의위원회
심의대상	설계용역비 2억원 이상	총공사비 100억원 이상 공사설계	총공사비 5억원 이상 (조경 : 3억원 이상)	총공사비 20억원 이상	총공사비 70억원 이상
	자체설계 제외		공사비 원가분석 계약방법 적정성	사업추진의 적법성	계약법령상 적법성 여부
담당부서	기술심사담당관	기술심사담당관	계약심사과	안전감사담당관	재무과

⇒ 발주단계부터 발주방법, 공종분리 적정성 검토 강화를 통해 법이 허용하는 범위 내에서 확대시행

□ 주요 문제점

		《 관련자 의견수렴 결과 》
도시기반시설본부 토목부(’19.1.4.) - 발주 전 실행금액을 감안한 정밀한 공종분리 여부, 제도의 정확한 이해, 공사시행시 감독자, 주·부 계약자간 상생협력 등에 따라 성공여부 결정 - 계약심사가 끝나 설계내역서가 최종 결정된 이후에 공종분리를 시행하고 ‘공종분리 검증위원회’를 개최하여 최종 발주방법 결정 - 공종분리는 공사 실행금액을 산출할 수 있는 시공업체가 수행하는 것이 가장 적당 도기본(건축부, 토목부), 자치구(양천, 구로), 서울교통공사, SH공사(’19.1.8.) - 대부분 기관에서 관련 매뉴얼의 존재여부를 모르며, 알고 있는 경우에도 정확히 이해하지 못함 - 대부분 설계사에서 작성한대로, 발주 담당이 개략적인 공종을 분류하고 ‘공종분리 검증위원회’ 검토 없이 시행(도기본 등 일부 만 시행) - ‘공종분리 검증위원회’ 개최는 반드시 필요하며, 기본적으로 계약심사 완료 후에 하는 것이 타당하나 긴급한 경우 계약심사와 같이 시행 - 기관별 통합 ‘공종분리 검증위원회’ 인력풀 및 구성 운영 검토 전문가 의견(하도급 개선협의회, ’18.4.) - 주계약자와 부계약자 간 계획·관리·조정 비용에 대한 견해가 다른 만큼 발주자가 관련비용을 원가에 충분히 반영하여 지급할 필요가 있음 - 하자분리가 명확하고, 공사품질 향상을 가져올 수 있는 경우에 한해 적용

○ ‘공종분리 검증 위원회’ 운영상 문제

- 하자구분이 명확하지 않은 공종분리로 하자불분명, 공동경비 분담에 대한 분쟁 발생

- 대부분 설계사에서 분리한 내용대로 발주하거나, 공종내역만 확인하는 등 실질적인 ‘공종분리 검증위원회’가 운영되지 않음

- 설계내역 공종분리 업무는 시공경험이 풍부한 전문지식이 필요함에 따라 발주 담당 공무원이 수행하기 어려운 한계가 있음

⇒ ‘주계약자 공동도급 운영요령’ 교육 및 홍보 등을 통한 발주자의 역량 강화 필요

○ 발주기관별 편차

- 유사한 공사를 시행함에도 발주방식이 서로 다름

- 발주부서(부서장, 감독 등)의 추진의지에 따라 주계약자 공동도급 시행여부 결정

* 자치구 발주현황 : ’18년-17개구(8개구 없음)

⇒ 입찰공고 전 주계약자 공동도급 시행 사전절차 이행 검토 강화 및 실적관리를 통한 발주기관별 의무이행 비율 상향

Ⅲ		활성화 추진방안

1		추진방향

목    표

주계약자 공동도급 활성화로 건설산업 경쟁력 강화

추진방향

발주방법

공정분리 적정성

검토강화

발주자

역량강화

발주기관

의무이행비율

상향

추진과제

전문공사 발주 사업 사전검토 (건설혁신과)

‘공종분리 검증위원회’ 시행 의무화(발주부서)

□ ‘공종분리 검증위원회’ 개최여부 및 적정성 검토 (건설혁신과)

□ 주계약자 공동도급 운영요령 교육 및 홍보 강화

□ 주계약자 공동도급 사전절차 이행확인 후 입찰공고 시행(계약부서)

□ 추진실적 및 이행실태 중점 관리

2		세부추진계획

1. 발주방법 공정분리 적정성 등 검토강화

□ 전문공사 발주 사업 사전검토 (건설혁신과)

○ 대 상 : 서울시 계약심사 대상사업 중 100억 원 미만 전문공사

○ 시 기 : 설계완료 후 (계약심사 의뢰와 동일)

○ 제출서류 : 설계내역서, 입찰참가자격 결정 사유

○ 검토내용

- 전문공사 발주 적정성

- 공종분리 및 종합공사 발주 가능여부

	☞ 가능한 자체판단하고 어려울 경우 협의회(자문위) 구성하여 검토 ☞ 검토결과 : 전문공사 발주 타당, 종합공사 발주 검토 권고

□ ‘공종분리 검증위원회’ 시행 의무화(발주부서)

○ 대 상 : 2억~100억 원 미만 건설공사(분리발주 대상공사 제외)

- 전문 → 종합으로 발주 재검토 권고한 사업 포함(사전검토 완료)

○ 시 기 : 설계내역 확정 후(계약심사 완료 후 원칙)

※ 긴급공사의 경우 계약심사 전 위원회 개최 가능

※ 기관별로 통합 “공종분리 검증위원회”를 구성(붙임 3)하여 운영할 수 있으며, 시공과 공종분리에 경험이 많은 분야별 기술자를 위원으로 하여 인력풀 운영

□ ‘공종분리 검증위원회’ 개최여부 및 적정성 검토 (건설혁신과)

○ 대 상 : 서울시 계약심사 대상사업(공사추정가격 100억 원 미만)

- 전문 → 종합으로 발주 재검토 권고한 사업 포함(사전검토 완료)

○ 시 기 : ‘공종분리 검증위원회’ 개최 후

○ 제출서류 : 설계내역서, ‘공종분리 검증위원회’ 운영 결과보고서 등

○ 검토 내용

- ‘공종분리 검증위원회’ 개최여부 및 적정성 확인

- 주계약자 공동도급으로 시행하지 못하는 사유의 적정성 및 공종 분리 가능성을 재검토하여 주계약자 공동도급제가 정착될 수 있도록 유도

- 특별한 경우*를 제외한 모든 사업은 주계약자 공동도급 발주 원칙

※ 특별한 경우에 해당하는 사업?

☞ 전문공사 발주대상 사업(하도급 계약 대상 공종이 없어야 함)

☞ 2개 이상의 전문공사로 구성되나 종합적인 계획, 관리 및 조정 역할이 필요하지 않은 소규모 공사(4억 미만)

☞ 분리발주 대상 사업(전기, 통신, 기계설비 등)

☞ 하자구분 불명확, 공종분리 불가능 : 발주부서 ‘공종분리 검증위원회’ 결과 미이행 사업 중 적정성 사전검토(건설혁신과) 완료된 사업

○ 검토 방법

- ‘공정분리 검증위원회’ 결정을 최대한 고려하되, 기 시행한 유사한 사업(공사규모, 유형, 공종 등)의 경우 부적정 처리(건설혁신과 자체검토)

- 부적정 사업은 발주부서와 사전 협의 조정

⇒ 필요시 발주부서와 ‘협의조정 검토회의’ 실시(전문가 참여)

○ 검토 결과 조치

	☞ 적 정 : 발주부서와 재무과에 결과 통보 ☞ 부적정 : 재검토 권고

※ 업무처리 절차(개선)

《 서울시 주계약자 공동도급 업무 절차 》

현행		집행계획 수립	▶	계약심사	▶	“공종분리 검증위원회”	▶	입찰공고 및 계약	▶	공사시행
		공사부서		계약부서		공사부서		계약부서		계약･공사 부서

개선		집행계획 수립	▶	계약심사	▶	“공종분리 검증위원회”	▶	“공종분리 검증위원회” 이행확인	▶	입찰공고 및 계약	▶	공사시행
		공사부서		계약부서		공사부서		건설 혁신과		계약부서		계약･공사 부서

※ 전문공사 발주 예정공사는 계약심사 의뢰 시 건설혁신과에 사전검토(협의)

절차 병행 가능

2. 발주자 역량 강화

□ 발주부서 등 교육 및 홍보 강화

○ ‘주계약자 공동도급 운영 매뉴얼’ 보완(도기본)

및 교육자료 작성 : ‘19.2.

○ 건설업 혁신대책 및 주계약자 공동도급 운영

매뉴얼 교육

- 발주부서 및 계약담당 등 : ‘19. 2. ~ 8.

(기관별 순회 교육 실시)

- 주․부 계약자 및 건설사업관리자 : ‘19. 3. ~ 9.

3. 발주기관 의무이행 비율 상향

□ 주계약자 공동도급 사전절차 이행확인 후 입찰공고 시행(계약부서)

○ ‘공종분리 검증위원회’ 개최 여부, 건설혁신과 사전검토 이행 여부 등을 확인하여 입찰공고 실시

□ 추진실적 및 이행실태 중점 관리

○ 건설혁신과

- 기관별 주계약자 공동도급 실적 관리(분기별) 및 이행률 공표

- 우수기관 표창 및 인센티브 제공 : 하도급 우수기관 우선선정,

자치구 인센티브 검토

○ 안전감사담당관 : 실적 미흡 기관 하도급 집중감사 실시

Ⅳ		행정 사항

□ 건설공사 발주 현황 조사 ※ 공문시행(건설혁신과-236, ‘19.1.8)

○ 대 상 : 2억 이상 ~ 100억 미만(분리발주 대상공사 제외)

- 서울시, 자치구, 산하기관(시설공단, 주택도시공사 등)

○ 시 기 : 매년 1~2월(추경사업의 경우 10월)

□ ‘주계약자 공동도급 운영 매뉴얼’ 보완 : 도시기반시설본부(‘19.2. 까지)

□ 사전절차 이행 확인 후 입찰공고 시행 : 각 기관 계약부서

○ ‘공종분리 검증위원회’ 개최 여부, 입찰공고 내용 확인

○ ‘서울특별시 공사계약 특수조건’ 계약문서 포함

※ 주계약자 공동도급 및 적정임금 지급매뉴얼 참고

- 서울특별시 통합건설알림이(http://cis.seoul.go.kr)  → 뉴스/소식 → 새소식(연번2번)

붙 임 : 1. 관련부서별 업무처리 내용

2. 주계약자 공동도급 업무절차(안)

3. 통합 ‘공종분리 검증위원회’ 구성 및 운영