서울시의회 도시안전건설위원회 간담회

2021. 6.9(수) 11:00

건설업계 건의사항

	목 차
1. 지역경제 활성화를 위한 SOC투자 확대 1 2. 복합공종 공공공사에 대한 공정한 발주문화 확립 3 3. 주계약자공동도급 불합리한 운영 개선 7 4. 적정임금제 운영 및 개선책 마련 9

1		지역경제 활성화를 위한 SOC투자 확대

□   현황 및 문제점

○  건설산업은 고용 및 타 산업분야에 미치는 영향이 큰 산업으로서 민생경제와 직결되는 산업

- 건설산업은 경제성장 및 일자리수 증가에 대한 기여율이 높음

※ 건설투자가 우리경제에 차지하는 비중은 ’19년 기준 15.1%이며, 경제성장 기여율은 ’15년∼’19년 동얀 평균 13.4%

○  건설산업의 서울지역 경제성장률 기여도는 최근 5년(2013∼17년)간 7.4%로 매우 높음

- 서울지역 건설업의 고용인원은 총 35만여 명으로서 서울시 전체 취업자의 6.8%(통계청 ‘21.1.15 발표)에 해당하는 고용 비중을 차지

※ SOC분야 1조원 지출에 대한 고용 승수는 0.0219로 타 부문 대비 가장 큰 것으로 분석 (국회예산처, 분야별 재정지출의 소득재분배 효과 분석, 2014년)

○  또한, 지역내 건설투자는 지역 경제활동 전반을 지원하여 지역총생산액(GRDP)에서의 비중이 9.4%～27.8%까지 차지하는 등 지역경제 발전에 크게 기여

지역내 총생산액 대비 건설투자 비중 (‘18 당해년가격, 단위:%)

전국		서울	부산	대구	인천	광주	대전	울산	경기
15.3		9.4	17.1	13.3	15.9	13.1	10.6	12.1	18.6
		강원	충북	충남	전북	전남	경북	경남	제주
		23.0	18.0	13.8	18.7	16.6	14.6	16.5	27.8

※ 출처 : 통계청 (지역계정)

○  이에, 코로나19로 침체된 지역경제 활성화 및 일자리창출을 위해 노후 인프라시설 개량과 생활SOC 복합화 등 적극적인 공공 건설투자의 확충이 필요

○ 서울의 도시경쟁력 제고와 삶의 질 향상을 위한 핵심 프로젝트 추진 필요

- 서울시에서 매년 조사하는 ‘서울 서베이 사회조사’에 따르면 서울시민 행복지수는 2019년 6.84로 지속 하락

- 세계행복보고서(2020)에서의 서울시 행복지수는 2020년 기준으로 세계 300위 도시 중 83위에 해당

- 영국의 경제분석기관인 EIU의 살기좋은 도시(Livability)에서 2019년 기준 세계 140개 도시 중 서울은 57위로 평가

□  건의사항

○ 타당성이 검증된 사업임에도 재정 부족 및 정책 우선순위의 후순위 등 이유로 추진이 장기 지연된 사업에 대한 ’22년도 SOC예산 반영 요망

○ 서울시 신규사업 발굴 및 기존 프로젝트 조속추진* 통한 서울의 도시경쟁력 제고 필요

* 영동대로 지하공간 복합개발 사업, 서울혁신파크 혁신클러스터 조성, 도시철도 9호선 및 신사역 건설, 동북선 경전철 건설, 진접선 차량기지 건설 등

-  특히 대한건설협회와 한국건설산업연구원이 용역보고서*에서 제안한 중점 인프라프로젝트 검토 추진 요망

* 행복한 서울, 건설산업의 역할(2021.3)

2		복합공종 공공공사에 대한 공정한 발주문화 확립

□ 현황 및 문제점

○  최근 정부는 45년만에 종합과 전문공사의 업역을 허물어 공공공사는 ‘21년부터 종합·전문건설업 간 상호시장 진출 허용

- 이에, 발주자는 2개이상의 전문공종 복합된 공사는 국토교통부의 건설공사 발주 세부기준에 따라

- 종합적인 계획·관리·조정여부를 판단하여 종합 또는 전문공사로 구분하여 발주하여야 함

○  그러나, 상하수도관로공사∗ 등은 종합적인 계획·관리·조정이 필요한 2개이상의 복합공사임에도 불구하고 전문공사로 발주

* 상하수도관로공사 : 토공, 배수공, 구조물공, 포장공 등의 전문공종으로 구성

- (전문건설업계)“종합업체=강자, 전문업체=약자”라는 프레임을 내세워 서울시 및 발주기관 등에 읍소를 통해 관련법령과 관계없이 복합공사가 전문공사로 부적정하게 발주되도록 유도

- (발주기관) 전문업계 주장의 동조와 약자보호를 명분으로 “종합공사를 전문공사로 부적정 발주”하는 관행이 고착화되어, 업역개편 이후에도 대다수 발주기관은 전문업종으로 부적정 발주 지속

<상하수도관로공사 등 2개이상 복합공사의 부적정발주 실태>

업역개편 전(2020년 까지)	업역개편 후(2021.1.2. 이후)
ㅇ 종합공사로 발주해야 하나 전문공사로 부적정 발주	ㅇ 종합공사를 주된공종으로, 전문공사를 허용업종으로 발주해야 하나 - 전문공사를 주된공종, 종합공사를 허용업종으로 부적정 발주

【 전문업계의 약자 논리 부당성 】

○  상하수도공사 등 소규모 종합복합공사를 일부 중·대형 전문업체에 일감을 몰아주려는 전략(중소종합업계 희생 강요)

- 종합건설업계도 99%는 중소업체로서 그 중 78.9%는 영세 소기업에 해당되고, 수주물량의 부족으로 생존기반이 늘 위협받는 상황임(종합 대기업은 137개사로 1%에 불과)

< 기업규모 / 기술인 보유별 종합·전문업체 현황 >

① 기업규모	종합업체	전문업체
소기업(매출액 80억 이하)	10,697(78.9%)	49,509(93.1%)
중기업(매출액 80억 초과)	2,723(20.1%)	3,597(6.7%)
대기업(매출액 1000억 초과)	137(1%)	90(0.2%)
합계	13,557(100%)	53,196(100%)
② 건설기술인 보유인력	204,607명	167,501명

※ 중소기업법상 구분 기준(2020년 기준), 건설과 사람 연구원(2018))

- 기술자, 자본금 등 등록기준에서 최대 5배 이상 운영비용이 수반되는 종합시장에 전문업계는 추가투자 없이 약자프레임으로 종합시장에 무임승차 하겠다는 것과 다름없음

< 종합 및 전문건설 주요업종 등록기준 비교 >

구분	종합업계		전문업계
자본금	토건: 8.5억 토목: 5억	산설: 8.5억 건축: 3.5억	상하수도 : 1.5억 토공사 : 1.5억 철근콘크리트 :1.5억 포장공사: 2억
기 술 인 력	기술자(대졸이상)		기능사 (고졸이상)
	토건: 11인 토목: 6인	산설: 12인 건축: 5인	2명 상하수도 등 12개 업종 (철강구조 및 철도궤도: 4∼5명)

※ 건설산업기본법 시행령 [별표2]

- 종합업체 중 연간수주액 100억 미만업체는 85%(10,034개사)로 “종합업체”라는 명칭은 허울에 불과

* 100억이상 : 1,759(15%),    100억미만 : 10,034(85%)

50억미만  : 8,168(69%),    10억 미만 :  3,560(30%)

【 전문업계의 약자 논리 부당성 】

○ 실제로 올해 ‘21.1.2∼4.30간 서울지역 종합-전문 상호진출 허용공사 발주 및 수주 현황을 보면

- 종합공사에서 전문업체가 수주한 건수는 14.5%인 반면,

- 전문공사에서 종합업체가 수주한 건수는 5.2%에 불과하여

⇒ 전문업계의 약자논리와 전문업계 보호주의는 불합리

<서울지역 상호진출허용공사 발주/수주 현황(21.1.2∼4.30)>

공사	분야	발 주		수 주
		건수	금액(억원)	업체	건수	금액(억원)
종합공사	토목	138	981	전문업체	20 (14.5%)	108 (11.0%)
	건축	34	415		0 (0%)	0 (0%)
전문공사	토목	574	4,925	종합업체	30 (5.2%)	184 (3.7%)
	건축	74	775		9 (12.2%)	45 5.8%)

* 출처 : 서울시, KISCON(국토부 건설산업정보시스템)

○  더욱이 발주기관들은 사실상 수의계약방식의 발주형태라 할 수 있는 연간(1년) 단가계약 발주방식을 활용하여 수십억 규모의 공사를 전문건설업계에 발주

- 상하수도, 도로·하천시설물 등 정비공사는 매년초 소규모 전문공사로 발주되나, 연말기준 총 준공금액은 2∼5배 이상으로 증가하여 전문업체에 대한 특혜시비 우려

	《전문공사로 발주한 연간단가 공사금액 증가 사례》
∙2020년 관내 하수시설물 정비공사(연간단가, 강북구청) - (연초)도급금액 : 6.2억원 → (연말) 준공금액 : 24.1억원 ∙2020년 관내 하수시설물 보수공사(연간단가, 마포구청) - (연초)도급급액 : 6.4억원 → (연말) 준공금액 : 14억원

□ 건의사항

◇ 종합공사를 부적정하게 전문공사로 발주하는 관행을 방치할 경우,

- 약자프레임을 내세우는 일부 기득권자(전문대형업계)에 대한 특혜 부여 의혹이 제기 될 수 있고

- 45년만에 개편된 건설산업생산체계 개편을 무력화 시키며

- 무면허 공종 시공, 기술력 부족 등으로 인한 부실시공, 안전사고 증가 등 우려가 크므로 시의회 차원의 대책 수립 요망

○ 타 지자체와 달리 서울시 및 상당수 자치구가 편향적으로 전문업체 중심으로 발주하는 잘못된 관행에 대하여 시의회가 서울시 및 산하 25개구청 등에 행정지도 요망

□ 상하수도공사의 경우, 중소 종합업계가 수주할 확률은 16.8%에 불과

ㆍ서울에서 상하도공사를 할 수 있는 전문업체는 1,196개사 인 반면

종합업체(토건, 토목)는 201개사로 16.8% 수준임

-토건 및 토목업체 338개사(토건251, 토목 87) 중 매출액           1,000억 이상 대형업체 137개사 제외

○  연간단가계약방식 공사의 경우에도 2개 이상의 전문공종이 복합된 시설물 유지보수공사의 경우

- 건설산업기본법 등 관련법령에 따라 주된 공종을 종합공사로 발주하는 공정한 발주문화가 확립되도록 조성 요망

3		주계약자공동도급 불합리한 운영 개선

□ 현황 및 문제점

○  업역개편에 따른 상호 시장진출이 허용됨에 따라 주계약자공동도급* 실효성 상실**

* 당초 업역간 칸막이 생산체계하에서, 전문업체의 종합시장 진출을 예외적으로 허용하기 위해 도입

** 국가계약에서는 동 제도의 실효성 상실에 따라 주계약자공동도급 구성 여부를 입찰자가 선택하는 방식으로 개정(‘21.1.1시행)

○ 이에 불구, 주계약자공동도급으로 발주하려는 경우 지방계약법령에 따라 공사 건별 특성, 주계약자 공동도급 필요성 등을 감안하여 발주하여야 함에도,

- 서울시의 경우 2억이상 100억미만 모든 공사에서 주계약자공동도급 발주를 사실상 강제화* 하고 있음

* 서울시 건설업 혁신대책(2억원 이상 100억원 미만공사의 경우 특별한 경우를 제외하고 주계약자공동도급으로 발주, ’16.12)

- 이로 인해 단독입찰 또는 공동수급체 구성제한, 하자책임 불분명으로 인한 수요자 불편 초래, 시공 효율성 및 품질 저하 등 많은 문제 야기

○ 또한 주계약자공동도급 발주시, 업역개편 사항을 반영하여 주·부계약자 자격을 종합·전문 사업자 모두에 허용해야 함에도,

- 서울시의 경우 부계약자를 전문으로만 한정하는 사례* 빈번 발생

* 주계약자공동도급 적용공사 중 57.4%가 부계약자를 전문으로 제한(’21.1 ∼ 4)

-  심지어 서울시는 ‘주계약자공동도급 방식을 활용하여 전문건설사업자가 실질적으로 참여할 수 있도록 조치’ 요구 등 업역개편 취지에 정면 배치되는 공문을 산하기관에 시달하여 중소 종합건설업체의 입찰기회를 원천적으로 배제

	《서울시 산하 발주기관 등에 발주 관련 지침 등 공문 시달》
∙서울시 건설혁신과(‘21.4.2, 건설혁신과-4311) - 업역규제 폐지에 따른 입찰참가자격 결정시 보유해야 할 전문건설업 면허 수를 권고(3∼4개)하고, 주계약자 공동도급 방식을 활용하여 “전문건설사업자가 실질적으로 사업에 참여할 수 있도록 조치”하라는 내용을 시달 ⇒ (관련법령) 주계약자공동도급 부계약자에 종합 및 전문업계 모두 참여자격이 있음에도, 부계약자에 전문건설사만 실질적으로 참여토록 조치

□ 건의사항

○ 실효성을 상실한 주계약자공동도급 발주 지양

○ 주계약자공동도급 발주시 주계약자 또는 부계약자로서 종합건설사업자와 전문건설사업자가 자유롭게 참여토록 허용

※ (관련 규정) 건산법 제16조제1항제1호 및 제4호
: 전문건설사업자의 종합공사 도급 및 종합건설사업자의 전문공사 도급 가능

4		적정임금제 운영 및 개선책 마련

□ 현   황

○  서울시는 ‘서울시 공사계약 특수조건’ 개정을 통해 적정임금제*를 전면 시행 중(’17.7월∼)

* 건설근로자에게 ‘시중노임단가’ 이상의 임금 지급을 의무화

○  이와 관련, 해당 공사 수행업체들로부터 제도 도입에 따른 부작용이 거론되고 있는 상황

- 노무비에 낙찰률이 적용되어 실제 공사비에는 시중노임단가의 약 80∼87% 수준으로 반영되는 상황에서, 노임도 시중노임단가 이상 지급함에 따라 공사비 피해 발생

- 특히, 건축현장은 인력투입 비중이 높아 토목현장 대비 적정임금제 부담이 더욱 크게 발생

※ ㅇㅇ공사(건축)의 경우 실행률이 공종별로 150∼200% 수준

○  최근에는 정부 차원에서 일자리위원회 TF 논의 등을 통해 공공건설분야 적정임금제 도입을 검토하고 있으나,

- 논의 과정에서 정부예산 급증 및 부당한 기업 피해 등 문제점이 집중 부각됨에 따라, 현재 정부도 보다 신중한 입장으로 선회

□ 서울시 적정임금제의 문제점

○  숙련도와 관계없이 모든 근로자에게 평균임금 이상 지급이 의무화되어 노무비 부족 불가피

- 현재 서울시 이외의 공공 건설공사에서는 근로자 임금의 평균값인 ‘시중노임단가’를 공사비에 반영하고, 현장에서는 숙련도 등에 따라 임금을 차등 지급하고 있으나,

- 서울시는 초보자 등 모든 근로자에게 평균임금 이상 지급을 의무화(’17.7)하면서 별도의 추가적인 공사비 보전방안 없음

※ 해외의 경우 적정임금제 영향으로 공사비 약 17.5% 증가하고, 협회 자체분석의 경우 도입 첫해에 인건비 약 18% 상승 추정

현 행			⇒	적정임금제 영향
공사비 반영	근로자 임금 지급			공사비 반영	근로자 임금 지급
600 원	팀장 A	120 원		600 원	팀장 A	120 원
	기공 B	110 원			기공 B	110 원
	기공 C	100 원			기공 C	100 원
	기공 D	100 원			기공 D	100 원
	준기공 E	90 원			준기공 E	100 원
	조공 F	80 원			조공 F	100 원
	계	600 원			계	630 원
∙평균임금 100원 × 6명 = 공사비 600원 ∙100원 미만 지급에 제한이 없음				∙평균임금 100원 × 6명 = 공사비 600원 ∙100원 미만 지급이 금지되어 준기공, 조공도 100원 지급이 의무화 ∙적정임금제로 인건비 30원 추가 발생

○  적정임금제 시행으로 오히려 미숙련근로자의 일자리 감소 등 취약계층의 고용환경 악화 야기

- 적정임금 이상 지급 의무화에 따라 사업주는 생산성에 비해 높은 임금을 지급하게 되어 결국 생산성이 낮은 근로자는 기피

※ 실증적으로도 최저임금의 급격한 상승이 취약계층의 고용에 악영향을 미치는 것으로 나타남 (한국경제연구원, ’20.6월)

- 적은 노무비로 동일한 결과를 도출하기 위해서는 근로시간 축소가 필요하므로, 이는 곧 근로자의 근로강도 상승으로 직결

○  노무비 부족으로 인한 경영애로가 심화되는 현장의 경우 시설물 품질·안전 저하까지 우려됨

- 기업이 고용축소를 통해서도 노무비 부족분의 감당이 불가능한 경우 필요한 숙련도를 갖추지 못한 저임금근로자를 활용

○  공사비를 계약상대자 일방에게만 부담시키는 불공정조항으로 무효 소지(약관규제법 제6조 제2항 제1호) 및 계약자유원칙 위배 소지가 있음

□ 건의사항

○  정부차원에서도 제도 시행 여부 등에 대해 이해당사자 간 심도있는 논의가 이뤄지고 있는 만큼, 서울시도 적정임금제 운영 보류 후 논의 결과에 반영하여 제도 운영 여부 신중 검토 요망

- 다만, 단기적으로 조치가 어렵다면 노무비 증가분 등 보전방안(낙찰차액 활용 등)을 조속히 마련·운영해 주시기 바람