1. 독 촉 (최고)

“최고”란 본래의 납부의무자가 아닌 연대납부의무자, 제2차납부의무자가 납부통지서에 지정한 납부기한까지 완납하지 아니한 때에 납부를 촉구하는 체납처분의 전제가 되는 절차를 말한다.

(1) 독촉의 의의

독촉은 적법하게 부과한 세외수입을 납부기한까지 완납하지 않을 경우 일정한 기한을 지정하여 세외수입의 납부를 촉구하는 절차로, 재산압류 등 체납처분의 전제조건이 되는 필수적 절차이다.

<판 례> 당초 부과처분이 무효인 경우 독촉의 효력여부

납세고지서는 교부송달로 이루어졌음에도 송달서에는 수령인의 서명날인이 되어있지 않고 서명날인을 거부한 사실이 부기되어 있지도 않으므로 부과처분에 관한 납세고지서의 송달은 부적법한 것으로 송달의 효력이 발생하지 아니하여 무효라 할 것이고, 유효한 부과처분이 있었다고 할 수 없는 이상 그 처분이 있었던 것을 전제로 한 독촉처분 역시 무효라 할 것이다.

(서울고법 2011누2134 판결, 2011.11.8 선고)

세외수입에 대한 체납처분을 하기 위해서는 압류의 전제조건인 독촉이 반드시 선행되어야 한다. 그러나 그 간의 조세 관련 판례 및 해석을 보면, 최초의 부과처분이 적법하고 압류 등 체납처분을 하는 과정에서 압류통지서, 공매통지서 등이 체납자에게 적법하게 송달이 되었다면, 독촉의 흠결이 압류자체를 무효로 하거나 공매처분을 취소할 정도로 중대하고 명백한 하자가 되지는 않는다고 보고 있다.

<유권해석> 납세고지서에 의한 독촉절차 없이 행한 압류처분의 효력

송달되지 않은 납세고지서에 기인한 압류는 무효로서 국세기본법 제28조에 규정된 시효중단의 효력이 없으나, 독촉절차 없이 행하여진 압류의 경우에는 적법절차에 의하여 취소되기 전까지는 유효한 것으로 국세기본법 제28조에 규정된 소멸시효 중단의 효력 있다.(국세청 징세과-889, 2011.9.2)

<판 례> 독촉 흠결이 공매처분에 미치는 효력

공매절차에 독촉장의 송달 흠결이라는 위법이 있다고 하더라도 그 이후에 이루어진 공매절차에서 공매통지서가 적법하게 송달되어 그에 대한 이의신청까지 한 바가 있고, 공매처분에 의한 매수대금이 모두 납부된 이후에는 독촉장의 송달 흠결이라는 하자를 이유로 공매처분을 취소할 수는 없다.(대법원 2004두14717 판결, 2006.5.12 선고)

앞에서 살펴 본 조세에 관한 판례 및 해석의 논리를 세외수입에도 그대로 적용할 수 있을지에 대해서는 고민해 볼 필요가 있다. 왜냐하면 세외수입은 조세와는 성격이 다르기 때문이다. 사용료․부담금 등 세외수입은 지방자치단체가 관리하는 공공시설의 사용, 편익제공 등에 대해 특정인에게 반대급부로 징수한다는 점에서, 모든 국민의 보편적 의무로서 공공성이 강한 조세와는 분명한 차이가 있다.(필자주)

세외수입에 대한 적법한 독촉의 절차 없이 체납처분을 한 때에는 그  위법성은 체납처분에 승계되므로 체납처분 자체가 흠결이 있는 처분이 된다. 따라서 체납처분 이후라도 독촉을 하여 당해 흠결을 치유하여야 한다.

<참 고> 하자의 치유

행정처분의 하자 치유문제는 행정처분이 그 성립당시에는 요건불비의 흠이 있었더라도 사후에 그 요건이 보완되거나, 장기간 방치되거나, 처분의 내용이 실현되거나, 그 밖에 취소의 필요성이 없어진 경우 등에는 그 하자에도 불구하고 처분의 효력을 인정한다. [알기쉬운 기업업무(Ⅲ) p229 인용, 영산대 김동훈 교수)

(2) 독촉의 방법

개별법령 및 조례에 명시적 규정이 있거나 준용규정이 있는 경우에는 해당 규정에 따라 독촉을 해야 하며, 만약 개별법령 등에 독촉에 대한 규정이 없으면 재무회계규칙 제36조(지방세 법규적용)를 적용하여 지방세기본법에 따라 독촉을 해야 한다.

○ 주요 세외수입 독촉 규정

구 분	관계법령	독촉방법
국세	국세징수법 (제23조)	발급기한 : 납부기한이 지난 후 10일 이내 납부기한 : 발급일부터 20일 이내
지방세	지방세기본법 (제61조)	발급기한 : 납부기한이 지난 후 50일 이내 납부기한 : 발급일부터 10일 이내
국유재산 관련수입	국유재산법 (제73조제2항)	국세징수법 준용
공유재산 관련수입	(다음페이지 참조)	지방세기본법 준용
도로사용료/변상금	도로점용료징수조례 (제8조)	국세징수법 준용
하천사용료/변상금	하천점용료징수조례 (제8조)	국세징수법 준용
개발부담금	개발이익환수에관한법률 (제21조)	발급기한 : 납부기한이 지난 후 10일 이내 납부기한 : 국세징수법 준용
교통유발부담금	도시교통정비촉진법 (제제40조)	발급기한 : 납부기한이 지난 후 20일 이내 납부기한 : 발급일부터 15일 이내
환경개선부담금	환경개선비용부담법 (제20조)	발급기한 : 지방세기본법 준용 납부기한 : 발급일부터 10일 이상
학교용지부담금	학교용지확보등에관한특례법 (제5조의3)	발급기한 : 납부기한이 지난 후 10일 이내 납부기한 : 발급일부터 10일 이내
과태료	질서위반행위규제법시행령 (제8조)	국고금관리법령 또는 지방재정법령 준용

<지방세기본법 기본통칙 61-2> 법정 발부기한이 지난 후 발부한 독촉의 효력

납부기한으로부터 50일이 경과한 후에 발부한 독촉장도 그 효력에는 영향이 없으며, 독촉장에서 납부기한을 발부일로부터 10일 후로 지정하더라고 10일 이내의 납부기한을 붙인 독촉장을 발부한 것으로 본다.

☞ 여기서 말하는 효력은 압류의 요건이 되는 효력을 말하며, 법정 발부기한을 지나 발부된 독촉장은 소멸시효를 중단시키는 효력은 없다.(과태료 제외)

<필자주> 공유재산 및 물품관리법상 독촉의 의미

공유재산 및 물품관리법 시행령 제80조에서 명시하고 있는 연 1회 이상 독촉 규정은 압류 등 체납처분의 전제조건이 되는 독촉의 의미가 아니라, 연체료가 가산된 공유재산임대료의 납부촉구를 의미하는 독촉으로 보아야 한다.

공유재산임대료를 납부기한까지 내지 아니하는 때에는 압류 등 체납처분을 하기 위해 반드시 법정절차인 독촉을 거쳐야 하나, 공유재산 및 물품관리법령 및 관련조례에서는 독촉에 관한 별도의 규정을 두고 있지 않다.

재무회계규칙 제36조에서는 사용료, 수수료, 분담금, 과태료, 과징금 등 세외수입의 부과징수에 있어서 개별법령 및 조례의 규정이 없는 경우에는 지방세 징수의 예에 따르도록 규정하고 있다. 따라서 공유재산 및 물품관리법령 및 조례에 독촉에 관한 규정이 없을지라도 재무회계규칙 제36조를 준용하여 지방세기본법에 따른 독촉을 반드시 하여야 한다.

이 경우 지방세기본법에 의한 독촉과 공유재산 및 물품관리법에 의한 연체료 납부고지가 충돌하게 되는데, 두 규정을 종합하여 보면 공유재산 및 물품관리법 시행령 제80조에 의한 연체료 납부기한이 지나면 압류 등 체납처분을 하기 전에 지방세기본법에 따라 50일 이내에 독촉을 해야 한다.

(3) 독촉의 효력

독촉은 압류의 효력발생 요건 외에 소멸시효를 중단시키는 효력이 있다. 세외수입의 소멸시효는 다른 법령의 특별한 규정을 제외하고는 지방재정법 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효)에 따라 5년이 적용된다.

“소멸시효”란 세외수입 채권의 징수권을 일정기간 행사하지 않을 때 그 권리가 소멸되는 것을 말한다.

소멸시효를 중단시키는 독촉은 법정 발급기한 내에 발급된 최초 1회의  독촉에 한한다. 다시 말해 법정 발급기한을 지나 발급된 독촉은 소멸시효를 중단시키는 효력이 없다. 그러나 법정 발급기한을 지나 발급된 독촉이라 하더라도 압류의 전제 조건이 되는 독촉의 효력에는 영향이 없다.

<지방세기본법 시행규칙 제19조> 독촉장의 발급횟수

독촉장은 한 차례만 발부하며, 납세고지서의 수에 따라 발부하여야 한다.

<유권해석> 소멸시효를 중단시키는 독촉의 의미

소멸시효 중단의 효력이 있는 독촉은 국세징수법 제23조에서 규정하는 바와 같이 납부기한이 지난 후 10일 이내에 발부된 독촉장에 의한 독촉을 말한다.(국세청 징세과 46101-1078, 1995.4.29)

○ 소멸시효의 기산일

- 신고납부 세외수입 : 신고납부기한의 다음날