수용재결 관련 사전자문

□ 자문배경

○ 최근 대법원 판례(2015두48877 부작위위법확인, 2015. 11. 27 판결선고)로 인해 주택재개발정비사업 관련 감정평가서 제출 기피(지연), 가격시점 적용 부적정, 재결신청청구자에 대한 협의(조합↔소유자 등)없이 재결신청 등 문제 발생.

[판례주요 내용]

◇ 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다)상 현금청산대상자와 사업시행자 간에 청산금액에 관한 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 경우, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’)을 준용하여 곧바로 현금청산대상자가 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있는지 여부(적극)◇

도시정비법령의 체계와 내용, 일반적인 공익사업과 구별되는 도시정비법상 정비사업의 절차진행의 특수성과 아울러,

① 도시정비법상 정비사업의 단계별 진행과정을 보면, 현금청산대상자와 사업시행자 사이의 청산금 협의에 앞서 사업시행인가 신청과 그 인가처분.고시 및 분양신청 통지.공고 절차가 선행하게 되는데, 이를 통하여 수용의 대상이 되는 토지 등의 명세가 작성되고 그 개요가 대외적으로 고시되며, 세부사항이 토지등소유자에게 개별적으로 통지되거나 공고되는 점,

② 따라서 토지등소유자에 대하여는 위와 같은 도시정비법 고유의 절차와 별도로 토지보상법상 토지조서 및 물건조서의 작성(제14조)이나 보상계획의 공고.통지 및 열람(제15조)의 절차를 새로이 거쳐야 할 필요나 이유가 없는 점,

③ 토지보상법상 손실보상의 협의는 사업시행자와 토지등소유자 사이의 사법상 계약의 실질을 갖는다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013다218620 판결 참조)는 점에서 도시정비법상 협의와 그 성격상 구별된다고 보기 어려운 점,

④ 또한, 도시정비법은 협의의 기준이 되는 감정평가액의 산정에 관하여 별도의 규정을 두고 있으므로, 토지보상법상 감정평가업자를 통한 보상액의 산정(제68조)이나 이를 기초로 한 사업시행자와의 협의(제16조) 절차를 따로 거칠 필요도 없는 점 등에 비추어 보면, 토지보상법상 협의 및 그 사전절차를 정한 위 각 규정은 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 말하는 ‘이 법에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하므로 도시정비법상 현금청산대상자인 토지등소유자에 대하여는 준용될 여지가 없다고 보아야 한다.

□ 문제점

○ 대법원 판례 규정을 이유로 사업시행자는 토지보상법상 절차를 거치지 않고 재결신청 가능하다고 판단

- 토지·물건조서 작성, 보상계획공고, 보상협의 등 절차 미준수

○ 토지소유자 추천 감정평가업자의 사업시행자에게 제출일까지 평가서 미제출 할 경우 토지보상법상 별도 제재수단 없음

- 토지 소유자의 수용재결신청 청구시 토지 소유자 추천 감정평가업자의 감정평가서 미제출로 인한 사업시행자의 재결신청 지연에 따른 지연가산금 발생 및 증액 우려

□ 감정평가업자를 다시 추천 받아 보상협의 진행할 경우 재결신청이 늦어짐에 따른 사업시행자의 지연가산금 부담 증가

- 소유자 추천 감정평가업자의 평가금액을 제외하고 사업시행자, 서울시 추천 2개 감정평가 금액으로 협의(통지) 및 재결신청 시 성실협의 규정 위반 상존

☞ 관련규정 : 토지보상법 제68조, 영 제28조, 규칙 제16조, 제17조

○ 토지소유자 감정평가업자 추천 절차 생략으로 인한 토지보상법상의 소유자 추천 권한 박탈

- 일부 토지소유자의 수용재결신청 청구 시 사업시행자가 사업시행자, 서울시 추천 감정평가업자의 평가금액으로만 보상협의 후 수용재결신청 할 경우 수용재결신청 청구자 및 재결신청 미청구한 토지소유자의 토지보상법상 감정평가업자 추천 권한 박탈 문제

○ 사업시행인가의 고시일 기준으로 한 종전자산 평가 가격으로 보상협의절차없이 재결신청 하는 경우 소유자의 정당한 보상받을 권리 침해

- 보상협의 당시 가격시점이 아닌 도정법상의 사업인가고시 기준으로 한 종전자산평가 가격을 협의보상 가격으로 하고, 소유자와 협의절차를 생략하고 수용재결신청

※ 사업시행자는 토지소유자가 청산대상자가 된 이후 청산협의를 하여야 하나, 사업시행자가 장기간 협의를 추진하지 않음으로서 소유자 등이 재결신청 한 경우에도 토지보상법상 협의가 성립되지 않은 경우로 간주하고 재결신청 가능 주장

- 도정법상 청산자의 경우 청산 협의시 가격시점 규정 없음.

□ 청산목적물 가액 평가 기준시점(대법원 2009. 9. 10. 선고 2009다32850 판결【청산금】

도시 및 주거환경정비법 제47조 제1호, 제2호 에 따라 사업시행자의 청산금 지급의무가 발생하는 시기(=분양신청기간의 종료일 다음날) 및 그 청산 목적물 가액 평가의 기준 시점(=분양신청기간의 종료일 다음날)

□ 법규 : 토지보상법 제67조 제1항(보상액 가격시점) :  보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.

☞ 관련규정 : 토지보상법 제30조, 제68조, 시행규칙 제16조, 제17조

도정법 제46조, 제47조, 영 제48조

○ 현금청산자에 대한 현금청산기간이 경과 하고, 보상계획 공고 기간 중 또는 보상계획 공고기간 경과 후(소유자의 감정평가업자 추천 전)수용재결신청청구가 있는 경우, 2개의 감정평가가액으로 손실보상금을 산정하여 협의 및 수용재결청구로 관련규정 위반 상존

- 재결신청 미 청구자에 대한 토지보상법상의 감정평가업자 추천권 박탈 및 정당한 보상 받을 권리 박탈 문제 대두

☞ 관련규정 : 토지보상법 제68조

□ 자문사항

○ 주택재개발사업시행자는 대법원 판례에 따라 토지보상법상 협의절차를 거치지 않아도 되는지 여부

- 토지·물건조서 작성, 보상계획공고, 보상협의 등 절차를 거치지 않아도 되는지?

- 대법원 판례는 재결신청 청구자에 한한 것인지와 도정법상 150일 이내 청산하는 경우 만 해당되는지?

○ 토지소유자 추천 감정평가업자가 감정평가서 제출을 기피하는 경우

- 사업시행자가 사업시행자, 시 추천 감정평가업자의 평가금액만으로 보상협의 및 재결신청 가능 여부?

- 감정평가업자를 다시 추천 받아 보상협의 후 재결신청 하여야 하는지 여부?

○ 보상협의 가격시점 관련

- 「도시 및 주거환경정비법」 상의 사업시행인가의 고시일 기준으로 한 가격으로 한 종전자산평가 가격으로(별도의 협의보상 미실시) 재결신청 가능여부

※ 종전자산 평가 : 사업시행인가일 기준으로 소유자등의 자산을 평가하고 조합원들에게 분양신청공고 등을 거쳐 조합원에게 향후 준공될 아파트의 분담금을 확정하기 위한 평가로 분양신청하지 않는 경우 청산자로 분류

- 국토부 주택정비과 유권해석은 도정법상 별도 정하고 있지 않으므로 토지보상법 준용토록 회신

○ 현금청산자가 현금청산 기간이 경과하고, 보상계획공고 기간중 또는 공고기간 경과 후 수용재결신청 청구가 있을 경우

- 사업시행자가 토지보상법에 따른 토지소유자의 감정평가사 추천 절차를 생략하고 사업시행자, 시 추천 감정평가업자로만 보상협의 및 재결신청 가능 여부

- 보상협의 과정(보상금액 개별통지)없이 바로 수용재결 신청 가능 여부

- 수용재결신청을 미 청구한 토지 소유자에 대한 수용재결신청은 반드시 소유자 추천 감정평가업자의 감정평가가 있어야 하는지 여부(보상계획공고·통지시 소유자의 감정평가업자 추천할 수 있음을 명시한 경우)

『공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률』

토지소유자 추천관련(재평가등)

[법 률]

제68조 (보상액의 산정)
① 사업시행자는 토지등에 대한 보상액을 산정하려는 경우에는 감정평가업자 3인(제2항에 따라 시·도지사와 토지소유자가 모두 감정평가업자를 추천하지 아니하거나 시·도지사 또는 토지소유자 어느 한쪽이 감정평가업자를 추천하지 아니하는 경우에는 2인)을 선정하여 토지등의 평가를 의뢰하여야 한다. 다만, 사업시행자가 국토교통부령으로 정하는 기준에 따라 직접 보상액을 산정할 수 있을 때에는 그러하지 아니하다.
② 제1항 본문에 따라 사업시행자가 감정평가업자를 선정할 때 해당 토지를 관할하는 시·도지사와 토지소유자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 감정평가업자를 각 1인씩 추천할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 추천된 감정평가업자를 포함하여 선정하여야 한다.

[시행령]

제28조 (시·도지사와 토지소유자의 감정평가업자 추천)
① 사업시행자는 법 제15조제1항에 따른 보상계획을 공고할 때에는 시·도지사와 토지소유자가 감정평가업자(「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제2조제9호에 따른 감정평가업자를 말하며, 이하 "감정평가업자"라 한다)를 추천할 수 있다는 내용을 포함하여 공고하고, 보상 대상 토지가 소재하는 시·도의 시·도지사와 토지소유자에게 이를 통지하여야 한다.
② 법 제68조제2항에 따라 시·도지사와 토지소유자는 법 제15조제2항에 따른 보상계획의 열람기간 만료일부터 30일 이내에 사업시행자에게 감정평가업자를 추천할 수 있다.

③ 제2항에 따라 시·도지사가 감정평가업자를 추천하는 경우에는 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다.
1. 감정평가 수행능력, 소속 감정평가사의 수, 감정평가 실적, 징계 여부 등을 고려하여 추천대상 집단을 선정할 것
2. 추천대상 집단 중에서 추첨 등 객관적이고 투명한 절차에 따라 감정평가업자를 선정할 것
3. 제1호의 추천대상 집단 및 추천 과정을 이해당사자에게 공개할 것
4. 보상 대상 토지가 둘 이상의 시·도에 걸쳐 있는 경우에는 관계 시·도지사가 협의하여 감정평가업자를 추천할 것
④ 제2항에 따라 감정평가업자를 추천하려는 토지소유자는 보상 대상 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지소유자와 보상 대상 토지의 토지소유자 총수의 과반수의 동의를 받은 사실을 증명하는 서류를 첨부하여 사업시행자에게 감정평가업자를 추천하여야 한다. 이 경우 토지소유자는 감정평가업자 1명에 대해서만 동의할 수 있다.
⑤ 제2항에 따라 감정평가업자를 추천하려는 토지소유자는 해당 시·도지사와 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제40조에 따른 감정평가협회에 감정평가업자를 추천하는 데 필요한 자료를 요청할 수 있다.
⑥ 국토교통부장관은 제3항에 따른 시·도지사의 감정평가업자 추천에 관한 사항에 관하여 표준지침을 작성하여 보급할 수 있다.

[시행규칙]

제16조 (보상평가의 의뢰 및 평가 등)
①사업시행자는 법 제68조제1항의 규정에 의하여 대상물건에 대한 평가를 의뢰하고자 하는 때에는 별지 제15호서식의 보상평가의뢰서에 다음 각호의 사항을 기재하여 감정평가업자에게 평가를 의뢰하여야 한다.
1. 대상물건의 표시
2. 대상물건의 가격시점
3. 평가서 제출기한
4. 대상물건의 취득 또는 사용의 구분
5. 건축물등 물건에 대하여는 그 이전 또는 취득의 구분
6. 영업손실을 보상하는 경우에는 그 폐지 또는 휴업의 구분
7. 법 제82조제1항제1호의 규정에 의한 보상액 평가를 위한 사전 의견수렴에 관한 사항
8. 그 밖의 평가조건 및 참고사항
②제1항제3호의 규정에 의한 평가서 제출기한은 30일 이내로 하여야 한다. 다만, 대상물건이나 평가내용이 특수한 경우에는 그러하지 아니하다.
③감정평가업자는 제1항의 규정에 의하여 평가를 의뢰받은 때에는 대상물건 및 그 주변의 상황을 현지조사하고 평가를 하여야 한다. 이 경우 고도의 기술을 필요로 하는 등의 사유로 인하여 자기가 직접 평가할 수 없는 대상물건에 대하여는 사업시행자의 승낙을 얻어 전문기관의 자문 또는 용역을 거쳐 평가할 수 있다.
④감정평가업자는 평가를 한 후 별지 제16호서식의 보상평가서(이하 "보상평가서"라 한다)를 작성하여 심사자(감정평가업에 종사하는 감정평가사를 말한다. 이하 이 조에서 같다) 1인 이상의 심사를 받고 보상평가서에 당해 심사자의 서명날인을 받은 후 제1항제3호의 규정에 의한 제출기한내에 사업시행자에게 이를 제출하여야 한다.
⑤제4항의 규정에 의한 심사자는 다음 각호의 사항을 성실하게 심사하여야 한다.
1. 보상평가서의 위산·오기 여부
2. 법 제70조제1항 및 제76조제1항 등 관계 법령에서 정하는 바에 따라 대상물건이 적정하게 평가되었는지 여부
3. 비교 대상이 되는 표준지의 적정성 등 대상물건에 대한 평가액의 타당성
⑥보상액의 산정은 각 감정평가업자가 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다.

제17조 (재평가 등)
①사업시행자는 제16조제4항의 규정에 의하여 제출된 보상평가서를 검토한 결과 그 평가가 관계법령에 위반하여 평가되었거나 합리적 근거 없이 비교 대상이 되는 표준지의 공시지가와 현저하게 차이가 나는 등 부당하게 평가되었다고 인정하는 경우에는 당해 감정평가업자에게 그 사유를 명시하여 다시 평가할 것을 요구하여야 한다. 이 경우 사업시행자는 필요하면 국토교통부장관이 보상평가에 관한 전문성이 있는 것으로 인정하여 고시하는 기관에 해당 평가가 위법 또는 부당하게 이루어졌는지에 대한 검토를 의뢰할 수 있다.

②사업시행자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다른 2인 이상의 감정평가업자에게 대상물건의 평가를 다시 의뢰하여야 한다.
1. 제1항 전단의 사유에 해당하는 경우로서 당해 감정평가업자에게 평가를 요구할 수 없는 특별한 사유가 있는 경우
2. 대상물건의 평가액 중 최고평가액이 최저평가액의 110퍼센트를 초과하는 경우. 대상물건이 지장물인 경우 최고평가액과 최저평가액의 비교는 소유자별로 지장물 전체 평가액의 합계액을 기준으로 한다.
3. 평가를 한 후 1년이 경과할 때까지 보상계약이 체결되지 아니한 경우
③사업시행자는 제2항에 따른 재평가를 하여야 하는 경우로서 종전의 평가가 영 제28조에 따라 시·도지사와 토지소유자가 추천한 감정평가업자를 선정하여 행하여진 경우에는 시·도지사와 토지소유자(보상계약을 체결하지 아니한 토지소유자를 말한다. 이하 이 항에서 같다)에게 영 제28조에 따라 다른 감정평가업자를 추천하여 줄 것을 통지하여야 한다. 이 경우 시·도지사와 토지소유자가 통지를 받은 날부터 30일 이내에 추천하지 아니한 경우에는 추천이 없는 것으로 본다.
④제1항 및 제2항의 규정에 의하여 평가를 행한 경우 보상액의 산정은 각 감정평가업자가 다시 평가한 평가액의 산술평균치를 기준으로 한다.
⑤제2항제2호에 해당하는 경우 사업시행자는 평가내역 및 당해 감정평가업자를 국토교통부장관에게 통지하여야 하며, 국토교통부장관은 당해 감정평가가 관계법령이 정하는 바에 따라 적법하게 행하여졌는지 여부를 조사하여야 한다.

2. 청산(보상)협의 가격시점 관련

[도시 및 주거환경정비법]

제46조 (분양공고 및 분양신청)
①사업시행자는 제28조제4항의 규정에 의한 사업시행인가의 고시가 있은 날(사업시행인가 이후 시공자를 선정한 경우에는 시공자와 계약을 체결한 날)부터 60일 이내에 개략적인 부담금내역 및 분양신청기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 토지등소유자에게 통지하고 분양의 대상이 되는 대지 또는 건축물의 내역 등 대통령령이 정하는 사항을 해당 지역에서 발간되는 일간신문에 공고하여야 한다. 이 경우 분양신청기간은 그 통지한 날부터 30일 이상 60일 이내로 하여야 한다. 다만, 사업시행자는 제48조제1항의 규정에 의한 관리처분계획의 수립에 지장이 없다고 판단하는 경우에는 분양신청기간을 20일의 범위 이내에서 연장할 수 있다.
②대지 또는 건축물에 대한 분양을 받고자 하는 토지등소유자는 제1항의 규정에 의한 분양신청기간 이내에 대통령령이 정하는 방법 및 절차에 의하여 사업시행자에게 대지 또는 건축물에 대한 분양신청을 하여야 한다.

제47조 (분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치)① 사업시행자는 토지등소유자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 150일 이내에 대통령령으로 정하는 절차에 따라 토지·건축물 또는 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하여야 한다.
1. 분양신청을 하지 아니한 자 또는 분양신청기간 종료 이전에 분양신청을 철회한 자: 제46조제1항에 따른 분양신청기간 종료일의 다음 날
2. 제48조에 따라 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자: 그 관리처분계획의 인가를 받은 날의 다음 날

※ 개정되기 전 법률

<시행령>

제48조 (분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 청산절차)
사업시행자가 법 제47조의 규정에 의하여 토지등소유자의 토지ㆍ건축물 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지등소유자가 협의하여 산정한다. 이 경우 시장ㆍ군수가 추천하는 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 에 의한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액을 기준으로 협의할 수 있다.

[공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률]

제67조 (보상액의 가격시점 등)
① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.
② 보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다.

3. 국토교통부 재정비과 질의회신

▣ 도정법 제47조에 따른 현금청산평가 기준시점

(2014. 2.17. 주택정비과-502)

[질의요지]

『도시 및 주거환경정비법』(이하 “도정법”이라 한다)에 따른 주택재개발·도시환경정비사업에 있어 도정법 제47조에 따라 현금청산평가를 실시하는 경우 감정평가 기준시점이 도정법상 현금청산 협의성립일 인지, 사업시행자의 현금청산금지급의무발생일인지, 현금청산평가를 위한 가격조사완료일인지, 관리처분계획인가일인지 여부?

[회신내용]

가. 도정법 제47조 제1항 및 같은법 시행령 제48조에 따르면 사업시행자가 법 제47조의 규정에 의하여 토지등소유자의 토지·건축물 그 밖의 권리에 대하여 현금으로 청산하는 경우 청산금액은 사업시행자와 토지소유자가 협의하여 산정하도록 되어 있고, 이 경우 시장·군수가 추천하는 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」에 의한 감정평가업자 2인 이상이 평가한 금액을 산술평균하여 산정한 금액으로 협의할 수 있도록 하고 있고, 같은법 제38조 및 제40조 제1항에 따르면 사업시행자는 정비구역안에서 정비사업을 시행하기 위하여 필요한 경우에는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제3조 규정에 의한 토지·물건 또는 그 밖의 권리를 취득하거나 사용할 수 있고, 수용 또는 사용에 관하여는 이법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용하도록 하고 있습니다.

나. 질의하신 현금청산시 감정평가의 기준시점에 대하여는 도정법에 별도 규정하고 있지 않고 있으므로 「부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률」이나 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 판단할 사항임을 알려드립니다.

▣ 질의회신(현금청산시 평가기준 시점 관련)