서울시보육정책위원회의

‘2016년 어린이집 반별 정원 탄력편성 기준(안)’ 의결 내용에 대한 배경 설명과 보건복지부에 대한 정책 건의문

서울시보육정책위원회(이하 위원회)는 2016년 3월 2일 16:00부터 22:30까지 6시간 30분에 걸친 회의 끝에 보건복지부가 지방보육정책위원회에 위임한 ‘2016년 어린이집 반별 정원 탄력편성 기준(안)’에 대해 의결하였다. 또한 위원회는 이 안건과 관련하여 보건복지부에 정책 건의문을 전달하기로 의결하였으며, 건의문은 위임받은 위원들이 작성한 초안에 대해 3월 3일 위원들의 검토와 동의를 거쳐 확정되었다.

상기의 안건에 대한 본 위원회의 의결 내용과 배경 설명, 그리고 보건복지부에 대한 정책건의 내용은 다음과 같다.

Ⅰ. 서울시보육정책위원회의 의결 내용과 배경

보건복지부의 지방보육정책위원회 위임 내용

□ 보건복지부는 지난 2월 24, 영유아보육법 제17조 및 동법 시행규칙 제10조 별표 2와 2016년 보육사업안내의 같은 내용을 근거로, ‘어린이집 반별 정원 탄력편성 기준’을 지방보육정책위원회의 심의로 결정할 것을 위임함

○ 동법 시행규칙 제 10조 별표는 ‘보육교직원의 배치 기준’에 관한 것이며, 보육교사 1인당 연령별 영유아 수의 ‘원칙’은 아래 <표>에서 보는 바와 같음

○ 보건복지부의 [2016년 보육사업안내] 중 반별 정원 탄력편성에 관한 내용은 다음과 같음

<반별 정원 탄력편성>

○ 시･도지사가 관할 지역의 보육환경, 어린이집 운영 여건 등을 고려하여 어린이집 총정원 범위 내에서 지방보육정책위원회의 심의를 거쳐 반별 영유아 수를 아래 기준범위 내에서 달리할 수 있음

반별 정원	만0세	만1세	만2세	만3세	만4세 이상
원 칙	3명	5명	7명	15명	20명
탄력편성 가능인원	-	1명	2명	3명	3명

- 반별 정원을 탄력 편성하는 시설은 교사 1인당 보육인원의 증가에 따라 발생할 수 있는 수입금을 해당 반 보육교사의 인건비 추가지급과 처우개선 급여, 보조교사 채용 등에 우선 사용하여야 함

- 상기의 기준을 적용할 경우 어린이집에서 초과 보육이 가능한 영유아는 연령별 최대 만1세아 4명, 만2세아 6명, 만3세아 14명, 만4세 19명, 만5세아 19명까지로, 형식적으로는 1개 어린이집에서 총 62명까지 초과보육이 가능함

□ 지금까지 초과보육(탄력편성)과 관련하여 보건복지부는 다음과 같이 정책을 전개하여 왔음

∙ 2006년: 초과보육 허용(유동아동수 감안, 반당 1인 허용, 0세반 제외)

∙ 2013년 상반기: 2014년부터 초과보육 원칙적 금지 발표(2013년은 만1세반 2명, 만2세반 2명, 만3세반 3명, 만4세반 3명까지 허용)

∙ 2013년 하반기: 국공립·직장어린이집은 2015년 3월부터, 법인·민간·가정어린이집은 2016년 3월부터 초과보육 전면 금지 방침으로 수정 발표

∙ 2015년: 국공립, 직장어린이집의 초과보육 금지

∙ 2016년 2월: 2016. 3부터 민간어린이집 초과보육 금지를 앞두고, 국공립, 직장을 포함한 전 어린이집의 초과보육 인정을 ‘탄력 편성’이라는 이름으로 지방보육정책위원회의 심의 사항으로 위임

‘어린이집 반별 정원 탄력편성 기준 결정 심의’ 안건에 대한 위원회의 입장

□ 본 위원회는 상기의 안건 상정과 관련하여 다음과 같은 의견을 공유함

○ 본 위원회는 보건복지부가 2013년에 결정된 ‘2016년부터 초과보육 전면 금지’의 적용을 불과 며칠 앞둔 2월 말에 갑작스럽게 ‘초과보육 허용’으로 방침을 선회함으로써 지방자치단체와 보육현장에 혼란을 일으킨 것에 대해 심히 유감을 표현함

○ 본 위원회는 서비스 질 저하를 초래하게 될 초과보육 정책 결정을 시·도 지방보육정책위원회에 떠넘기는 책임 전가 행태와 각 지자체가 각기 다른 결정을 함으로써 전국의 어린이집과 학부모를 혼란에 빠뜨리게 하는 것에 대해 강력히 문제제기를 함.

○ 본 위원회는 ‘초과보육 허용 선회 방침’이 학부모와 보육교사를 포함한 사회적 논의 없이 이루어졌을 뿐만 아니라 그 방향이 보육의 질의 중요 조건인 ‘보육교사 대 아동비율’의 실질적 후퇴로 나타남으로써 영유아의 삶의 질에 부정적 영향을 미칠 수 있음을 심히 우려함

○ 본 위원회는 어린이집, 특히 가정 및 민간어린이집의 운영상의 어려움이 누리과정 지원 수준의 4년째 동결(2013년~2016년, 3~5세 1인당 22만원) 등 무책임한 정부 정책에 있음에도 불구하고, 정부는 이를 개선하고자 하는 노력이나 계획 없이 초과보육 허용이라는 방식으로 현장의 어린이집 운영자들에게 책임과 비용 부담을 전가시키는 무책임을 보이고 있다는데 의견을 같이함

□ 본 위원회는 상기와 같은 이유로 ‘어린이집 반별 정원 탄력편성 기준 결정 심의’ 안건을 다루는 것이 보육서비스의 질적 개선에 역행하는 것이라는데 의견을 같이하나, 본 위원회에서 이 안건에 대한 심의를 하지 않을 경우 서울시 행정과 보육현장에 혼란을 초래할 수 있으므로, 신중하게 논의를 진행하기로 함

□ 본 위원회의 심의는 보건복지부에서 위임한 ‘2016년’의 탄력 편성 기준에 제한되었지만 향후에도 유사한 문제가 지속될 수 있는 바, 본 위원회는 보건복지부와 서울시에 영유아의 보육의 질과 보육 현장의 어려움을 해결할 수 있는 정책 지원을 촉구하기로 함

‘어린이집 반별 정원 탄력편성 기준’에 대한 위원회 결정 사항

□ 본 위원회가 의결한 기본 입장은 ‘영유아보육법 제 17조 및 동법 시행규칙 제 10조 별표 2’에 따른 반별 정원 기준을 준수하는 것임

○ ‘탄력편성’의 기본적 의미는 영유아보육법과 시행규칙에서 정하고 있는 ‘보육교사 대 아동비율’을 준수하지 않고, 비록 총 정원의 범위 내이기는 하나 보육교사 1인당 돌봐야 하는 영유아의 수를 1~2명씩 증가시키자는 의미임

○ 본 위원회는 어린이집 운영자, 보육교직원, 학부모, 행정가, 관련 사회단체 대표 등을 위원으로 하고 있어, 각 위원들이 처한 상황, 입장, 의견 등에 대한 설명과 그에 대한 경청, 그리고 상호간의 의견 교환 등을 심도 있게 진행하여 감.

○ 장시간의 논의를 진행한 끝에, 소수자 의견도 있었지만 전체적으로는 ‘초과보육은 운영난을 겪고 있는 어린이집에 일시적인 경제적 도움이 될 수 있으나 근본적 해결은 아니며, 영유아의 권리(교사대 아동비율 등)와 보육교사의 권리(교사대 아동비율)에 관한 원칙을 지켜나가는 것이 장기적으로 바람직하다는 방향으로 의견을 수렴함

<서울시보육정책위원회의 기본 의결 사항>

2016년 어린이집 반별 정원 기준은 ‘영유아보육법 제 17조 및 동법 시행규칙 제 10조의 별표 2’에 따른 보육교사 1명당 연령별 영유아 수 기준을 준수한다. 단, 다음의 경우에는 예외를 둘 수 있다.

□ 단, 현실적으로 외면할 수 없는 어린이집의 운영난과 어린이집 이용에 관한 부모들의 민원을 고려하여, 보육의 질과 보육교사의 근로조건이 악화되지 않는 범위 내에서 ‘반별 정원 규정’의 예외를 인정하기로 결정하고, 편성 조건을 적용하도록 하여 보육의 질의 저하를 예방함

○ 총 정원의 범위 내 예외 인정의 경우;

∙ 재원 아동의 상급반 편성시, 승급 영유아의 수가 승급 반별 정원을 초과하는 경우

∙ 재원하는 장애아동의 초등학교 입학 유예의 경우

○ 예외 적용 반 편성의 기준;

구분		만0세	만1세	만2세	만3세	만4세이상
기본 편성 기준(명)		3명	5명	7명	15명	20명
예외적용	반별 편성(명)	-	1명	1명	1명	1명
	허용 반수(개)	-	1개반이하	1개반이하	2개반이하	2개반이하
	총 영유아 수(명)	-	1명이하	1명이하	2명이하	2명이하

○ 예외 적용 반 편성의 조건;

∙ 영유아보육법 시행규칙에서 규정하는 영유아 1인당 보육실 면적기준의 준수

∙ 보조교사 배치와 해당반 보육업무의 우선 지원(보조교사 포함, 교사 대 아동비율의 준수)

∙ 해당반 영유아 수 증가에 대한 보육교사의 동의

∙ 해당반 보육교사에게 기존 수당을 유지하면서, 추가로 영아반 월 10만 원 이상, 유아반 월 7만 원 이상의 별도수당 지급

∙ 어린이집운영위원회의 심의, 의결(과반수 이상 참석, 과반수 이상 찬성)

∙ 기준을 위반한 어린이집은 반별 정원 편성의 예외적용 불허

서울시보육정책위원회의 의결의 배경

□ 본 위원회는 탄력편성과 관련된 긴 논의의 진행 과정에서 어린이집 운영자, 보육교사, 보육아동, 학부모 집단간 이해관계가 대치되는 점이 있고, 집단 내에서도 의견이 다양하다는 것을 다시 한번 확인하였으며, 이에 따라 모두의 ‘공존’을 위한 최대한의 ‘접점’을 찾기 위해 노력하였음.

□ 본 위원회는 탄력편성이 아동, 보육교사, 학부모, 어린이집 운영자에게 미칠 수 있는 다음과 같은 부정적 영향이 있음을 확인하고 그것을 최소화하는 방안을 모색하였음.

○ 아동: 보건복지부의 반별 정원의 탄력 편성(안)은 보육교사 대 아동비율의 증가를 가져와 영유아의 삶의 질을 훼손할 수 있음. 따라서 반별 정원의 예외 편성의 경우에도 교사(보조교사 포함) 대 아동비율이 증가하지 않도록 보조교사 배치를 편성조건으로 포함시켰음

○ 보육교사: 보건복지부의 반별 정원의 탄력 편성(안)은 보육교사 대 아동비율의 증가를 가져와 보육교사의 근로환경이 악화될 수 있음. 따라서 반별 정원의 예외 편성의 경우에도, 보조교사를 배치하도록 하여 근로환경이 열악해지지 않는 조건으로 만들고, 보육교사의 사전 동의를 전제로 시행되도록 하였으며 책임 증가에 따른 금전적 보상을 할 것을 조건으로 하였음

○ 학부모: 보건복지부의 반별 정원의 탄력 편성(안)은 보육교사 대 아동비율의 증가를 가져와, 최근 일련의 어린이집에서의 아동학대 사건 발생으로 인해 생긴 부모들의 불신과 보육서비스의 질에 대한 불안을 조장할 수 있음. 따라서 반별 정원의 예외 편성의 경우에도 영유아 면적과 교사 1인당 아동비율의 유지, 보조교사 배치 등의 조건을 부가하여 부모들의 불신과 불안의 발생을 줄이고자 하였음

○ 어린이집 운영자: 보건복지부의 반별 정원의 탄력 편성(안)은 어린이집의 운영난을 부분적으로 해소할 수 있는 방안이라고 하나, 보육 수요(이용 영유아 수)가 늘지 않는 한 초과 보육을 허용하는 탄력 편성은 한 어린이집에서 다른 어린이집으로의 영유아의 이동을 의미함. 즉, 국공립, 서울형, 우수한 민간시설에 대한 쏠림 현상을 가져와 그렇지 않은 가정/민간어린이집의 운영난을 더 가속화시킬 수도 있음. 따라서 반별 정원의 예외 편성의 경우를 재학생의 상급반 편성으로 제한하여 어린이집 간 부익부 빈익빈 현상이 최소화되도록 하였음

□ 위와 같은 노력은 부작용을 최소화시키려는 노력이지, 보육서비스의 질을 개선시킬 수 있는 방안들이 아니라는 한계를 분명히 인식하고 보건복지부에 몇 가지 정책 건의를 하기로 함.

Ⅱ. 보건복지부에 대한 정책 건의

□ 본 위원회는 지금까지 밝힌 ① 보건복지부의 지방보육정책위원회 위임 내용, ② ‘어린이집 반별 정원 탄력편성 기준 결정 심의’ 안건에 대한 위원회의 입장, ③ ‘어린이집 반별 정원 탄력편성 기준’에 대한 위원회 결정 사항, ④ 서울시보육정책위원회의 의결의 배경을 바탕으로 보건복지부에 다음과 같이 정책건의를 함.

○ 보육서비스의 질을 개선하기 위하여 교사 대 아동비율을 줄여나가는 장기적인 비전의 제시

○ 4년간 동결된 누리과정 지원금의 인상을 포함한 어린이집에 대한 재정적 지원의 확대

○ 보육교직원의 자질 향상과 근로환경 개선을 위한 정책 마련

○ 보육아동의 약 70%가 이용하는 가정/민간어린이집에 대한 지원 대책

○ 보육서비스의 질 개선을 분명한 정책 비전으로 설정한 체계적 정책 수립

Ⅲ. 서울시 정책의 과제

□ 서울시의 민간어린이집 지원 정책이 이번 본 위원회 결정에 영향을 미침

○ 서울시의 민간어린이집 지원 정책으로는 우수한 민간어린이집을 ‘서울형어린이집’으로 공인하여 국공립어린이집 이상으로 지원하는 제도 이외에, 전체 민간어린이집에 대한 ‘보조교사(1인 78만원) 또는 보육도우미(1인 63만원) 지원’, 민간어린이집 ‘영아반 운영비 지원’, 민간어린이집 ‘보육교사 처우개선비 지원’, ‘소규모 민간어린이집 등에 대한 방문간호사순회건강관리사업’ 등이 있음. 이외 2015년부터 3~5세 민간어린이집 이용 영유아에 대한 ‘차액보육료 일부 지원’ 사업을 실시하고 있음. 이와 같은 정책들은 민간어린이집의 서비스 질 향상과 운영에 긍정적 영향을 미칠 것으로 기대함.

○ 특히 서울시의 민간보육시설에 대한 보조교사 지원 정책이 있어, 예외적용 편성 허용에도 불구하고 교사 1인당 아동비율의 증가가 없도록 할 수 있었음

□ 그럼에도 불구하고 현재 보육현장이 처한 어려움을 고려하고 보육서비스의 질적 향상을 위해서는 어린이집, 보육교사에 대한 관심과 지원이 더욱 요구됨. 특히 이번 제안에서 볼 수 있듯이 민간어린이집의 실태 파악과 지원을 위해 지금보다 더욱 관심을 가질 필요가 있음.

○ 서울시는 민간어린이집의 운영이 개선될 수 있도록 가능한 예산 범위 내에서 지원할 수 있는 방안을 찾아보고 국공립과 함께 성장할 수 있는 보육환경을 만들도록 노력할 것을 제안함

□ 서울시뿐만 아니라 서울시민과 서울의 다양한 주체들이 영유아, 보육교사, 학부모, 어린이집 운영자 그리고 서울시민 전체의 상생과 행복을 가져올 수 있도록 공동의 노력을 해야 한다는 공감과 책임의 공유가 확산되기를 희망함

2016. 3. 3.

서 울 시 보 육 정 책 위 원 회

(일부 소수 의견이 있을 수 있음)

<부록>

‘어린이집 반별 정원 탄력편성 기준’에 대한

서울시보육정책위원회의 의결 내용

2016년 어린이집 반별 정원 기준은 ‘영유아보육법 제 17조 및 동법 시행규칙 제 10조의 별표 2’에 따른 보육교사 1명당 연령별 아동비율을 준수한다. 단, 다음의 경우에는 예외를 둘 수 있다

다 음 -

○ 총 정원의 범위 내 예외 인정의 경우;

∙ 재원 아동의 상급반 편성시, 승급 영유아의 수가 승급 반별 정원을 초과하는 경우

∙ 재원하는 장애아동의 초등학교 입학 유예의 경우

○ 예외 적용 반 편성의 기준;

구분		만0세	만1세	만2세	만3세	만4세이상
기본 편성 기준(명)		3명	5명	7명	15명	20명
예외적용	반별 편성(명)	-	1명	1명	1명	1명
	허용 반수(개)	-	1개반이하	1개반이하	2개반이하	2개반이하
	총 영유아 수(명)	-	1명이하	1명이하	2명이하	2명이하

○ 예외 적용 반 편성의 조건;

∙ 영유아보육법 시행규칙에서 정하는 영유아 1인당 보육실 면적기준의 준수

∙ 보조교사 배치와 해당반 보육업무의 우선 지원(보조교사 포함, 교사 대 아동비율의 준수)

∙ 해당반 영유아 수 증가에 대한 보육교사의 동의

∙ 해당반 보육교사에게 기존 수당을 유지하면서, 추가로 영아반 월 10만 원 이상, 유아반 월 7만 원 이상의 별도수당 지급

∙ 어린이집운영위원회의 심의, 의결(과반수 이상 참석, 과반수 이상 찬성)

∙ 기준을 위반한 어린이집은 반별 정원 편성의 예외적용 불허

○ 금번 보건복지부가 시·도 정책위원회에 심의·의결을 위임한 ‘2016년 어린이집 반별 정원 탄력편성 기준’ 정책과 관련하여 우리 위원회의 의견을 모아 정책건의서를 보내기로 함