문서번호	생활환경과-4385
결재일자	2013.3.21.
공개여부	비공개(5)
방침번호	행정1부시장 방침 제127호

					시 민
주무관	생활환경과장	기후변화정책관	기후환경본부장		행정1부시장
협 조	조직담당관
	도시청결팀장

생활폐기물 수집·운반 대행제도 개선 추진계획

- “독립채산제” 방식의 개선방안 마련 중심으로 -

2013. 3.

기후환경본부

(생활환경과)

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검토항목	검 토 여 부 (■ 표시)
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	●	시산하기관	:	유 □	(		)	무 ■

생활폐기물 수집․운반 대행제도 개선 추진계획

- “독립채산제” 방식의 개선방안 마련 중심으로 -

Ⅰ		추진배경

○ “청소용역회사 등 위탁운영회사의 전반적 점검”, “자치구 청소용역       회사의 전반적 실태조사 및 대안 마련”(시장님 희망일기)

○ 대행업체 운영방식인 “독립채산제”(쓰레기 봉투판매 수입으로 업체 운영비 충당)가 환경미화원의 열악한 인건비 수준, 근로조건 및 청소차량 노후화 등과 관련있고 “예산총계주의”에 위배되어 폐지권고(환경부)

- 독립채산제 운영 시․도 : 서울 25개 자치구, 고양시, 울산시(북구), 경남(사천시)

Ⅱ		서울의 청소운영체계

○ 청소영역별 청소운영 방식

- 가로청소 : 직영 23개구, 대행 2개구(용산, 강남)

- 생활쓰레기/음식물쓰레기 수거․운반 : 대행(25개구)

- 재활용품 수거․운반 : 직영 5개구, 대행 13개구, 혼합 7개구

- 대형폐기물 수거․운반 : 직영 10개구, 대행 11개구, 혼합 4개구

○ 청소대행업체 선정 운영

- 자치구청장이 수의계약으로 선정(1회 계약기간 : 1~3년)

▸ 연장계약 체결로 누적계약기간 평균 16년(최장 32년)

- 종량제봉투 판매수입으로 운영비 충당하는 “독립채산제”방식

▸ 대행업체가 종량제봉투 판매 및 수입관리(조례에 규정)

○ 종량제 봉투가격 조정체계(근거 : 폐기물관리법, 자치구 조례)

- 봉투가격 조정 : 자치구별 추진

- 절 차 : 원가계산 및 방침수립 ⇒ 물가심의 ⇒ 자치구 조례 개정

※ 원가계산 : 폐기물관리법 제14조 제6항

○ 종량제봉투 유통흐름(20ℓ기준, 00구 예시)

※ 봉투가격 구성 : 340원(수집운반비 259+반입수수료 35+봉투제작 26+판매이윤 20)

《 구 청 》 봉투 제작 제작비 + 반입수수료 세출예산에서 지출	봉투공급, 반입수수료․제작비 61원 부과 (근거 : 중구폐기물관리조례) → ← 61원 세외수입으로 납부 (현재, 방침에 의거 면제)	《 대행업체 》 판매소에 납품(320원) 수집운반비 259원 수익 반입수수료․제작비 61원 구청납부
※ 반입수수료 납부 : 소각장, 매립지	배출 ↗ ↙ 수거	납품 ↓ ↑320원 납부
《 소비자 》 340원에 구입 후 배출	판매 ← → 340원 지불	《 판매소 》 소비자 판매(340원) 판매이윤 20원 수익

Ⅲ		청소대행업체 운영실태

○ 117개 청소대행업체 중 환경미화원 20인 이하인 소규모 업체가 52개로(44%) 영세함

구 분	계	5명 미만	5~10명	11~20명	21~30명	31~50명	51~100명
업체 수	117	2	8	42	30	28	7

○ 대행업체 환경미화원의 인건비는 구소속 환경미화원 직영의 58% 수준으로 낮음

구 분	인력규모(명)	인건비(만원)	인건비결정
자치구직영	2,765	371.4	노․사협약
대행업체	3,067	217.1	근로계약

○ 대행업체 청소차량 중 차령 11년 이상된 차량이 325대로 전체 1,357대의 24%로 개선 필요

구 분	계	1년~7년	8년~10년	11년~15년	16년~20년	21년~
수집차(대)	1,085	613	243	203	26	-
운반차(대)	272	128	48	50	45	1

○ 낮은 인건비와 장비 노후화는 지난 10여년간 종량제봉투가격이 거의 인상되지 않아 봉투가격이 매우 낮은 것도 주요한 원인임

※ 전국 시․도 종량제봉투가격 현황(환경부 자료)

(20ℓ, ’10년 기준)

구 분	전국평균	광역시평균	서 울	부 산	대 구	인 천	광 주	대 전	울 산
봉투가격(원)	464	593	363	813	430	585	740	660	560

- 서울 20ℓ 봉투가격 : 최저 340원(중구 등 4개구)～최고 400원(강동)

※		다른 시․도의 청소대행 운영현황

○ 다른 지자체의 대행 운영방식 비교

구 분	비 용 정 산	장 점	단 점	비고
톤당 단가제	운반거리, 시간, 수거량 등을 근거로 산출된 톤당 처리비용을 기준으로 비용 지불	- 쓰레기 반입량에 따라 대행비 지급 - 업체별 쓰레기 확보 경쟁 거리청결 유지	- 반입량을 늘리기 위한 편법 우려	인천, 대구
지역 도급제	일정지역 폐기물 처리에 소요되는 대행료를 산출하여 년간 총액 계약, 비용 지불	- 반입량 늘리기 위한 편법 방지	- 지역여건 변동 및 재계약시 원가 재 산 정 등 비 용 부 담	부산
공사 운영	자치단체 산하 공사를 설립하여 대행	- 공공성 확보 - 예산절감 가능 - 종사원 신분보장	- 성과관리에 둔감 하고 인력 방만 우려	대전
준 공영	지자체에서 대행업체의 장비 및 인력 승인 후 예산 지출	- 청소의 신속성 - 공공성 확보 - 종사원 신분보장 및 예산절감	- 성과관리에 둔감 하고 인력 방만 우려	광주

Ⅳ		독립채산제관련 주요 문제점

① 독립채산제가 열악한 환경미화원 근로조건의 하나의 원인

○ 자치구 대행업체 환경미화원 평균임금은 217만원/월(’12.5월 현재, 근속5년차 기준) 으로 부산의(월 평균 임금 250만원) 87% 수준, 대구의(동구, 월평균 220만원) 99% 수준

- 다른 광역시와 비교, 쓰레기 봉투가격이 대행업체의 임금 격차의 큰 원인임

- 독립채산제 하에서 서울의 자치구들은 최근 10여 년간 봉투가격 동결

(단위:천원)

구 분	서울시 직영	서울시 대행업체	타 지자체 대행업체
			부산광역시(연제)	대구광역시(동구)
5년차	41,904(월 3,492)	25,933(월 2,161)	30,000(월 2,500)	26,400(월 2,200)
10년차	45,036(월 3,753)	26,979(월 2,248)	31,200(월 2,600)	27,100(월 2,250)

○ 우리시 25개 자치구의 경우에도 임금수준인 월 평균 급여가 187만원～274만원 수준까지 다양하게 분포되어 있음

※ 영등포구(임금수준 최저, 봉투가격 360원), 강남구(임금수준 최고, 봉투가격 370원)

- 봉투가격 현실화 뿐만아니라 대행업체 환경미화원 근로조건 향상을위한     자치구와 대행업체의 노력도 중요함

② 독립채산제가 지방재정법상의 예산총계주의 원칙에 위배

○ 자치구 폐기물관리조례 등에 “수수료수입을 수거․처리업체 수입처리” 하게끔한 규정은 지방재정법상의 “예산총계주의 원칙” 규정 등에 부적합(행정안전부

유권해석)

Ⅴ		현행 청소대행체계(독립채산제)의 장․단점

< 장점 >

○ 독립채산제가 일정부분 대행업체 경영 효율성 제고에 영향

○ 자치구는 봉투 판매(배송) 및 수입금 관리비용 등 제반비용 절감, 대행업체 지도․감독 부담 경감 가능

※ 독립채산제 폐지시 자치구별 5명의 종량제봉투관련 관리인력 소요(주문 접수,

배송, 수입금 관리 등)

< 단점 >

○ 장기간 봉투가격 인상 통제에 따른 대행업체 경영여건 열악으로 근로자   인건비 등 근로조건 열악, 청소차량 등의 노후화 심화

○ 대행업체 선정시 관행적인 수의계약 실시로 인한 선정과정의 투명성 취약

Ⅵ		개선방안

○ 단기적으로 예산총계주의에 부합하도록 독립채산제를 개선․보완하고

환경미화원의 인건비 개선을 위한 자치구의 노력 유도

○ 대행업체의 인건비 현실화, 후생복지 개선, 청소차량 현대화 등 청소

서비스 향상을 위한 개선방안과 독립채산제 폐지 개선방안을 연구용역과 TF를 운영하여 도출․시행

① 환경미화원 인건비 등 근로조건 개선 추진 : 2013년 자치구 인센티브 사업 평가 반영

○ 인건비 현실화 유도 : 2015년까지 월 평균 300만원 수준으로 인상

- 217만원(‘12) ⇒ 240만원(’13) ⇒ 270만원(‘14) ⇒ 300만원(’15)

- 청소대행업체와의 대행계약 체결시 매년 10%씩 인상토록 유도

○ 대행업체 지도점검 강화를 통한 근로조건 개선 및 경영투명성 제고

- 연 4회(분기별 1회) 점검, 종사자 임금, 수당 등 지급실태 점검

○ 환경미화원 휴게실 개선 : 자치구 인센티브 평가 및 대행업체 업무 평가시 반영

② 합리적인 청소대행방식 대안마련을 위한 학술연구용역 추진

○ 연구기관 : 서울연구원 등 전문연구기관

○ 연구기간 : 2013. 4월 ~ 9월(6개월)

○ 연구내용 : 실태조사, 개선대안 마련, 공청회 등 개최

○ 소요예산 : 90백만원(조직담당관 포괄용역비 사용)

◆ 적정 대행방식, 적정영업규모, 소요비용 분석, 업체선정방법, 수수료 징수 및

대가 지불방법, 근로자 복지기준 등 대안제시

◆ 대행업체 수입․지출 분석 및 임금 실태조사, 표준원가 산정(단독

지역, 아파트지역, 업무상가지역으로 분류)

◆ 시민여론 청취를 위한 공청회(토론회) 등 개최

※		청소대행제도 개선방안 마련 등을 위한 T/F 구성·운영

○ 기 간 : 2013. 3월 ~ 11월

○ 구 성 : 단장(기후변화정책관)외 15명

- 시․자치구(8명), 전문가․시민단체(6명), 관련협회(2명)으로 구성

※ 실무연구반 구성․운영 : 2～3개 분야(시․자치구․연구원․협회 실무자 참여)

▸ 독립채산제 개선(단기추진사항) 방식, 효과적인 대행업체 지도․

감독 방안 등 연구

▸ 대행업체 운영관련 자료 구축방안 등 연구

○ 기 능

- 독립채산제 개선방안 등 청소운영체계 개선방안 마련(단기/중기/장기)

- 연구용역 추진 방향, 내용, 추진 방법 등 논의

③ 자치구에 개선안(가이드라인) 제시, 시행 권고

○ ‘13. 9월 : 자치구별 2014년 세입․세출예산 편성시 반영

<참고자료>  1. 2012년도 생활폐기물 대행업체 환경미화원 임금 현황

2. 자치구 쓰레기 종량제 봉투가격 비교표

3. 그간 청소대행운영의 “독립채산제” 관련 주요동향

4. 지방재정법, 폐기물관리법 및 자치구 폐기물관리조례(관련근거)

5. 행정안전부 유권해석(쓰레기 봉투판매 수입 세입조치 등)

6. 환경부 독립채산제 폐지 권고 관련 공문서. 1부.  끝.