建  議  資  料

	목 차
1. 서울시 인프라 시설의 안전 및 성능개선을 위한 인프라 투자확대 1 2. 인프라시설의 통합 및 PACKAGE 발주 4 3. 발주자의 우월적 지위 남용 근절 7 4. 표준시장단가 적용에 따른 후속조치 9 5. 주계약자 공동도급 발주 최소화 12

1		서울시 인프라시설의 안전 및 성능개선을 위한 인프라 투자확대

□ 현황 및 문제점

◦ 세월호 참사 및 연이은 안전사고 계기로 국민의 생명과 안전 확보는 국민행복의 가장 기본적인 선행요건이 됨

◦  그러나 경제개발기에 집중 건설된 주요 인프라시설물은 급속한 노후화의 진행으로 인해 시민들은 안전사각지대에 노출됨

- 반면 인프라 투자 예산은 사회복지 수요 증가 등으로 서울시 인프라 투자 예산은 축소추세임

◦  하지만 재정문제를 이유로 노후 인프라에 대한 단순 유지·보수 차원의 최소투자에 집중한다면 미국 先例(선례) 등이 시사하듯이 더 많은  투자비용과 경제적 손실 야기

- 인프라시설은 그 특성상 장기간의 지속적인 투자를 통해 효과 실현이 가능한 바, 투자시점의 失期(실기)는 단기간에 만회 곤란

◦  아울러 우리나라 주요 인프라시설의 설계시점인 70년대와 주요 사용시점인 현재의 국가경제규모 격차, 자연기후 및 사회환경의 변화로 시설물의 성능과 기능은 시민들의 요구에 크게 미흡

-  70년대 대비 2014년 1인당 GNI는 약 30배 이상 증가한바,   시민들의 눈높이에 맞는 대폭적인 시설물의 성능개선 필요

◦  뉴욕, 도쿄, 싱가포르 등 세계 有數(유수) 도시들은 시설물의 단순 유지관리 이외에 적극적인 성능개선을 통하여 선재적인 자연재해 예방과 시민 삶의 질도 크게 향상

◦  SOC 투자는 취약계층인 기능직, 단순노무직 등 건설근로자의 고용창출 효과도 크고 지역경제 활성화에도 크게 기여

※ 서울지역의 경우 공공공사에 비중이 큰 중소건설업체가 서울지역 건설업 상시근로자의 65% 고용

□ 건의사항

◦  노후 인프라시설에 대한 적극적인 투자와 대폭적인 성능개선을 위한 중장기적인 사업반영 및 재원 확보

① 단기적인 예산확보의 어려움을 고려하여 안전제고 및 성능차원의 인프라시설별 우선순위에 따른 예산 배정

② 원활한 사업추진에 필요한 SOC 예산확대를 위한 국고지원 확대 추진

③ 부족한 SOC재원 마련을 위한 적극적인 민간자본 투자활용 유도

◦ 미래자산 투자차원의 주요 인프라 시설에 대한 성능개선을 통한 장수명화 추진

❖   서울시 주요인프라에 대한 안전제고와 성능개선을 위한 제안

① 노후 하수관로 정비

- 도로 함몰 예방 및 침수피해 저감 등을 위해 30년 이상 노후 하수관로 3,000㎞ 우선 정비

② 노후 상수관로 정비

- 도로 함몰 및 누수로 인한 경제적 손실 예방 등을 위해 20년 이산 노후 상수관로 7,054㎞ 우선 정비

③ 주민밀착형 생활도로 정비

- 취약계층 생활안전 확보와 소방로 확보 등을 위한 불량 비탈길, 노후계간, 통학로, 소방도로 등 우선 정비

④ 하수관로 성능개선

- 장마, 집중호우 등에 대비하여 성능향상이 필요한 하수관로 중 ’16년 이후 잔여분 439㎞에 대해 통수능 및 최소유속 부족관거 개량

⑤ 도로 종합 성능 개선

- 저등급(SPI 6이하) 도로 및 평탄성 불량 다발 구간(포트홀, 맨홀침하 등) 도로 성능 개선

⑥ 혼합 지하철 역사 성능 개선

- 서울시 1∼4호선 혼잡역사(피난 시간 기준 미충족 역사) 34개소에 대하여 피난 안전성제고 및 재해 피해 최소화, 예너지 효율 제고 및 친환경성 강화

⑦ 안전 + 건강 그린 스쿨 조성

- 안전진단 C, D 등급 약 887개교에 대한 안전하고 쾌적한 교육환경 조성

⑧ 침수저감시설 조기 설치

- 집중호우시 처리 용량이 부족한 빗물 펌프장(20년 이상 58개소)  및 빗물 저류조 용량 확대(259.073㎥) 등 침수대응능력 제고

⑨ 교량 성능 보강

- 내진성능 미달 교량 93개소 안정성 제고

⑩ 지하철 1∼4호선 내진보강 및 노후화 개선

- 1∼4호선 중 20년 이상 노선·내진성능 미달 구간 개량

⑪ 전통시장 종합 방재

- 안전 D, E등급 13개 전통시장, 57개 소방차 진입 곤란지역 등에 대한 안정성 제고

2		인프라시설의 통합 및 PACKAGE 발주

□ 현황 및 문제점

◦  지방계약법령 및「서울특별시 지역건설산업 활성화에 관한조례」에서 공사의 통합발주는 기본원칙이며, 예외적인 경우만 분할(리) 발주 허용

※ 지방계약법 시행령 제77조(공사의 분할계약 금지) 제①항 본문 : 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 행정자치부장관이 정하는 동일 구조물공사 및 단일공사로서 설계서 등에 따라 전체 사업내용이 확정된 공사는 이를 시기적으로 분할하거나 공사량을 분할하여 계약할 수 없다.

◦  그러나 최근 국제 통합발주 트렌드와 달리 소방시설공사, 기계설비공사 등의 공사를 분리하여 발주하거나 시설물의 양이나 규모 등을 분할하여 발주하는 사례가 다수 발생

◦  분할(리) 발주는 시공 효율성 저하에 따른 품질확보 곤란, 하자책임 불분명 등 많은 문제를 야기

❖  분리발주의 문제점

① 발주자 업무증가 및 예산낭비

- 1건 공사에 수십 건의 설계․입낙찰․계약체결 등의 행정업무가 발생, 발주업무 폭증, 공기증가 등으로 인한 예산낭비 불가피

※ 미국국립경제연구소(NBER) 연구결과, 분리발주시 6～8% 비용 상승 및 공기 2배 증가하나, 시공품질 향상은 없음을 지적

② 시공비효율로 인한 시설물 품질확보 및 안전확보 곤란

- 종합적인 계획․관리․조정 역할을 하는 리더가 없어, 상호 공정 간섭으로 인한 시공의 비효율성 야기로 시설물 품질저하 초래

사례	‣최근 발생한 세종시 정부청사 물난리(’13.1)는 분리발주 받은 정보통신공사업체가 천정작업 중 배관을 건드려 이음새가 약화된 것이 원인으로 조사됨(’13.3.15, 아시아경제)

- 이로인해 시설물 안전확보 곤란 우려

③ 하자책임 불분명

- 분리발주시 업종간 하자책임이 불분명하여 업자간 상호책임전가로 하자보수 지연 및 이로 인한 국민불편 초래

사례	‣인천 대정초등학교는 강당 준공직후 화재로 전소(’10.1)되었으나, 분리발주로 인한 책임소재가 어려워 국립과학수사연구소에 원인규명 등 의뢰 - 그러나, 분리발주로 인한 책임불분명으로 원인규명이 어려워, 인천 북부교육청은 손해배상을 전혀 받지 못하고 소송 패소함(’13.6.12, 서경)

④ 건설업 취약계층인 건설근로자 보호 미흡

- 분리발주 의무화는 종합적 안전관리가 어려워 산재증가 등 건설근로자의 안전을 저해하고, 건설근로자의 임금체불에 따른 복지 악화 등 경제민주화에 역행하는 등 건설근로자에 피해만 증가

사례	‣민노총은 분리발주 의무화를 강력히 반대한다는 의견서를 정부(청와대, 총리실, 국토교통부, 기획재정부) 및 국회에 제출(’13.4.19)

⑤ 동일한 발주방식인 LH의 직할시공제 실패

- LH는 보금자리주책사업에 분리발주와 동일한 발주방식인 직할시공제를 시범사업(’09.4.21)으로 실시하였으나, 각종 문제점과 부작용만 발생함에 따라 사업중단

LH공사의 문제분석	‣전문업체 역량부족에 따른 공기지연 ‣1개 업체 부도시 신속한 해결이 이루어지지 않아 후속공종 진행 불가 초래 ‣공사원가 상승 ‣전문공종별 설계서 작성, 공사관리 등에 따른 발주기관 업무증가(6배)

⑥ 국제 통합발주 트렌드 역행

- 최근 해외공사는 건설업체가 설계, 자재조달 및 시공까지 일괄 책임지는 EPC방식 발주되고 있어, 분리발주 의무화시 건설업체의 종합적인 계획, 관리능력 약화 우려

□ 건의사항

◦  주요 인프라시설 공사발주시 관련 인프라시설과 통합·Package 발주

- 인프라시설 공사 사업계획 및 설계단계에서 관련 기관·부서간 사전 협의 등을 통한 시설물의 통합·Package 발주

예) 도로공사시 노후 상·하수도 공사, 가스공사, 전기, 정보통신 공사 등 종합계약방식으로 발주

※ 통합·Package 발주로 발주자  행정력 및 예산절감, 시공품질 확보, 공기단축 등 사업효율성 제고 가능

3		발주자의 우월적 지위 남용 근절

□ 현황 및 문제점

◦  서울시 일부 발주기관은 예산절감을 위해 지방계약법령과 상충되는 부당한 계약조건 등으로 시공사에 부담전가

① 공사비 산정시 직접공사비 보다도 낮게 책정‧발주하여 적자공사가 예상됨에 따라 건설업체의 입찰참가 포기 사례발생

❖   사    례

‣ (철도시설공단) 서울지하철4호선 연장 진접선(당고개～진접) 복선전철 2공구 건설공사, 서울지하철 5호선 연장 하남선 2공구 건설공사

② 예산부족, 토지보상 지연 등 발주기관의 귀책사유로 공사기간이 연장된 경우 현장유지비용 등 추가비용은 실비 정산해 주어야 하나 대부분 미지급

- 특히, 휴지기를 과도하게 길게 정하거나 장기계속공사에서 차수계약을 늦게 체결하는 편법 등으로 시공사에 부담전가

❖   사    례

‣ (지하철7호선 연장구간) 예산부족에 따른 공기연장으로 업계 간접비 청구소송

․서울시 : 1심 업체 승소판결(’13.8.23, 141억), 항소심 승소판결(’14.11.5)

․인천시 : 1심 업체 승소판결(’13.12.18, 68억), 항소포기로 지급확정(’14.1.26)

‣ (서울시 공기연장 관련 부당지침 시행) 신규 및 차수(변경) 계약시 총공사기간 부기하지 않도록 하되, 부득이 부기시 기간변경에 따른 간접비 포기를 명시토록 내부공문 시행(’14.4.10)

③ 설계변경시 특례조항이나 내부지침을 정하여 시공사에 불리하게 계약금액 조정

❖   사    례

‣ (신기술․신공법 제안관련) 시공사가 공사비 절감 및 공기단축이 가능한 신기술․신공법 설계변경 제안시, 동 설계변경을 발주기관이 제안한 것으로 전환하여 절감금액의 70%보전을 회피

④ 계약문서에서 별도로 정하지 않은 사항을 발주기관이 일방적으로 규정하여 시공자에게 부담전가

❖   사    례

‣ (휴일작업에 대한 감리자 대가의 계약상대자 부당전가) 법정공휴일을 제외한 휴일작업에 대한 명시가 없는 상태에서, 감리회사가 토요일을 휴무로 사내협약으로 정했다는 이유로 토요일 등 작업을 휴일작업으로 규정하고 그 대가를 시공사에게 요구

◦  이에 서울시는 우리시회와 공동으로 최근 ‘甲의 횡포’를 근절하기 위하여 ‘갑을관계 혁신대책’ 발표(’14.8.26) 및 ‘乙의 항변대회’ 개최(’14.12.10)

※ 하지만 항변대회에서 제시된 불공정 사례와 건의사항 대하여 가시적인 결과나 성과가 미비

◦  최근 정부도 공공발주기관의 우월적 지위를 이용한 불공한 행위를 개선해 건설업계가 부당한 대우를 당하지 않도록 대책마련 중(’15.6.25, 건설의 날 기념식)

□ 건의사항

◦ 항변대회에서 제시된 불공정 사례와 건의사항에 대하여 조속한 개선방안 마련 요망

- 간접비 지급방안을 조속히 마련하여 시공자의 책임 없는 사유로 공기연장시 간접비 지급

- 공사계약 체결시 부당 특약조건 설정 금지

- 불합리한 공사계약특수조건 운영 금지

- 공사이행과정에서 불공정관행 개선

◦  아울러 발주기관의 우월적 지위를 이용한 불공정관행 및 불합리한 사례의 지속발굴 및 제도 개선 요망

4		표준시장단가 도입에 따른 후속조치

□ 현황 및 문제점

◦  예정가격 산출방식 중의 하나인 실적공사비는 낙찰율의 반복적인 적용에 따라 실적공사비 단가는 물가상승률을 따라가지 못하고 현실과 괴리

◦  그 결과, ’04년부터 ’14년까지 10년간 변동율 비교 결과, 공사비지수 64.6%, 노무비지수 56.8%  상승한 반면, 실적공사비는 2.3% 상승에 불과하고, 물가변동까지 고려한다면 57.5% 하락

◦  기획재정부․행정자치부 등은 실적공사비를 대체하는 표준시장단가를 도입·결정하고 100억원미만 공사에는 실적공사비 적용을 영구배제, 100～300억원 공사는 한시적(’16.12.31까지)으로 적용 배제

※「공공건설 공사비 적정성 제고방안」(’15.1.22, 국가정책조정회의) 및 계약예규 개정(3.1, 3.5)

◦  이에 서울시도 공사비현실화 등을 고려 「서울특별시 지역건설산업 활성화에 관한 조례」 개정을 통해 100～300억원 공사에 대해서는 ’16.12.31까지 한시적으로 실적공사비 적용을 배제키로 결정(’15.5.14)

◦  하지만 서울시 및 산하 발주청의 경우 ① 이미 진행중인 장기계속의 차수공사나 ② 설계가 완료되고 입찰공고 이전인 공사 등의 경우 실적공사비 적용배제 여부가 불명확

※ 조달청은 ②의 경우 원가검토 작업을 다시 진행하여 입찰공고(별첨 참조)

◦  규정이 개정되지 이전에 입찰공고되어 현재까지 진행되고 있는 공사의 경우 저가낙찰과 실적공사비 적용 등으로 시공품질과 안전을 확보하기 곤란

□ 건의사항

◦  적정공사비 확보지원이라는 계약예규 및 서울시 조례의 개정 취지에 맞게 실적공사비 적용 배제 명확화

-  장기계속공사의 경우 차수계약시 실적공사비 적용 배제

-  규정개정전에 실적공사비로 계산된 공사비를 표준품셈으로 재 산정

[별첨] 건설경제 2015-06-08(월) 001면

5		주계약자 공동도급방식 발주 최소화

□ 현황 및 문제점

◦  그동안 주계약자 공동도급은 ‘상생협력’ 관계가 아닌 종합-전문간 업역 분쟁 및 갈등만 초래 등 운용에 많은 문제 야기

◦  정부도 이런 문제들을 감안, 시범사업 추진 후 공과평가를 거쳐 제도개선 여부를 결정*키로 하고, 현재 시범사업 실시 중

* 정부합동(기재부․국토부 등) “건설분야 기업환경 개선대책”(’10.8.11), 국토부 공생발전위원회(’12.4.24), 국토부 제4차 건설산업진흥기본계획(’13.2.14)

❖   시범발주 공과평가 후 확대․축소 결정키로 한 배경

◦(행자부의 연구용역에서 동제도가 문제점 있는 것으로 분석) 행자부는 그 동안의 주계약자공동도급에 대한 성과분석을 위해 한국지방행정연구원에「주계약자 공동도급제도의 성과분석 및 개선방안」연구 용역 실시(’11년)

□ 그 결과, 입찰선정, 공사 관리의 책임성 확보, 하자책임 소재 등의 문제가 있는 것으로 분석됨에 따라 연구용역 결과를 비공개 처리함

※동 연구내용 중 현지면담 및 설문 분석결과

① 지방공무원 66.7%가 종합-전문업체수 불균형 등으로 공동입찰자 선정이 어렵다고 응답

② 지방공무원 61.6%가 공사관리의 책임확보가 어렵다고 응답

③ 지방공무원 54.2%가 하자책임 불분명에 따른 분쟁소지가 증가한다고 응답

◦(시범발주 공과평가후 제도개선키로 결정) 종합․전문업계, 발주처 등으로 구성된 공생발전위원회에서 시범발주 사업에 대한 공과평가에 따라 적용확대 여부를 결정키로 합의

◦  그럼에도 불구하고, 서울시는 전문건설업계의 일방적인 주장만 받아들여, 주계약자 공동도급 발주 확대 및 활성화를 무리하게 추진 중이며, 이 과정에서 여러 문제점이 발생

①  부계약자인 전문업체가 부족하여 주․부계약자간 입찰 불균형 발생

- 일례로 서울도시철도공사가 발주한 승강편의시설공사의 경우 승강기 설치공사업체 부족으로 약 15개내외 업체만이 입찰에 참여

※ 종전 동일내용의 공사에서 부계약자를 보링그라우팅공사업 또는 철근콘크리트업으로 설정시 약 70～130여개 업체 입찰참여

②  일부 부계약자(전문업체)의 경우 실행율이 나오지 않거나 공사수행 중 발생한 손실을 주계약자가 보전을 해주지 않을 경우에는 공동수급체를 임의 탈퇴하는 경우가 빈번히 발생

③ 공사분담금 미납에 따른 공동수급체 운영상 어려움 발생

◦  또한 공공공사의 경우, 하도급대금지급 확인제, 하도급대금직접지급 강화 등 하도급자 보호제도가 확대․시행되고 있고,

- 특히 서울시는 하도급대금지급 확인시스템인 ‘대금 e-바로 시스템’ 및 하도급직불(100%)을 운영중에 있어, 하도급대금 미지급 등의 문제가 발생할 가능성이 없음

- 오히려, 불공정 하도급 문제의 대부분이 전문-자재․장비업자와 근로자간 2차 하도급거래 관계에서 발생

❖   서울시 하도급 부조리 신고센터 운영실적 (’14.3.6 서울시 보도자료)

구 분	신 고 건 수 및 금 액		신 고 유 형 별
			자재․장비	임 금	하도급대금	기 타
계	883 (100%)	13,025백만원	408 (46%)	267 (30%)	147 (17%)	61 (7%)
’11년도	309	3,096백만원	143	54	89	23
’12년도	326	4,013백만원	142	125	31	28
’13년도	248	5,916백만원	123	88	27	10

◦임금 및 자재․장비대금 체납은 주로 하도급자와의 관계에서 발생

따라서, 주계약자공동도급은 불공정하도급 개선과 무관하며, 서울시의 주계약자공동도급 확대 명분은 타당성이 없음

◦  최근 행정자치부는 주계약자공동도급 대상공사 범위 조정을 추진(’14.10월)한 바 있으나,

- 종합․전문건설업계 및 대다수 지자체가 현행유지 의견을 제시하여 확대계획 철회

□ 건의사항

◦  국토부 시범사업 완료후 그 공과를 평가하여 결정시 까지 주계약자공동도급 발주 최소화

※ 25개 구청 및 교육청 방문 면담 결과(15년 5월) 발주기관에서도 주계약자공동도급 발주로 인한 문제점을 인식하고 발주를 지양