문서번호	재무과-20551
결재일자	2012.5.9.
공개여부	대시민공개
방침번호	서울특별시장 방침 제149호

					시 민
주무관	재무과장	재무국장	행정1부시장		서울특별시장
협 조
	조직담당관
	민원조사담당관
	기술심사담당관
	계약2팀장
	계약1팀장

사회변화 유도를 위한 계약제도 혁신방안

추진근거	대내(외) 협력 현황			사업비
	부서(단체)명	협의내용	협의결과
지시사항 공약사항	사회적기업∙기관∙전문가 등 49개기관(업체) 70여명	약자기업 우선구매 및 기업행태 개선을 위한 효율적인 계약제도 혁신 방안	세부결과는 [붙임 1] 참조	30백만원

재  무  국

(재 무 과)

::: 해당사항이 없을 경우 ‘무 ■’ 표시하시기 바랍니다.
검토항목	검 토 여 부 (■ 표시)
시민참여 고려사항	●	시민	:	유 ■	(	각종 의견수렴 등	)	무 □
	●	이해당사자	:	유 ■	(	사회적, 장애인기업 등	)	무 □
	●	전문가	:	유 ■	(	자문회의 개최	)	무 □
	●	옴 브 즈 만	:	유 ■	(	담합시 옴부즈만 역할 확대 검토	)	무 □
법령및기타 고려사항	●	법령규정	:	교통 □ 환경 □ 재해 □ 기타 ■				무 □
	●	기타	:	고용효과 ■ 성인지 ■ 균형인지 □
				취약계층 ■장애인 ■ 노동인지 ■
				갈등발생 가능성 ■ 유지관리 비용 □				무 □
타자원의 활용	●	중앙부처	:	유 □	(		)	무 ■
	●	민간단체	:	유 □	(		)	무 ■
	●	기업	:	유 □	(		)	무 ■
관 계 기 관 및 단체 협의	●	관계기관	:	유 ■	(	행정안전부, 조달청 등	)	무 □
	●	관련단체	:	유 ■	(	중소기업중앙회, 경실련 등	)	무 □

목 차

Ⅰ.	일반현황	1
Ⅱ.	추진방향	4
Ⅲ.	추진계획	5
	□ 제품구매 촉진을 통한 약자기업 성장기반 조성 □ 구매력을 활용한 기업행태 개선 등 사회변화 유도 □ 사회적 책임 미이행 기업에 대한 대처방안 마련	5 12 19
Ⅳ.	향후 추진일정	20
Ⅴ.	행정사항	21

정책 추진 체계도

정책목표

계약제도 혁신을 통한 사회변화 유도

기업의 사회적

책임 이행 촉진

기업행태 등

사회변화 유도

약자기업 제품

구매 증대를 위한

계약제도 개선

정책과제

주

요

사

업

(1) 대기업의 부당한

거래 관행 타파

- 중소기업 영역

침해, 내부거래,

불공정무역 등

(2) 기업의 사회적책임

(CSR) 이행 제도화

(1) 진입장벽 완화

(2) 임금체불 해소

(3) 고용안정 지원

(4) 입찰담합 방지

(5) 민간위탁체

선정제도 개선

(1) 가산점 제도

신설 ․ 확대

(2) 공사계약 특수조건

개정

(3) 수의계약제 개선

(4) 약자기업 제품

입찰제한 대상 확대

사회변화 유도를 위한 계약제도 혁신방안

공공분야에서 약자기업 제품의 구매 촉진, 신생기업의 진입장벽 제거, 사회적 약자의 고용안정 지원 및 임금체불 해소 등을 위하여 기존의 계약제도와 관행을 획기적으로 개선함으로써 기업의 행태 및 사회변화를 유도하고자 함

Ⅰ				일반현황

계약제도 운영실태

❍ 그간의 계약은 효율성 위주로 운영 결과, 약자기업에 대한 배려 부족

- 수의계약은 약자기업 배려 없이 제품의 질, 가격 등을 위주로 체결했고

- 경쟁계약에서는 협상계약 및 일부 적격심사에만 약자기업에게 가산점을 동일하게 부여하였으며

- 조달계약은 특별한 우대 조항이 없었음

[계약 현황('11년)] - 市(사업소 포함)

(단위 : 억원)

계	수의계약	협상계약	적격심사	조달계약
12,646(100%)	2,165(17.1%)	1,315(10.4%)	4,986(39.4%)	4,180(33.1%)

❍ 약자기업 생산제품의 구매실적․구매목표 관리에 대한 관심이 부족하였고, 장기적 관점에서 약자기업 육성계획 미수립

진입장벽 및 입찰담합

❍ 공사 품질확보 위한 엄격한 수행실적 요구가 약자기업의 진입장벽으로 작용

- 계약이행의 안정성 및 품질확보를 위해 수행실적, 경영상태를 위주로 계약제도를 운영해 온 결과, 사회적 약자기업에게는 수행실적 등이 진입장벽이 되어 입찰 자체가 어렵거나 낙찰 가능성이 매우 낮았음

❍ 미적발 담합 있을 것으로 추정되나, 공무원 역할 미흡 및 제재 수준 미흡

- '11년까지 우리시 관련 입찰담합 적발은 3건이나, 입찰금액이 크고 10개 내외의 소수 기업만 참여하는 턴키․협상에 의한 계약 등에는 담합 개연성이 상존

- 조달 설계, 제안서 평가단계 등에서 담합방지 지침이 없고, 담합에 대한 제재 수준이 낮음

․ 제재내용 : 매출액의 10% 범위내 과징금 부과(공정위원회), 부정당업자 입찰참가자격 제한(국가계약법 2년, 지방계약법 1년)

임금체불 해소․고용증대

❍ 임금체불, 하도급대금 미지급 등의 업체에 대한 감점 부여 미흡 및 업체관리 부실로 실효성 저하

- 하도급 관계에서 발생하는 임금체불 등 업체는 낙찰자 결정시 부분적으로만 감점제도를 운영했고, 위반업체 현황이 제대로 관리되지 않아 실효성 미흡

❍ 비정규직의 정규직화에 대한 가산점 부재 및 장애인 의무고용 촉진 위한 정책수단 미흡

- 고용증대를 위하여 여성․장애인 고용시 가산점을 부여해 왔으나 충분치 않았을 뿐 아니라 약자기업 지원 우선순위와 관계없이 동일하게 부여되었으며, 비정규직의 정규직화에는 가산점이 없었음

기업의 사회적 책임(CSR)과 계약제도

❍ 현재의 계약제도는 효율성․공정성 위주로 운영되고 있고, 대기업의 중소기업 사업영역 침해나 사회 공헌도 등 가치문제는 평가에 반영되지 않고 있음

- 최근 들어 기업 이익의 사회 환원, 대․중소기업 동반성장 등이 사회적 이슈로 대두됨에 따라 CSR과 계약제도의 연계 필요성이 증대

Ⅱ				추 진 방 향

약자기업 제품구매 촉진을 통한 약자기업 성장기반 마련

❍ 수의계약시 약자기업 제품 우선 구매토록 정책기조 전환

❍ 평가에 의한 계약(적격심사, 협상계약)은 가산점 확대 및 약자기업 지원 우선순위에 따라 가산점 차등 부여

❍ 그 외 계약은 약자기업 제품․인력 우선 활용토록 계약특수조건 개정

❍ 약자기업 제품 입찰제한대상 확대로 약자기업 제품의 구매 가능성 제고

구매력을 활용한 기업행태 등 사회변화 유도

❍ 불필요한 실적제한 완화, 유사실적 최대 인정 등으로 진입장벽 제거

❍ 체불임금 없는 조례 제정, 하도급대금 미지급 등의 경우에 감점 부여 등을 통해 임금체불 해소

❍ 장애인고용․비정규직의 정규직화시 가산점 신설, 계약특수조건 부여 등으로 고용안정 지원

❍ 입찰담합 적발위한 공무원 행동지침 마련, 담합시 처벌 강화 등으로 담합 억제

기업의 사회적책임(CSR) 이행여부를 계약 평가항목에 반영

❍ CSR을 잘 이행하는 기업은 계약에서 우대하고 그 외 기업은 불이익 부여

Ⅲ				추 진 계 획

1		제품구매 촉진을 통한 약자기업 성장기반 조성

가. 약자기업을 위한 가산점 제도 신설 ․ 확대

협상에 의한 계약

실 태

❍ 협상에 의한 계약(전체 계약금액의 10.4%)의 객관적 평가(20점)에서의 약자기업에 대한 가산점 불충분 및 지원 우선순위에 따른 차등이 없었음

- '11년 부터 객관적 평가(20점)에 약자기업에 대해 가산점을 부여했으나

- 진입․낙찰 장벽을 해소하기에는 가산점이 불충분 했을 뿐 아니라 약자기업에 대해 동일한 가산점 부여

❍ 정성적 평가는 기술능력, 설계의 우수성 등 계약의 이행능력을 평가하는 것으로 되어 있어 약자기업 배려항목 신설이 가능한 지에 대해 논란의 여지가 있음

※ 협상에 의한 계약 : 가격 20점, 객관적평가 20점, 정성적평가 60점

개선방안

❍ 객관적 평가의 가산점 확대․신설(4.8 → 8.4점)로 약자기업의 부족점수 보충

- 가산점 확대 및 지원 우선순위에 따른 가산점 차등부여 : 0.6 → 1~2점

구 분	항 목	개정내역
		현행(4.8점)	개정(8.4점)
우수기업	중증장애인생산품 생산시설	-	2.0
	사회적 기업(예비포함)	0.6	1.2
	장애인기업 지원 및 장애인고용 촉진 ․장애인기업(0.3), 장애인고용 우수기업(0.2~0.3)	0.6	1.2
	여성기업 지원 및 여성고용 촉진	0.6	1.0
중소기업	․소기업 또는 소상공인 ․(중기업)	1.5	1.5 (1.0)
	․서울소재 소기업 또는 소상공인 ․(서울소재 중기업)	1.5	1.5 (1.0)

※ 세부내용은 별첨 2 참조

❍ 정성적 평가항목에 약자기업 배려항목 신설 검토 추진

- 객관적 평가의 가산점 제도 성과분석 후 그 결과에 따라 추후 검토

적격심사에 의한 계약

실 태

❍ 적격심사 계약(전체 계약금액의 39.4%) 기준(10종) 중 일반용역 1종만 사회적․장애인․여성기업 등에 가산점을 부여하고 있으나 불충분하고, 약자기업 지원 우선순위를 반영하지 않고 가산점을 동일하게 부여하고 있음

- 적격심사 기준 중 시설공사․기술용역․물품구매 등 5종의 기준을 행안부 등 중앙부처에서 정하고 있고

- 서울시가 정해 행안부 승인받아 시행하는 나머지 5종 중 일반용역 적격심사에서만 가산점 부여

개선방안

❍ 일반용역 적격심사에 의한 계약은 가산점 확대․신설(1.5 → 5.5점) 및 차등부여(0.3 → 0.3~2점)

심사분야	심사항목	개정내역
		현행(1.5점)	개정(5.5점)
우수기업	중증장애인생산품 생산시설	-	2
	사회적 기업(예비 포함)	0.3	1
	장애인기업 및 장애인고용 촉진 ․장애인기업(0.3), 장애인고용 우수기업(0.15~0.3)	0.3	1
	여성기업 및 여성고용 촉진	0.3	0.5
중소기업	․소기업 또는 소상공인 ․중기업	0.3	0.5 (0.3)
	․서울소재 소기업 또는 소상공인 ․서울소재 중기업	0.3	0.5 (0.3)

※ 세부내용은 별첨 3 참조

❍ 폐기물처리용역 등 4종의 적격심사에도 동일하게 가산점 제도 운용

- 폐기물처리, 교통신호제어시스템 유지보수, 교통안전시설 자료관리, 상․하수도 검침관련 용역

❍ 행안부 등이 정하는 시설공사 적격심사 세부기준(5종) 등 개정 추진

- 행안부, 환경부 등에서 정하는 기준도 우리시 기준에 준하는 약자기업 우대 가산점을 부여하도록 소관 중앙부처에 개정건의

․ 공사, 기술용역, 물품제조․구매(행안부 예규), 건설폐기물처리(환경부 고시), 중소기업 물품구매(중기청 고시)

조달 계약

실 태

❍ 조달계약(전체 계약금액의 33.1%) 중 약자기업 참여가 가능한 제3자 단가계약에서 약자기업 제품 우선구매를 하지 않고 있음

- 제3자 단가계약 품목 구매시 약자기업제품 유무를 확인하지 않고 제품의 질, 가격, 브랜드 위주로 구매

※ 300억원 이상 공사와 일괄․대안입찰 공사는 약자기업은 설계 등 수행능력 부족으로 사실상 참여 불가

개선방안

❍ 제3자 단가계약 품목 납품 요구시에 사회적 약자기업 제품이 있을 경우 우선 구매

- 발주부서에서는 약자기업 제품여부를 구매계획에 반영하여 계약의뢰하고, 계약부서에서는 약자기업 제품이 있음에도 대기업 등의 제품 구매를 요구할 경우 협의․조정

나. 공사 ․ 용역계약 특수조건 개정

실 태

❍ 공사의 경우 ‘공사계약 특수조건’을 붙이고 있으나 약자기업 제품, 장비의 우선 사용은 규정되지 않았음

❍ 용역의 경우는 개별 사업의 특성에 따라 필요시에만 사업별로 특수조건을 붙이고 있으나 약자기업 배려에 대한 사항은 없었음

※ 계약특수조건은 행안부에서 정한 계약일반조건(설계변경,계약금액조정,해제․해지, 검사 등)이외의 사항을 발주처에서 규정

개선방안

❍ 공사의 계약상대방이 자재를 구매하거나 청소 등 일반용역을 위탁시에는 사회적 약자기업이 제조․판매하는 자재나 인력의 우선 사용 및 공사 관련 장비 등의 우선 임차 조항 신설

- 계약담당자와 공사감독자는 사회적 약자기업에서 제조․판매하는 자재나 용역 인력 등을 우선 사용하도록 관리

❍  용역의 경우에도 해당 용역수행을 위해 필요한 자재 등은 사회적 약자기업의 제품을 우선 사용토록 특수조건 부여

- 발주부서는 과업지시서 등에 약자기업 생산제품을 우선 사용토록 하는 내용을 포함하여 계약의뢰 하고, 계약부서에서는 약자기업 배려 사항이 누락되지 않도록 확인한 후 계약절차 진행

다. 일상경비와 수의계약제 개선

실 태

❍ 수의계약이 가능한 경우에도 각종 감사시 지적이나 행정편의 등의 이유로 수의계약 기피

❍ 소모품 등의 일상경비 구매(카드구매)는 각 부서에서 약자기업 제품 고려없이 임의 구입('11년 108억원)

❍ 현행 지방계약법상 장애인복지 시설․단체가 직접 생산하는 물품․용역은 수의계약 가능하나, 사회적기업은 수의계약 규정없어 판로 확보에 한계

개선방안

❍ 수의계약으로 약자기업 제품구매 증대

- 지방계약법령상 수의계약이 가능한 경우에는 약자기업 제품 우선 구매 시행

❍ 수의계약 사유서, 일상경비(카드구매) 집행 지급품의서 개정으로 약자기업 제품 구매 확대

- 수의계약 사유서에 우선 구매할 제품에 해당되는지 여부에 대해 체크하게 하고, 해당 제품이 없는 경우 그 사유를 기재토록 개선

- 수의계약시 계약부서에서는 ① 중증장애인시설, ② 사회적․장애인기업, ③ 여성소기업, ④ 소기업, ⑤ 기타 여성기업, ⑥ 중기업 순으로 계약토록 전수 점검하여 약자기업 제품구매 의무화

※ ‘수의계약사유서’ 및 ‘일상경비집행과 지급결의서’ 개정

「공공구매 제품 통합관리 시스템 」조회 여부 □ 예 □ 아니오		□ 해당없음 체크시 사유기재
해당사항 (모두선택)	□중증장애인생산제품 □사회적기업제품 □장애인기업제품 □소기업제품 □여성기업제품 □중기업제품 □친환경상품 □신기술제품 □기술개발제품 □해당없음

❍ 취약계층 일자리창출 및 사회적 서비스를 제공하는 사회적기업과의 수의계약 규정 신설 추진(행안부 건의)

라. 약자기업 제품 입찰참가자격 제한대상 확대

실 태

❍ 약자기업 가산점 제도는 약자기업의 낙찰 가능성을 높이나 반드시 계약 당사자가 되는 것을 보장하지는 못함

❍ 약자기업의 주요 생산품에 대해서는 약자기업만 입찰에 참여토록 제한하여 약자기업의 경쟁력 제고 필요

	[외국의 유사 사례]
◆ 유보계약(Reserved Contract) : 청소도구 등 일부 품목․서비스에 중증장애인 작업장만 입찰참가(영국) ◆ 우대조치(Preferred Source) : 장애인기업에 대해 시장가격의 15% 넘지 않는 범위에서 수의계약(미국) ◆ 가격평가조정(Price Evaluation Adjustment) : 상무부 지정 물품에 대해 약자기업(Small Disadvantaged Business)에 비해 非 약자기업의 입찰가격을 10% 가산하여 낙찰자를 선정하는 제도(미국)

❍ 중소기업 제품에 대해서는 법률로 입찰참가 자격을 제한

- 인쇄물, 아스콘 등 중소기업 생산비중이 놓은 195개 품목에 대해서는 입찰참가 자격을 중소기업으로 제한

※ 추가적인 입찰참가자격 제한은 법률의 근거 필요

개선방안

❍ 중증장애인시설, 사회적기업 등의 주력제품(복사용지, 화장지, 청소 등)에 대해서는 일정금액 이하 계약(예시 : 5천만원 이하)에 한해 이들 기업으로 입찰제한

❍ 추진방안 : 약자기업 협회․단체와 공동으로 지방계약법령 개정 추진

마. 공정거래 확립을 위한 제재실효성 확보

추진방향

❍ 약자기업 제품 우선구매와 관련한 약자기업에 대한 배려는 확대하되 품질미달이나 납기 미이행 등의 경우에는 일반기업의 경우와 동일하게 제재하여 도덕적 해이 방지

❍ 약자기업 제품 구매시 자체 생산제품 구매를 원칙으로 하여 약자기업의 생산기반 도모

- 약자기업이 타사 제품을 자기 명의로 납품하는 것은 지양

개선방안

❍ 사회적 약자기업의 품질미달, 지연납품 및 계약 부실이행 등의 경우에는 지방계약법령에 따라 상응하는 조치

- 당해 계약의 해제 또는 해지, 지체상금 부과

- 부정당업자로 입찰참가자격 제한 처분

- 공공구매 통합관리시스템에 품질미달 납품업체․지연납품․계약미이행 등 지방계약법령 위반업체 명단관리

❍ 약자기업이 자사의 생산품으로 제품을 납품 할 경우에는 직접생산증명서를 제출토록 함

※ 중소기업자간 경쟁제품(인쇄, 복사지, 화장지 등 195개 품목)은 직접생산 증명서를 제출토록 되어 있음

2		구매력을 활용한 기업행태 개선 등 사회변화 유도

가. 진입장벽 완화

실 태

❍ 진입장벽은 공사․용역․물품의 품질을 일정수준으로 유지하기 위해 경영상태, 이행실적 등에 대한 일정한 수준을 요구할 때 발생(적격심사와 협상계약)

❍ 공사․용역의 수행실적을 지나치게 좁게 적용하여 유사한 수행실적을 인정하지 않을 경우 진입장벽 발생

❍ 일부 공사․용역의 경우 행정편의, 예산절감 등의 사유로 지나치게 큰 규모로 발주함으로써 수행실적이 적은 기업의 응찰기회를 배제

개선방안

	추진방향
◦ 경영상태나 실적 문제가 별로 크지 않은 소규모 계약에 대해서는 진입장벽을 없애 나가고, ◦ 품질의 안정적 확보가 필요한 중규모 이상 계약에 대해서는 실적제한 완화 및 유사실적 인정 확대

❍ 5억원미만 일반용역에서 수행실적에 부여했던 배점을 폐지 또는 축소하여 신생기업의 진입장벽 최소화

2억원 미만 용역			2 ~ 5억원 미만 용역
구 분	현 재	개 선	구 분	현 재	개 선
입찰가격 경영상태 수행실적	90점 10점 가점 2점	90점 10점 0	입찰가격 이행실적 경영상태	70점 15점 15점	70점 5점 25점

※ 5억이상 일반용역에서의 실적축소는 5억미만 실적폐지․축소 성과분석 후 결과에 따라 확대 추진

❍ 실적제한 완화 및 유사실적 인정 확대

- 실적제한 완화 : 해당 목적물의 1배 이내 → 1/3배 이내로 대폭 축소(발주부서의 부득이한 사정이 있을 경우 조정)

- 실적인정 확대 : 해당 목적물과「동일한 종류」의 실적에서「유사한 실적」도 인정토록 범위확대(입찰공고시 명기)

【예시】 □업무용빌딩 청소실적 → 오피스텔․상가(민간시설) 등 청소실적도 인정

□수전선로 전기공사 → 한전 발주 실적만 인정에서 모든 전기공사 실적 인정

□고가도로 건설 → 복개구조물 건설실적도 포함하는 등 범위 확대

❍ 공사․용역․물품 발주규모의 적정성 판단․조정

- 발주규모가 너무 커서 약자기업의 진입장벽으로 작용하지 않도록 계약부서에서 분리발주 가능여부, 적정규모 등을 입찰공고 전에 판단, 적정규모로 발주 유도

- 계약심의위원회와 계약부서에서 계약규모 등 검토 조정

※ 약자기업 제품구매 증대를 위한 가산점 확대 및 차등적용  방안이 약자기업에 대한 진입장벽 완화에도 동시에 기여함

나. 임금체불 ․ 하도급대금 문제 해소

실 태

❍ 임금체불 등 부당노동행위 업체에 대한 제재수단 미약

- 체불임금 예방을 위한 발주자․계약자․공사시행자의 의무사항 및 미이행시 페널티 등에 대한 규정이 없음

❍ 하도급 대금 직불을 위해 하도급대금 직접지급 합의서를 제출('10년 79%, '11년 85%)토록 하고 있으나, 여전히 미제출 기업이 있음

- “하도급대금 직접지급 합의서”를 제출하면 市가 하도급 대금 직접 지급

개선방안

❍ 체불임금 없는 관급공사 조례 제정

- 체불임금 근로자에게 직접 지급, 발주자와 계약업체 준수사항 및 체불임금 신고센터 운영 등을 규정

❍ 임금체불, 하도급부조리 신고센터 상시 운영 및 임금체불 등 업체 제재 강화

- 현재 상시운영 중인 하도급부조리 신고센터와는 별도로 임금체불 신고센터 추가 설치․운영

- 임금체불 및 하도급 부조리 신고센터에 접수된 경우 계약(협상․적격심사)시 감점 부여(총5점)

․임금체불, 원․하도급자의 공사대금․장비(물품)대금 미지급 등의 사실이 확인(공공구매 통합관리시스템)된 경우 각1점

❍ 하도급 대금 직불율 제고 : 85%(’11년) → 90%(’12년)

- 합의서 미제출시 사유서 징구 후 사유의 적정성 확인

다. 고용안정 지원	- 장애인 채용 및 정규직화 확대

실 태

❍ 현재 일자리 창출 우수기업에 대해서는 ’11년 8월부터 협상에 의한 계약의 경우에만 가산점 부여

- 당해사업 관련 월 급여 100만원 이상 신규직원 채용시 1명당 0.2점, 최고 2점의 가점 부여

❍ 장애인 신규채용, 비정규직의 정규직화에 대해서는 일반인의 고용과 차등해서 가점을 부여하고 있지는 않음

개선방안

❍ 적격심사에 의한 계약에도 일자리 창출 가산점 신설 : 0 → 1점

❍ 장애인 신규채용, 비정규직의 정규직화 기업에 대한 추가적인 가점 부여

- 비정규직의 정규직화, 장애인 신규채용시 가산점 신설 : 1명당 0.4점(최고 4점) - 협상․적격심사 계약에 모두 적용

※ 장애인 신규채용과 비정규직의 정규직화는 입찰시 신규채용 ․ 정규직화 확약서 징구 후, 계약체결 전 신규채용 계획서 및 착공계 제출시 고용보험 증명서 등으로 서류 확인

※ 일반용역, 폐기물처리, 상․하수도 검침 등 우리시 적격심사 기준 5종은 자체 개정하고, 시설공사․기술용역․건설폐기물처리 적격심사 세부기준 등 중앙부처 소관 기준 5종에 대해서도 우리시 기준에 맞추어 개정 추진(행안부 등 건의)

라. 입찰담합 방지

실 태

❍ ’04~’11년까지 우리시 입찰담합 적발사례는 3건이나 100억 이상 대형공사, 10개 내외의 경쟁업체만 있는 경우 담합 발생 가능성 상존

※ 市 담합사례 : 지하철 7호선 건설, 상수도 GIS 구축, 지능형 교통시스템 구축 사업

❍ 우리시 입찰담합은 시민감사 옴부즈만이 청렴계약 감시대상 사업에 대해 담합 징후 포착하면 공정위에 조사 의뢰하여 그 결과에 따라 조치

❍ 담당 공무원의 담합에 대한 인식 부족 및 행동지침 부재

❍ 담합에 대한 손해배상 부재 등 제재수준 미흡

개선방안

❍ 옴부즈만을 통한 담합방지 대책 별도추진(민원조사담당관)

❍ 설계․평가과정에서 발주공무원의 담합 대응능력 강화

- 조달설계․평가과정에서 담합 징후 체크리스트(별첨 4)를 작성하여 계약 의뢰시 제출

❍ 담합기업에 대한 "손해배상 예정액제" 도입

- 담합으로 우리시가 입은 손해 회복을 위해 계약특수조건에 “손해배상예정액” 조항(별첨 5)을 반영, 손해배상 청구 또는 소송 제기

※ 손해배상예정액 : 경쟁입찰 가격에서 담합시 낙찰가격을 뺀 금액 또는 계약금의 10%

❍ 담합기업에 입찰참가자격 제한 강화(1 → 2년) 법령개정 추진 및 市․구․투자출연기관 등과의 수의계약 배제

마. 민간위탁시설 수탁업체 선정제도 개선

실 태

❍ 민간위탁 시설의 20% 정도는 일반기업․단체 등에 위탁되나 위탁시 사회적 약자기업 등에 대한 적극적 배려가 없었음

- 수탁기관별 현황

구 분	계	시 투자 출연기관	시 지원기관	정부 등 산하기관	사 단 법 인	재 단 법 인	사 회 복지법인	특별법인 (의료 학교 등)	일 반 기 업	개인, 단체 등
건 수	374	78	12	13	69	31	56	28	76	11
예산(억원)	9,215	5,634	153	197	384	411	508	283	1,646	4

- 수탁기관은 주관부서별 적격자심의위원회를 통해 위탁사무의 특성에 적합한 업무 수행능력, 재정능력, 전문성 등을 중점 고려하여 선정

개선방안

❍ 사회적 약자기업에 대한 가산점 부여를 통한 수탁가능성 제고

- 장애인 고용 우수기업 및 장애인기업에 가산점 부여

장애인 고용율	장애인기업	10%이상	5%이상	3%이상
가산점	3점	2점	1.5점	1점

- 계약기간 중 장애인 고용실적 : 1명당 0.4점, 최대 2점

- 사회적 약자기업 가산점 부여

기업유형	사회적기업 (예비포함)	여성소기업	소기업	여성기업	중기업
가산점	2점	1.25점	0.75점	0.5점	0.25점

❍ 근로조건 개선시 가산점 부여로 고용안정성 도모

- 수탁기관의 정규직 근로자 확대 노력 기업에 대한 가산점 부여

․ 정규직 비율 우수기업(90%이상) : 2점

․ 비정규직 정규직화 실적(계획포함) : 정규직 전환 1명당 0.4점, 최대 2점

- 수탁기관 변경시 근로자 승계(90%이상) 기업에 대한 가산점 부여 : 2점

- 임금체불 및 하도급부조리 신고센터에 접수되어 사실 확인된 업체 : -5점

❍ 사회적 공헌도를 고려한 수탁기관 선정 방안 모색

- 수탁기관 선정시 기부, 봉사, 이윤 사회 환원 등 사회적 공헌도 반영

- 재계약시 수탁기관의 사회적 공헌 실적에 가산점 부여

※ 세부 추진계획 별도 수립

3		사회적 책임 미이행 기업에 대한 대처방안 마련

목 적

❍ 사회 양극화 심화, 대․중소기업 동반성장 요구 증대 등에 따라 대기업의 공정무역, 사회적 공헌 등 기업의 사회적 책임(CSR)이행을 촉구

※ CSR : Corporate Social Responsibility

❍ SSM 등 대기업의 소상공인․중소기업 사업영역 침해, 이윤 극대화를 위한 대기업의 내부거래 등 부당한 거래관행 타파

실 태

❍ 대기업의 CSR 미이행 등을 계약의 공정성․객관성 등의 이유로 공공기관의 구매행위에 반영하지 못하고 있음

❍ 대기업의 CSR 미이행의 범위, 불이익 처분 등에 대한 명확하고 객관적인 기준이 없음

추진방안

❍ 앞으로 사회공헌도가 높은 기업에 대해 계약 체결에서 배려하고 사회적 책임을 이행하지 않은 기업에 대해서는 우리시와의 계약체결 대상에서 배제하거나 불이익 부여방안 강구

❍ 다만, CSR에 대한 평가항목과 배점, 평가방법 등에 대한 합리적․객관적 기준이 없는 만큼 구체적 적용방안 마련을 위해 용역 시행 후 추진

-「계약제도 개선을 통한 기업의 사회적 책임이행 촉진 방안에 대한 연구」

- 소요예산 : 30백만원(물품구매 관리 효율화 사업비 활용)

Ⅳ				향후 추진일정

약자기업 제품구매 증대를 위한 계약제도 개선

❍ ’12. 5월    「협상에 의한 계약」제안서 평가항목 및「일반용역   적격심사 세부기준」개정

「공사, 기술용역, 물품계약」적격심사 세부기준 개정 건의

※ 우리시 기준에 준하는 우대기준 마련하도록 행안부 등에 건의

‘재무회계규칙’ 개정(‘일상경비집행과 지급결의서’ 등)

❍ ’12. 6월     「일반용역」외 우리시 적격심사 세부기준 개정

공사계약 특수조건 개정

기업행태 개선 등 사회변화 유도

❍ ’12. 5월      민간위탁 제도개선

❍ ’12. 5월      청렴계약이행서약서 등 개정

❍ ’12. 6월    「체불임금 없는 관급공사 운영조례」제정

사회적 책임 미이행 기업에 대한 대처방안

❍ ’12. 6월   「계약제도 개선을 통한 기업의 사회적책임 이행 촉진방안에 대한 연구」용역 시행

Ⅴ				행 정 사 항

소관 실․국		추 진 사 항
기획조정실 (조직담당관)		∘시설 등 민간위탁 시 약자기업 우대방안 마련
감 사 관 (민원조사담당관)		∘청렴계약이행서약서 등 개정
재 무 국		∘지방계약법령 및 회계예규 등 개정 ∘「체불임금 없는 관급공사 운영조례」제정 ∘「기업의 사회적 책임이행 촉진방안에 대한 연구」용역 시행 ∘변경된 계약제도의 효과 및 부작용 여부 분석 및 대책 마련 ∘약자기업 제품 입찰제한대상 확대 등 외국제도 제도화 추진 검토 등
기술심사담당관		∘공사계약 특수조건 개정
적격심사 기준 관리부서		∘일반용역 외 폐기물 처리용역 등 적격심사 세부기준 개정 - 기후환경본부(폐기물 처리용역), 상수도사업본부(상하수도 검침관련용역) 도시교통본부(교통신호제어시스템 유지보수, 교통안전시설 자료관리용역)

계약제도 혁신방안 마련을 위한 대내․외 협력 현황

별첨 1

추진근거	대내(외) 협력 현황			사 업 비
	부서(단체)명	협의내용	협의결과
지시사항 공약사항	- 사회적기업, 장애인기업 대표자 등 (4회, 40명) - 주관부서(사회적기업과, 장애인복지과, 창업 소상공인과) 및 특보실 ․ 노동보좌관 등 - 행정안전부 ․ 조달청 - 기타 종합 ․ 전문건설협회 등	- 약자기업제품 우선구매	- 구매목표 달성을 위해서는 현재 각종 감사에서 공무원의 자의성 개입, 예산낭비 등에 대한 지적 등으로 수의계약을 기피하고 있으나, 과감하게 약자기업과 수의계약 권장 필요 - 약자기업에게 민간위탁 확대하여 안정적 일자리 지원 - 계약특수조건을 통한 약자기업 우대는 약자기업에서는 대환영(사회적, 장애인기업)이나, 계약 원칙상 신중 추진(행안부, 조달청) - 협상계약의 정성적 평가에 약자기업 배려항목 신설은 획기적 발상(사회적기업)	30백만원
		- 진입장벽	- 경영상태 부족분 보충위해 가산점 확대(사회적․장애인기업) - 수행능력 완화는 수행능력 유무에 따라 찬반 양론 팽팽
		- 계약 ․ 거래관행	- 하도급 직불제는 전문건설은 환영, 종합건설은 반대 - 장애인 채용시 가점 확대는 찬성(장애인기업)
		- 기업의 사회적 책임	- 기업의 ‘사회적 공헌도’를 정성적 평가에 반영(노동보좌관) - CSR을 계약시 평가항목으로 반영하는 것은 계약의 객관성 측면에서 우려 표명(행안부, 조달청)

방침 수립 관련 관계기관․이해당사자 협의 경위

❍ '11. 11. 21 ~ 수회 (정책특보실, 노동보좌관)

- 기업의 사회적 공헌도를 계약시 평가항목에 반영하는 등 계약제도 전반에 대한 개선방안 마련

❍ '11. 12. 1 ~ 수시 (장애인복지과, 창업소상공인과, 사회적기업과 등 약자기업 관리부서)

- 구매 관리체계 개선, 주관부서별로 약자기업별 자생력 강화방안 등 수립 ․ 시행

❍ '11. 12. 15 (종합 ․ 전문건설협회 관계자)

- 주계약자 공동도급제, 하도급 직불제 확대는 찬 ․ 반 양론 치열

❍ '12. 1. 4 ~ 1. 12 (시 ․ 투출 담당자) : '12년 수의계약 ․ 일상경비로 구매할 물품 전수조사

❍ '12. 1. 9 (우리시와 계약체결한 20개 업체 - 여성 7, 중소 12, 대기업 1)

- 장애인 신규채용 등에 가산점 신설 필요하나, 현실적으로 비정규직의 정규직화는 대단히 어려움

❍ '12. 1. 12 (약자기업 7개 업체 방문 - 사회적 3, 중증장애인시설 2, 여성 1. 소기업 1)

- 약자기업 단독 수주 기회 및 수의계약 확대, 장애인 취업에 대한 가점확대 등

❍ '12. 1. 26 (일반용역 업체 4명 - 소기업 2, 여성기업 2)

- 약자기업의 수주기회 확대 위해 2억원미만 일반용역에 부여하던 실적가산점 및 5억원미만의 실적배점 폐지

❍ '12. 1. 30 (행안부, 조달청 담당팀장 등 4명)

- 계약시 사회적 공헌도 반영은 계약의 공정성 및 객관적 지표로서의 비현실성 등을 이유로 부정적 입장 피력

❍ '12. 2. 7 (약자기업 9명 - 사회적 3, 장애인 2, 여성 2, 중소 2)

- 중요한 것은 의무구매 목표 달성을 위한 추진 의지이고, 계약특수조건을 통한 약자기업 우대방안에 대해서는 새로운 시도로 적극 찬성

❍ '12. 3. 2 ~ 3. 6 (외국 ․ 타 시도 사례 파악)

- 약자기업 제품에 대한 의무구매 비율 및 지원제도, 추진실적 등

․ 사회적기업은 각국 공히 목표 없고, 장애인은 형태는 다르나 각국 우대제 있으며 여성기업은 반반임

※ 약자기업에 대한 유보계약(영국), 수의계약 우대조치(미국), 가격평가조정제 등

❍ '12. 3. 2 ~ 3. 7 (285개 응찰업체 대상 여론조사 - 사회적 29, 장애인 8, 여성 38, 일반기업 210)

- 약자기업 구매목표 위해 수행실적 완화(35%), 수의계약 확대(33%)를 적시

- 계약시 CSR 이행여부 반영은 찬 ․ 반 비슷(필요 51%, 불필요 49%)

❍ '12. 3. 7 (전문가 자문회의 14명 - 계약심의위원 2, 중소기업중앙회 1, 경실련 1, 사회적기업 1, 장애인판매시설 1, 市 소관부서 담당팀장 등 8)

- 중증장애인시설은 장애인기업과 목표 분리설정, 소관부서별 약자기업의 경쟁력 확보방안 강구, 시행 후 지원제도의 효과 및 부작용 분석․평가하여 미비점 보완 필요 등

	< 현장의 목소리 >
1. 약자기업 제품 우선구매 관련 ○ 공사장 경비 ․ 청소 ․ 시설관리 등 다른 기업의 공사에 하도급 형태로 참여하는 것은 원하지 않음 - 사회적기업(일촌나눔하우징) ○ 집수리, 인테리어, 시설보수 등 단독 수주 기회 확대 - 사회적기업(두꺼비하우징) ○ 약자기업에 대한 수의계약 구매목표를 높여 안정적 고용지원 요망 - 장애인기업(리드릭) ○ 문화재단 공연 등 문화행사에 일정부분 협연의 기회 확대 - 사회적기업(두비컴) 2. 진입장벽 완화 관련 ○ 신생기업은 신용평가등급이 B+밖에 나오지 않아 경영상태에서 2점이 부족하여 낙찰가능성이 낮아, 대표자를 여성으로 내세워 가산점(현행 +0.3점)을 받고는 있으나 턱없이 부족하므로 이를 상쇄할 수 있도록 약자기업 가산점 확대 - 여성기업(서진, 유진) ○ 실적이 없는 신생기업은 2억원미만 서울시 일반용역의 경우 실적가산점(+2점) 및 5억원미만 용역의 이행실적 배점(15점)이 진입장벽으로 작용하므로 완화요망 - 여성기업(서진서비스) ○ 가산점을 확대하면 진입장벽은 낮추나 품질확보가 어렵고, 사회적기업 등에 지나친 특혜 인상 - 중소기업연합회 3. 임금체불 등 하도급관리 관련 ○ 주계약자 공동도급제는 공사품질 확보, 공사장 관리, 임금체불 해소 등에 대해 종합과 전문건설협회간 이해 상반으로 첨예하게 대립 ○ 하도급 대금을 하도급업체에 직접 지급할 경우 원도급자의 통제가 약화되어 공정관리에 어려움이 있고, 공사품질 담보곤란 - 대한건설협회 ○ 하도급대금 직불제를 실시하고 있으나 사후치료이고, 임금체불을 관공서에 알리는 것은 나중에 불이익이 있으므로 사전적․시스템적 접근 필요 - 전문건설협회 4. 고용안정 지원 관련 ○ 장애인 취업 활성화를 위해 가점확대 및 1인견적 수의계약시 장애인 기업제품 최우선 구매 - 장애인기업(남북장애인협회중앙회) ○ 장애인 채용은 일반용역의 성격상 현실적으로 곤란함, 특히 비정규직의 정규직화는 취지는 이해하나 수주물량의 불안정 등으로 장애인 채용보다 더 곤란 - 여성기업(유진, 정건물관리공사)

협상계약 가산점 개선

별첨 2

구 분	항 목	개정내역
		현행(8점)		개정(15.6점)
		배점한도	평 점	배점한도	평 점
약자 및 우수기업	1. 중증장애인생산품 생산시설 (보건복지부 지정)	-	-	2	2
	1. 사회적 기업(고용노동부 지정) 2. 예비 사회적 기업(지방자치단체 지정)	0.6	0.6 0.3	1.2	1.2 0.6
	1. 장애인기업 2. 장애인고용 우수기업 가. 장애인고용률이 3%이상인 기업 나. 장애인고용률이 1.5%이상인 기업	0.6	0.3 0.3 0.2	1.2	1.2 1.2 0.6
	1. 여성기업 2. 여성고용률이 30% 이상인 기업 3. 남녀고용평등 우수기업(고용노동부 지정)	0.6	0.2 0.2 0.2	1	1 1 1
	1. 최근 3개월간 평균 5%이상 신규채용 2. 최근 3개월간 평균 2.5%이상 신규채용	0.6	0.6 0.3	좌	동
	1. 모범납세자 2. 노사문화 우수기업(고용노동부 선정)	0.6	0.3 0.3	좌	동
중소기업	1. 소기업 또는 소상공인 2. 중기업	1.5	1.5	1.5	1.5 1
	1. 서울소재 소기업 또는 소상공인 2. 서울소재 중기업	1.5	1.5	1.5	1.5 1
일자리창출	1. 당해사업 관련 신규인력 채용 (월 급여 100만원 이상 신규직원 1명당 0.2점, 최고 2점)	2	2	좌	동
고용안정	1. 비정규직 정규직화 또는 장애인 신규 채용 (1명당 0.4점, 최고 10인이상 4점)	-	-	4	4
근로관계법 준수 정도	1. 임금체불 및 하도급부조리 신고센터에 신고되어 사실 확인된 업체 - 임금체불, 원․하도급자의 공사대금․장비(물품)대금 미지급 등 건당 -1점, 최고 -5점 감점	-	-	-5	-5 (각 -1)

일반용역 적격심사 가산점 개선

별첨 3

심사분야	심사항목	개정내역
		현행(2.1점)		개정(9.1점)
		배점한도	평 점	배점한도	평 점
약자 및 우수기업	1. 중증장애인생산품 생산시설 (보건복지부 지정)	-	-	2	2
	1. 사회적 기업(고용노동부 지정) 2. 예비 사회적 기업(지방자치단체 지정)	0.3	0.3 0.15	1	1 0.5
	1. 장애인기업 2. 장애인고용 우수기업 가. 장애인고용률이 3%이상인 기업 나. 장애인고용률이 1.5%이상인 기업	0.3	0.3 0.3 0.15	1	1 1 0.5
	1. 여성기업 2. 여성고용 우수기업 가. 여성고용률이 10%이상인 기업 나. 여성고용률이 5%이상인 기업 3. 남녀고용평등 우수기업(고용노동부 지정)	0.3	0.3 0.3 0.15 0.3	0.5	0.5 0.5 0.3 0.5
	1. 최근 3개월간 평균 5%이상 신규채용 2. 최근 3개월간 평균 2.5%이상 신규채용	0.3	0.3 0.15	좌	동
	1. 모범납세자 2. 노사문화 우수기업(고용노동부 선정)	0.3	0.15 0.15	좌	동
중소기업	1. 소기업 또는 소상공인 2. 중기업	0.3	0.3	0.5	0.5 0.3
	1. 서울소재 소기업 또는 소상공인 2. 서울소재 중기업	0.3	0.3	0.5	0.5 0.3
일자리창출	1. 당해사업 관련 신규인력 채용 (월 급여 100만원 이상 신규직원 1명당 0.2점, 최고 1점)	-	-	1	1
고용안정	1. 비정규직 정규직화 또는 장애인 신규 채용 (1명당 0.4점, 최고 5인이상 2점)	-	-	2	2
근로관계법 준수 정도	1. 임금체불 및 하도급부조리 신고센터에 신고되어 사실 확인된 업체 - 임금체불, 원․하도급자의 공사대금․장비(물품)대금 미지급 등 건당 -1점, 최고 -5점 감점	-6	-1 (근로조건 기준미달) -5 (최저임금 미달)	-5	-5 (각 -1)

별첨 4

발주 공무원의 담합 대응능력 강화 지침(예시)

□ 설계시 입찰담합 위험감소 위해 취해야 할 사항

< 설계 이전에 충분한 정보 보유 >

○ 과거 유사한 입찰들의 정보 수집, 다른 발주처들과 가격 비교

< 입찰자 참여 극대화 >

○ 입찰참가자 수를 감소시킬 수 있는 불필요한 제한들을 제거(최소 규제)

○ 가급적 조달과정 동안에 입찰자들에게 입찰자격을 부여하여 긴장감 유지

○ 입찰준비 비용의 최소화, 조달규모 최소화로 경쟁환경 조성

< 계약요건 명확화 및 예측가능성 회피 >

○ 입찰의 규모와 시기들의 다양화

○ 타 발주기관과의 협조 강화 및 공동조달 시행

< 입찰자간의 의사소통기회 축소 >

○ 사업설명회 등을 통해 업체를 한자리에 모으는 것을 회피

○ 입찰자들 간의 의사소통을 최대한 자제, 전자입찰 활성화

○ 가급적 입찰과정에서 입찰자들의 수를 공개하지 말 것

< 내부직원들의 인식 제고 >

○ 입찰담합과 카르텔 적발에 관한 정기적인 교육프로그램 운영

○ 과거 입찰의 특성에 대한 정보 보관

○ 더 이상 입찰에 참여하지 않는 업체와 낙찰에 실패한 업체 인터뷰

○ 의심스러운 진술 또는 행동을 보고하는 것을 장려 또는 내부절차 수립 등

□ 입찰과정에서 담합적발 위한 체크리스트

< 입찰서 제출시 이상징후 및 패턴 >

○ 동일 업체가 특정 조달사업에서 항상 낙찰을 받는 경우

○ 동일 업체가 최저금액 입찰자인 경우가 잦은지 여부

○ 통상적인 경우보다 입찰참가자의 수가 적은 경우

○ 일부 업체들이 예정가격이나 자신들의 종전 가격에 비해 훨씬 높은 가격제시

○ 정상적으로는 응찰할 것이라 예상되었던 입찰에 참여하지 않았으나, 다른 입찰에는 계속 응찰 여부

○ 예상치 않게 응찰한 업체가 입찰을 취소하는 경우(사후 하도급계약 체결)

○ 특정기업들이 항상 입찰에 참여하지만 계속 낙찰받지 못하는지 여부

○ 동일한 업체群이 매번 입찰에 참가하여 순차적으로 낙찰을 받는 경우

○ 낙찰기업이 동일한 입찰에 참여한 경쟁자들과 하도급계약을 체결하는 경우

○ 신규진입자의 입찰참여시 기업들의 입찰가격이 현저히 낮아지는 경우

< 제출된 서류의 이상징후 >

○ 낙찰가와 다른 입찰가격 간에 가격차이가 크거나 입찰자들의 갑작스러운 동일한 가격 인상

○ 입찰들에서 예상치 못했던 특징 유무(비정상적인 수치 포함 등)

○ 설계도서의 내용․형식, 글자체, 수치 등이 유사한 지

< 의심스러운 진술들 >

○ 구두 또는 서면상의 언급들(예, 저희는 간결하게 설명하겠음)

○ 경쟁자의 공표되지 않은 가격책정 또는 입찰 세부사항에 대해 정보를 미리 알고 있음을 보여주는 진술들

○ 다양한 업체들이 동일한 어휘 사용

○ 특정 입찰조건들을 준수하기를 거부하거나, 또는 사업자단체내에서의 논의들을 언급하는 입찰자들의 첨부서류

< 의심스러운 행동 >

○ 입찰서 제출하기 전 사적인 만남, 업체들간의 정기적인 친교활동

○ 한 업체가 자신 및 경쟁자의 입찰서류 일체를 요구하거나 제출함

□ 담합의심시 공무원이 취해야 할 조치

○ 의심되는 업체들과 의심되는 사항을 논의하지 않음

○ 입찰문서, 서신교환, 봉투 등과 같은 모든 문건 보관, 녹음․녹화

○ 모든 의심스러운 행동들과 진술들을 자세히 기록하여 보관

○ 전문가와 협의, 해당 입찰을 계속 진행여부 고민

별첨 5

손해배상 예정액 조항(안)

1. 경쟁입찰과 관련한 담합으로 인하여 발주처에 손해를 입혔을 경우 다음 각 호의 금액을 배상하도록 하겠습니다.

1) 담합에 따라 결정된 낙찰가격과 담합이 없었을 경우 형성되었으리라고 인정되는 가격의 차액

2) 담합으로 인하여 입찰이 유찰된 경우 입찰공고 및 현장설명회 개최 등 재입찰 절차에 따라 소요되는 각종 행정비용

3) 기타 발주처가 입증하는 담합으로 인한 유․무형의 손해

2. 전항에도 불구하고 발주처에 손해를 입혔으나 구체적인 손해액을 산정하기 곤란하거나 불가능한 경우에는 계약금액의 일정비율(예 : 10%)을 배상하도록 하겠습니다.