규제영향분석

Ⅰ. 분석대상규제의 개요

1. 규제사무명

서울특별시 신·재생에너지 시설의 에너지 생산량 산정 지침

2. 구 분

신설

○

강화

내용

심사

○

존속

기한

연장

3. 소관부처명

및 작성자

인적사항

기후환경본부장 황보연

녹색에너지과장 신동호, 신재생에너지팀장 윤준성 담당 이종원

4. 근거법령명등

건축물 및 정비사업(재개발·재건축)의 환경영향평가 항목 및 심의기준(환경영향평가초안 작성 지침)

관  련

규제수

4건

5. 피규제집단 및 이해관계자

환경영향평가 이행 대상 사업자 등

6. 규제존속기한

존속기한 없음

7. 종전규제  및 신설(변경) 규제의 내용

- 세대로 직접 공급되는 공동주택 베란다 거치형 태양광의 경우 BIPV로 간주

- 신·재생에너지원별 단위 에너지생산량 및 원별 보정계수에 PAFC 연료전지 신설

변경 전	변경 후
지열, 폐기물, 연료전지	태양광, 태양열, 지열, 폐기물

- 서울시내 한정 사업지 외부에 신·재생에너지를 신규로 설치하는 경우, 직접 수급 여부에 관계없이 대체에너지로 인정하고, 대상 에너지원 변경

- 대체에너지원 중 상수열의 단위에너지생산량 및 보정계수 신설

- 집단에너지사업법에 따른 집단에너지공급대상지역 내에 집단에너지 도입 의무대상 공동주택은 대체에너지로서 집단에너지 불인정

Ⅱ. 평가요소별 규제영향분석

1. 규제의 신설 또는 강화의 필요성

가. 문제의 정의․내용 및 문제발생의 원인

○ 「서울특별시 환경영향평가 조례」에 따른 「건축물 및 정비사업(재개발·재건축)의 환경영향평가 항목 및 심의기준(환경영향평가서 초안 작성 지침)」(이하 ‘환평초안작성 지침’) 중 온실가스 분야에서 민간 건축물의 경우 신·재생에너지 시설 등 에너지 생산 계획 수립 시 건물 에너지사용량의 16% 이상을 신·재생에너지로 생산하도록 하되, 신·재생에너지 12% 초과비율에 대해 열병함발전, 상수열, 하수열, 집단에너지, 에너지장시설(ESS) 등의 시설에서 에너지를 생산 또는 수급 받을 경우 대체에너지로서 신·재생에너지 생산으로 간주하고 있음.

○ 이에 따른 신·재생에너지원별 생산량 산출서식, 원별보정계수 및 신·재생에너지 설비 원별 시공기준은 「신에너지 및 재생에너지 개발·이용·보급 촉진법」에 따른 공공기관 신축·증축·개축 시 신·재생에너지 생산 의무화 규정에 따라 마련된「신·재생에너지 설비의 지원 등에 관한 규정」(산업통상자원부 고시)(이하 ‘산자부 고시’) 및 「신·재생에너지 설비의 지원 등에 관한 지침」(한국에너지공단 신·재생에너지센터 공고)(이하 ‘에너지공단 지침’)에서 정한 규정을 우선 적용하고 있으며, 그 외 필요한 사항은 본 지침을 적용하고 있음

나. 문제해결을 위한 규제의 필요성

○ 앞서 설명한 대로 ‘산자부 고시’와 ‘에너지공단 지침’은 환경영향평가를 위해 마련된 규정이 아니기 때문에, ‘환평초안작성 지침’에서 정한 신·재생에너지 생산량 생산 계획을 사업자가 작성하기 위한 맞춤형 산정 기준 설정이 필요한 바, 본 지침은 대상 사업자의 계획 수립을 위한 그 기준을 제시하는 것을 목적으로 하고, 서울시의 에너지 정책, 미활용 에너지 관련 신기술 도입 등을 고려하여 필요시마다 개정하고 있음

○ 그에따라 이번 지침 개정(안)에서는 신·재생에너지 및 대체에너지 부분에서 신규 보정계수를 신설해 환경영향평가 대상 사업자가 비교·선택할 수 있는 에너지원 범위를 확대하였고, 적용이 모호한 부분은 적용 기준을 신설하였음. 이와 관련된 개정·신설 내용은 다음과 같음.

- 태양광은 패널의 설치 방식에 따라 고정식, 추적식, BIPV(건물일체형)로 구분되어 있는데, 공동주택 세대가 직접 태양광 발전전기 사용이 가능하도록 설치된 베란다 거치형 태양광의 경우, 기존 구분 방식으로는 적용이 모호하므로, 개별 세대가 직접 사용하는 설비로서 빌트인 설비 기능과 유사한 점을 고려해, 이를 BIPV로 간주함을 명시하여 혼동 방지.

- ‘산자부 고시’ 및 ‘에너지공단 지침’에는 없는 신에너지인 PAFC(인산형 연료전지)의 단위에너지 생산량과 보정계수를 현행 ‘에너지공단 지침’ 산정 기준에 맞춰 재고시를 하였음

- 본 지침에서는 신·재생에너지를 사업대상지 외부에 설치된 신·재생에너지로부터 직접 수급받는 경우 대체에너지로 인정하고 있는데, 이러한 서울시의 제도가 ‘녹색건축물 조성 지원법’에 따른 ‘녹색건축 인증 운영세칙’에 반영되어 2018년 9월 1일부터 적용될 예정이기에, 본 지침에서 정한 신·재생에너지를 대상지 외부에 설치하고 여기서 에너지를 직접 수급받는 경우는 ‘녹색건축물 조성 지원법’에 따라 대체에너지가 아닌 신·재생에너지로 인정받게 되므로 해당 조항의 개정이 필요함. 이에따라 서울시를 하나의 에너지사용 권역으로 간주하여 대규모 개발 사업에 따른 서울시의 에너지사용량 증가분을 상쇄하는 신·재생에너지 설치 공간을 대서울 시내까지 확대하여, 서울시내 한정 대상 사업지 외부에 신규로 설치되는 신·재생에너지에 대해 직접 수급여부와 관계없이 그 생산량을 대체에너지로 인정하고자 함. 단, 이 경우에서 자가용 연료전지는 실 가동률이 매우 낮아, 개정 취지와 맞지 않으므로 대상 에너지원에서 제외함

- 서울시 지하에 매설된 광역상수도망과 지상의 온도 차이를 이용한 상수열은 지열과 같이 건물 보조 냉·난방 열원으로 사용될 수 있는 미활용에너지원이므로 별도의 단위 에너지생산량 및 보정계수가 필요하여 신설함

- 대체에너지는 서울 내에서 개발·활용 가능한 비신·재생에너지원 이용 확대로 대상 사업지는 물론 서울의 에너지 자립에 일조 할 수 있도록 하기위해 도입한 것으로, 이러한 대체에너지를 신재생에너지 생산량으로 간주·인정하는 것은 사업자가 대체에너지 채택·도입을 장려하기 위한 것임을 고려했을 때, 집단에너지사업법에 따른 의무도입 대상 공동주택은 이러한 대체에너지 도입 취지와 맞지 않는 것이기에, 이를 적용 예외로 정함.

2. 규제목적의 실현가능성

가. 규제에 대한 반대 및 사회적 제약요소

○ 기존 지침에서는 연료전지의 원별보정계수가 PEMFC(고분자전해질형연료전지)만 있었는데, 이번 개정으로 원별보정계수에 연료전지 중 PAFC를 추가하면서 환경영향평가 대상 사업자가 두가지 연료전지 방식 중 선택할 수 있게되어, 이에 PEMFC 수요 시장이 위축될 수 있다는 PEMFC 관련 업체의 의견이 있었음

- 본 지침은 ‘환평초안작성 지침’에서 정한 신·재생에너지 생산 계획 수립을 위한 신·재생에너지 및 대체에너지원별 생산량 산정 기준을 제시하는 것을 목적으로 하며, PAFC는 이미 2014년 7월부터 2017년 3월까지 본 지침에서 등재하였고, 2017년 4월 ‘에너지공단 지침’ 보정계수 변경에 따라, 보정계수 재산정을 위해 임시로 제외했던 에너지원으로서, 발전방식, 수급상황, 보급현황 등을 고려했을 때, 이번 개정에서 등재를 제외, 유예 하거나, 환경영향평가 사업자의 선택권을 제한할 사유가 없음.

○ 다른 의견으로는 최근 공동주택의 개별난방기의 효율이 좋아져서, 공동주택의 도시가스 개별난방과 집단에너지 난방 간 에너지 효율 차이나 온실가스 저감량 차이가 없으므로, 공동주택 개별난방을 대체하는 에너지원인 집단에너지를 대체에너지에서 제외해 달라는 의견과 최근 ‘환평초안작성 지침’이 개정되면서 요구되는 건물에너지 사용량 대비 신·재생에너지 생산량 비율이 15%에서 16%로 1% 증가했는데, 대체에너지로서 집단에너지 최대 적용 비율을 현 3%에서 4%로 상향해달라는 의견이 있었음

(현행 집단에너지로 냉·난방 요구전량 도입 시, 그 도입 규모에 상관없이 신·재생에너지 생산 계획 요구 비율 16% 중 3% 이행 인정)

- 본 지침은 ‘환평초안작성 지침’에서 정한 신·재생에너지와 대체에너지원의 에너지생산량 산정 기준을 정한 것으로, 대체에너지로서 집단에너지를 인정하는 것은 ‘환평초안작성 지침’에서 정한 것이기에 집단에너지의 대체에너지 인정 여부는 이번 지침 개정(안)과는 무관한 사항임.

- 그리고 집단에너지는 ‘집단에너지사업법’ 제1조에서 집단에너지 공급 확대와 합리적 운영을 통해 ‘기후변화에 관한 국제연합 기본협약’에 능동적으로 대응하고 에너지 절약과 국민생활의 편익 증진에 이바지 함을 목적으로 한다고 명시하고 있으므로, 집단에너지를 대체에너지로 유지하는 것은 이러한 국가 법령에 바탕을 두고 하고 있음.

- ‘환평초안작성 지침’이 개정되면서 건물에너지 사용량 대비 신·재생에너지 생산량 요구 비율을 높인 취지는 건물의 에너지자립률을 지속적으로 높여, 최종적으로 서울의 에너지 자립에 일조하고자 하는 것임. 그런데 현 집단에너지의 대체에너지 적용 방식이 냉·난방 열 요구량을 전량 집단에너지로 수급 했을 때, 고정 비율로 대체에너지로서 인정하는 방식인 만큼, 의견대로 ‘환평초안작성 지침’에서 높인 신·재생에너지 도입 비율만큼 집단에너지의 대체에너지 인정 고정비율을 높인다면 집단에너지 도입 대상 사업자는 ‘환평초안작성 지침’ 개정 전의 신재생에너지 요구비율만큼만 설치해도, 개정 후의 신재생에너지 요구비율을 충족하게 되므로, 해당 비율을 높이는 개정 취지에 맞지 않게 됨. 그에 따라 집단에너지의 대체에너지 인정 비율 조정은 중장기적으로 검토가 필요한 사안임

나. 기술수준, 행정환경에 비추어 본 실현가능성

○ 이번 지침 개정(안)에서 신설, 변경되는 에너지원은 다음과 같은 검토 결과 환경영향평가 대상 사업자가 선택·도입이 가능할 것으로 판단됨

- 공동주택 베란다 거치형 태양광은 2013년부터 서울시에서 보급하고 있는 제품으로 서울시에만 약 4만여개가 설치되어 있어 보급 가능성 측면에서 문제가 없음.

- PAFC 단위에너지생산량 및 보정계수는 이미 본 지침에서 2014년 7월에 신설·운용하던 것으로, 그 산정기준이 되는 ‘에너지공단 지침’의 개정에 따라 임시로 2017년 4월 삭제하였다가, ‘에너지공단 지침’ 산정 기준에 맞춰 보정계수를 재산정하여 공고하는 것으로, 국내에 PAFC를 생산하는 업체가 있으며, 해외에서도 조달이 가능한 제품임.

- 상수열의 경우, 지열과 같이 보조 냉·난방 열원으로서 기능하므로, 별도의 단위에너지생산량 및 보정계수를 신설하였고, 송파구 롯데월드타워에 2014년 도입되어 정상 가동되고 있으므로 보급 확대 가능함

3. 규제외 대체수단의 존재 및 기존 규제중복 여부

가. 기존규제의 대체여부

○ 본 지침은 ‘산자부 고시’ 및 ‘에너지공단 지침’을 우선 적용하도록 규정하고 있으며, 보다 다양한 에너지원 개발·보급 확대를 위해 ‘산자부 고시’ 및 ‘에너지공단 지침’에서 정하지 않는 부분만 적용하고 있는 바, 이번 본 지침 개정(안)은 해당사항 없음

나. 규제외 다른 방법으로 목적달성 여부

○  본 지침은 ‘환평초안작성 지침’에 따른 신·재생에너지 생산 계획 작성을 위한 에너지원별 생산량 기준을 제시하는 것으로서,  ‘산업통상자원부 고시’ 및 ‘에너지공단 지침’은 공공기관 건축물 신·재생에너지 의무화에 적용하려고 만들어진 것이므로, ‘환평초안작성 지침’에서 요구하는 사안을 모두 담고있지 않아, 본 지침을 통해 세부기준을 마련한 것이고, 이번 지침 개정(안)이 에너지원 보정계수 신설 등 환경영향평가 대상자가 선택할 수 있는 에너지원을 확대하는 것이 주요 내용인 바, 이번 개정(안)이 없다면 환경영향평가 대상 사업자는 제한된 범위에서 신·재생에너지 생산 계획을 작성해야 됨

다. 유사한 기존규제와 중복 여부

○ ‘산업통상자원부 고시’ 및 ‘에너지공단 지침’을 우선 적용하도록 규정하여, 중복 가능성 없음

4. 규제의 비용과 편익 분석

가. 규제의 비용분석

○ ‘산업통상자원부 고시’ 및 ‘에너지공단 지침’에 따른 신·재생에너지원별 보정계수는 에너지원별 투자비용 대비 에너지생산량이 높은 특정 에너지원의 편중을 방지하기 위해 도입된 것으로서, 목표 신·재생에너지 의무량 준수를 위해 어떤 에너지원을 도입하든 비용이 동일하도록 하는 것이 그 목적임

○ 이에 따라 신규 에너지원 보정계수 도입 등 이번 개정에 따른 비용 증가·감소는 없을 것으로 판단됨

나. 규제의 편익분석

○ 신규 에너지원 보정계수 도입으로 대상 사업자의 선택의 폭이 넓어지고, 다양한 에너지원 개발·보급에 따른 서울의 에너지자립 상승효과 기대

5. 경쟁 제한적요소 포함 여부

○ 이번 지침 개정(안)은 ‘환평초안작성 지침’에서 정한 신·재생에너지 생산 계획 작성을 위한 에너지원별 생산량 산정 기준으로 해당없음

6. 규제내용의 객관성, 명료성

가. 규제기준․절차의 명확성 등

○ 신설되는 에너지원 보정계수는 ‘에너지공단 지침’ 산정 기준에 맞춰 산정되었음

나. 규제의 법적근거 및 존속기한의 타당성 여부

○ 이번 지침 개정(안)은 ‘환평초안작성 지침’에서 정한 신·재생에너지 생산량 계획 수립을 위한 에너지원별 생산량 산정 기준을 정한 것으로, 본 지침 적용 방식 상 존속기한은 없음

7. 행정기구, 인력 및 예산의 소요

○ 이번 지침 개정(안)은 ‘환평초안작성 지침’에서 정한 신·재생에너지 생산량 계획 수립을 위한 에너지원별 생산량 산정 기준을 정한 것으로, 별도의 조직·인력·예산 불필요

8. 민원사무의 구비서류․처리절차등의 적정성

○ 이번 지침 개정(안)은 ‘환평초안작성 지침’에서 정한 신·재생에너지 생산량 계획 수립을 위한 에너지원별 생산량 산정 기준을 정한 것으로, 별도의 구비서류나 처리절차를 요구하지 않음.