유아교육과 보육과정의 통합추진에 따른 개선방향 연구

A study on the improvement plan by the integrated promotion of child education and child care

2014년 9월 25일

주택정책실 임대주택과

제출자 : 송 영 림

< 목     차 >

Ⅰ. 훈련개요	1

Ⅱ. 서론	2

Ⅲ. 유아교육 ․ 보육의 정책 발전과정 및 현황	3

1. 유아교육 정책의 발전 과정	3

2. 보육정책의 발전 과정	4

3. 통합 추진정책 및 누리과정 도입	5

4. 국내 보육기관인 어린이집․ 유치원의 현황	6

가. 국내 어린이집의 지역별․ 설립별 현황	6

나. 국내 유치원의 지역별․ 설립별 현황	7

3. 유아교육 ․ 보육의 재원과 행정지원 및 관리․ 감독 체제	8

Ⅳ. 유아교육 ․ 보육과정의 이원화 및 일원화에 따른 문제점	10

1. 유아교육 ․ 보육과정의 이원화에 따른 문제점	10

2. 유아교육 ․ 보육과정의 일원화에 따른 문제점	11

Ⅴ. 해외 유아교육 ․ 보육 동향	16

1. 국가별 유아교육 ․ 보육의 통합모형	16

2. OECD 국가 유아 공교육비	18

Ⅵ. 유아교육 ․ 보육정책의 개선방향	18

1. 유아교육과 보육의 통합모델 선택	18

2. 행 ․ 재정 지원 체제의 일원화	19

3. 교사양성과정의 단일화	19

4. 공통과정에 대한 장학지도 실시	19

5. 안정적인 재원기반 마련	20

6. 유아교육의 공교육 기반 강화	20

Ⅶ. 결론	21

□ 참고문헌	23

Ⅰ. 훈 련 개 요

본 훈련의 목적은 서울시립대학교 도시과학대학원 사회복지학과의 과정으로 사회복지의 전반적인 문제로 대두되고 있는 산업화와 현대화에 따른 가족 및 아동문제, 노인문제, 청소년문제 등 많은 사회문제들의 해결방법을 연구하고 이를 실천하는 학문이다. 사회복지학과는 현대사회에서 증가하는 개인과 가족 및 지역사회의 문제 해결과 인간의 욕구 충족을 통하여 모든 사람들의 삶의 질을 향상시키고자 한다. 따라서 전인교육의 완성과 아울러 현대사회의 각종 사회문제와 인간의 사회적 욕구를 해결할 수 있는 통합적 사회복지 인력 양성에 교육목표를 두고 있다. 또한 개인과 사회전체의 복지를 증진시키려는 모든 형태의 사회적 노력을 포함하며, 사회문제의 치료와 예방, 인적 자원의 개발, 인간생활의 향상에 직접적 관련을 갖는 일체의 시책과 과정을 포함한다. 한 마디로 사회복지는 사회적 욕구와 사회문제를 해결하기 위한 국가 또는 민간이 제공하는 정책 및 서비스를 포괄적으로 말하는 학문이다.

사회복지는 운영 주체, 대상, 방법, 재원, 행정 등으로 구성되어 있고, 이는 이념과 이론적 관점에 따라 그 내용이 다를 수 있다. 다시 말하면, 사회복지의 운영 주체는 국가에서 민간, 대상은 요보호 대상자에서 전체 국민으로 확대, 사회정책에서 사회복지서비스 또는 사회사업, 그리고 그 재원은 조세에서 헌금에 이르기까지 이념과 이론에 따라 달라질 수 있다. 이와 같이 이념과 이론에 따른 사회복지의 구성 원리를 사회복지학에서 다루고 있다. 사회복지학은 본질적으로 인간과 사회문제에 대한 과학적 분석과 문제해결을 위한 노력의 결과로 이루어진 지식체계로서, 사회과학의 한 분야이다. 구체적으로 현실에 개입하여 현실을 변화시키는데 기여한다는 점에서 사회복지학과 이수과정의 의의가 있다고 하겠다.

Ⅱ. 서  론

정부는 우선 유치원의 만 5세 교육과정과 어린이집의 만 5세 보육과정을‘5세 누리과정’으로 통합․  운영하고, 2013년부터는 통합과정을 만 3~4세까지 확대하였다. 유치원 교육과정과 어린이집 보육과정의 통합과 더불어 만 3~5세 무상 교육이 추진될 계획이어서 ‘유치원 교육 시작 100년 만에 달라지는 유아교육’시대를 맞이하게 되었다. 그러나 정부는 유아교육 및 보육 정책을 추진함에 있어 주로 유아교육․보육료 지원을 통한 무상교육 실시에 더 많은 비중을 둠으로써 복지적 차원 이외의 유아교육 및 보육의 선진화를 위한 뚜렷한 정책은 제시하지 못하는 실정이다.

특히, 유아교육 및 보육의 통합(이하 “유보통합”이라 한다.)은 유치원과 어린이집을 중심으로 고착화된 유아교육․보육 생태계의 변화를 예고할 수 있는 중대 사안으로 단기적인 교육․보육과정의 통합 이외의 다양한 정책적 변화들이 요구되는 사안이다. 유보통합을 앞서 실시한 스웨덴의 예를 들어보면 1994~1996년까지 보건복지부에서 영유아에 대한 교육․ 보육을 사회적 책임으로 보고 총괄적으로 담당하여 운영하였으나, 1997년에 교육과학부로 이관 취학 전 교육의 중요성을 바탕으로 의무 교육화에 이르렀다. 또한 1970년대 이후 유아교육과 보육은 보건복지부의 관할로 이미 통합되어 있으며, 1997년 교육부로의 이관이 순조로웠다. 보건복지부의 유아교육과 보육 담당 부서 및 담당자가 교육과학부로 이관하여 담당 관리들이 함께 통합기구를 구성하였으며, 1998년 학교 법에 따라 유치원과 보육시설의 구분을 없애고 만 1~6세의 영유아와 6~7세를 구분하였고, 보건복지부를 포함한 보육시설 종사자 노조단체들은 보육의 ‘교육화’와 보육시설의 침체에 대하여 우려하고 강하게 반발하였다. 유아학교 교사들은 교직원의 전문성을 강조하며 모든 교직원이 4년제 대학졸업자여야 함을 주장하기도 하였다. 스웨덴의 유아교육과 보육의 통합은 중앙부처의 주도 아래 진행되어 왔으며, 분권화가 강한 289개 지자체들은 부처 간 통합에 앞서 점진적으로 통합을 위해 변화하여 왔다. 유아지원 관련 서비스 예산은 전적으로 지방자치단체의 책임으로, 가정의 총수입과 서비스 이용시간에 따라 부모 부담금을 책정하고 고용비용 체제를 통하여 부모부담비용을 제한하는 방안을 실시하였다. 따라서 현재 스웨덴의 일원화는 중앙정부가 주도적으로 진행하였고, 유아와 관련한 사회의 전반적인 분위기와 보편적 복지 수준을 고려, 중앙정부와 지방자치단체가 협력 병행하여 추진하는 것을 바탕으로 현재까지 발전하였다.

교육과학기술부,2012. 「보도자료」.

육아정책연구소,2013,「한국형 유아교육․ 보육 발전 로드맵 연구」,p91~92.

우리나라는 최근 어린이집 및 유치원 운영자 일부와 학부모, 시민단체 등에서 영유아중심의 질 높은 보호와 교육, 정책의 일관성과 효율성을 확보하기 위해 통합이 불가피하다는 주장과 함께 이를 본격적으로 추진하는 추진연대 등의 출범과 사회적인 활동이 전개되고 있다. 학부모 및 시민단체들은 두 분야 분리는 ‘부처이기주의의 산물’로 유아보육 정책의 일관성과 효율성을 확보하기 위해서는 통합이 불가피하다고 주장하고 있고, 교육과학기술부와 보건복지부는 국민의 공감대 형성과 함께 재정 확충 등이 전제돼야 한다는 입장이다. 우선 유아교육법과 영유아보육법으로 각각 이원화되어 있는 법률체계에서부터 시설기준, 인적자격기준 및 재정과 예산문제, 통합을 전제로 했을 때 기관의 명칭 및 통합연령과 연령별 교육과정 등 수많은 과제들이 검토되어야 할 것이다. 근본적으로 유보통합은 행정적, 법률적 불편함을 일원화를 통해 해소하고 좀 더 나은 그리고 효율적인 환경에서 영유아들을 교육하고 보육하고자 하는 데 그 의미가 있으며, 유보통합 정책은 영유아들을 위한 근본적인 틀 위에서 진행되어야 하고 정부, 어린이집 그리고 유치원 간 대화를 통해, 현재의 주어진 상황과 선결해야할 과제, 유보통합 이후 나타날 수 있는 문제에 대해서 충분한 검토와 준비가 우선되어야 할 것이다. 따라서 만 3~5세의 누리과정이 형식적인 유아교육․ 보육과정의 통합에 그치지 않고, 진정한 유아교육․ 보육 체계의 통합이 되도록 하기 위한 방안을 연구 고찰하고자 한다.

국회의원회관 2층 제1세미나실, 2013. 「국가책임제 보육실천을 위한 유보통합․ 영아보육지원확대 어떻게 풀어야 하는가?」

Ⅲ. 유아교육 ․ 보육의 정책 발전과정 및 현황

유아교육 정책 발전 과정

우리나라는 1910년대부터 유아교육을 위한 유치원이 설립되었으며, 1922년 조선교육령 제정을 통해 최초로 유치원에 관한 법적 규정이 탄생되었다. 1949년 교육법에 의해 유치원이 학교로 정의 내려졌으며, 1982년 유아교육진흥법 제정으로 유아교육 진흥을 위한 국가 및 지방자치단체의 의무조항이 규정되었다. 1997년에 교육법이 폐지됨에 따라 교육기본법, 초․ 중등교육법, 고등교육법이 분리 제정되었고, 초등학교 취학 직전 1년의 유아에 대한 무상교육 원칙이 초․ 중등교육법에 명시되었다. 또한 1998년에는 초등학교 취학 직전 1년의 유아에 대한 무상교육 원칙이 포함된 유아교육진흥법이 개정되었지만 2004년에 폐지되면서 초․ 중등교육법의 유아교육 관련 내용을 이관하여 유아교육에 관한 기본법․ 유아교육법을 마련하게 되었다. 유아교육법에는 초등학교 취학 직전 1년의 유아에 대한 무상교육 원칙이 명시되어 있다. 2000년 이후 유아교육의 공교육화를 위한 일련의 변화들은 진행되었고, 그 결과 유아교육법안과 영유아보육법 전면개정안이 동시에 입법 추진되어 2004년 1월 29일 유아교육법이 제정․ 공포되었다. 교육부는 2012년 유아교육법을 개정(‘12.1.26 공포, ’12.4.27 시행)하여 교육부장관이 「유아교육발전 5개년 계획」을 구체화하고 의무화 하였다. 그 핵심과제를 살펴보면 유아교육 기회 확대의 핵심과제 내용은 유아의 무상교육 지속확대, 유치원 신증설의 적정화, 유치원 시설설비의 적정기준 마련, 내실 있는 유치원 정보제공을 위한 공시제도 정학, 유치원 교육환경 개선 등이 있다. 유치원 운영 효율화를 위해서는 공립유치원 운영개선, 사립 유치원 지원 및 운영체제 개선, 유치원 평가제도 개선, 유치원 재무, 회계 규칙 도입, 유치원 운영위원회 정착 및 발전이 필요하다. 교육과정 및 방과 후 과정 내실화를 위해서는 누리과정의 정체성을 명확히 하고 누리과정 운영을 위한 현장 지원체제 강화, 유아교육 교재교구 인증제 도입 및 우수 프로그램 활용, 방과 후 과정 운영 내실화, 방화 후 과정 전담인력 배치 등이 있다. 또한 교원의 전문성 자긍심 강화를 위해서는 누리과정 담당교사 자격기준 강화, 전문성 제고를 위한 맞춤형 연수지원, 유치원 교원중력개발평가 정착, 유치원 교원임용 및 인사방식 개선, 유치원 교사 근무여건 개선 등이 있다. 유아교육 지원체계 강화를 위한 핵심과제의 내용으로는 유아교육종합정보시스템 구축, 유아교육진흥원 및 체험교육원 운영 활성화, 유아교육에 대한 인식 개선 노력 전개, 유아교육 대내외 협력 네트워크 강화, 유아교육 지원기능 강화 등이 있다.

장명림,황성온,김미나,2012,「2013~2017 보육 중장기 발전방향」, 육아정책연구소.

보육정책의 발전 과정

우리나라의 보육 사업은 1920년대 구빈적 성격의 직장여성지원을 위한 탁아사업으로 시작되었으며, 영유아보육법의 제정 이후 점차 탁아에서 보육으로 발전하여 아동의 건전한 보호 및 교육, 보육자의 경제적 활동을 지원하기 위한 목적을 갖게 되었다.

이미화,여종일,엄지원,2012, 「2013~2017 보육 중장기 발전방향」, 육아정책연구소.

1921년 서울에서 태화기독교사회관이 탁아프로그램을 개발함으로써 탁아사업이 시작되었고, 1961년에 아동복리법이 제정되고 공포됨으로써, 탁아사업은 종래의 구빈 사업적 성격을 벗어나 아동의 복리를 증진시키기 위한 사업으로 성격이 변화하고 발전되었다. 영유아보호법 제정 이후 1991년 시행령 및 시행규칙을 제정하게 되었고 보육사업 주관부처를 보건복지부로 일원화하게 됨에 따라 이후 여성부, 보건복지가족부를 거쳐 현재 다시 보건복지부가 보육 사업을 담당하고 있다. 2009년에는 아이사랑 플랜을 밝힘으로써 영유아 중심, 국가책임제 확대, 신뢰 회복의 3대 추진 전략을 발표하고, 부모 비용부담 완화, 수요자 맞춤 지원, 서비스의 질적 수준 제고 및 균형 배치, 보육인력 전문성 제고, 전달체계 효율화, 보육사업 지원체계 확립의 6대 과제를 발표하였다. 보육에 영향을 미치는 우리나라의 합계출산율은 2011년, 2002년 이후 빠르게 하락하여 2006년도에는 1.08명으로 세계최저수준으로 초저출산 국가가 되었다. 2012년 합계출산율이 1.30명에

서문희, 김혜진,2012, 「2012 보육정책의 성과와 과제」, 육아정책연구소.

유희정, 서문회, 김종해, 최혜선, 2006, 「보육정책의 전망과 과제에 관한 연구」, 정보통신정책연구원․육아정책개발센터.

근접하면서 11년 만에 초저출산 국가에서 벗어날 것으로 보이지만 낮은 출산율과 빠른 고령화는 국가의 지속가능성과 미래에 대한 위협요인으로 작용하고 있다. 2006년도에는 ‘출한과 양육지원’, ‘고령사회 기반 구축’의 두 가지를 슬로건으로 국가가 장기적으로 지향해야 할 목표를 설정하였다. 이는 출산과 양육지원의 세부내용으로는 일․ 가정 양립의 일상화로 육아휴직급여 정률제 확대, 육아기 근로시간 단축 청구권 및 근로시간 저축휴가제도입 등이 있다. 또한 1990년대 이후 양육지원 정책 수준과 여성의 취업률은 대체로 정적 상관관계를 나타냄으로써 보육서비스 공급은 여성취업률에 영향을 주는 요인으로 밝혀졌다. 2012년 12월 현재 42,527개소의 어린이집에서 148만 7,360여명의 아동이 보육을 받고 있으며, 이 중 초등학생을 제외하면 전체 영유아의 어린이집 이용률은 52.4%이며, 이와 같이 여성 취업률 상승 및 보육 서비스 이용 요구의 증가로 인하여 보육 정책이 꾸준히 발전하였고, 영유아의 어린이집 이용률이 증가하는 결과가 나타나게 되었다.

서문희,이윤진,유해미,송신영,김세현,2012,「출산수준 제고를 위한 육아지원 내실화 방안 연구」육아정책연구소.

통합 추진정책 및 누리과정 도입

문민정부 시기인 1993년부터 1997년 사이에 4차에 걸친 교육개혁안에 유아학교 체제로의 공교육화 방안이 구체화되었으나 유아교육계와 보육계의 갈등으로 무산되었다. 국민의 정부 시기인 1998년에 3~5세 유아학교 도입을 주 내용으로 하는 유아교육법의 국회 재상정에 대해 유아교육계와 보육계의 갈등이 번복되어, 1990년대 유아학교 도입을 시도하였으나 무산되었다. 2000년 이후 유아교육과 보육이 분리된 형태를 유지한 채 각자 확대 기반을 마련하였다. 참여정부 시기인 2004년 보육과 유아학교라는 용어를 삭제하고 유치원 종일반 허용, 사립 유치원 운영비를 국가가 지원할 수 있도록 규정한 유아교육법이 제정되었다. 영유아 보육의 대상을 ‘모든 영유아’로 보편화시키고, 보육의 공공성 및 사회적 책임을 강화하는 내용의 영유아보육법을 개정하였다. 2012년에서 2013년에 걸쳐 정부는 누리과정을 도입함으로 3~5세 교육과정이 통합되었다. 2012년 도입된 5세 공통과정은 유치원과 어린이집으로 이원화되어 있는 유아교육․ 보육 과정을 통합해 만 5세 유아들이 새로운 공통과정을 배울 수 있게 하는 데 의의가 있다. 또한 유치원과 어린이집에 만 5세 자녀를 보내는 모든 학부모에 대해 유아학비․ 보육료 지원을 순차적으로 늘려 젊은 부모들의 경제적 부담을 경감하는 것도 이 제도의 중요한 의미중 하나이다. 2013년 3월부터는 전국의 모든 유치원과 어린이집의 만 3~5세 유아를 대상으로 연령별 누리과정을 전면 시행하였다. 만 3~5세 보육료 학비지원 재원이 지방교육재정교부금으로 통합되고, 2015년에는 통합이 완료된다.

2. 국내 보육기관인 어린이집․ 유치원의 현황

가. 국내 어린이집의 지역별․ 설립별 현황

- [표1] 지역별․ 설립별 어린이집 현황을 살펴보면 국․ 공립어린이집이 2,034개원, 민간어린이집이 14,677개원으로 민간 어린이집이 국․공립 어린이집보다 7배 정도 많으며, 이와 같은 민간 어린이집의 수적 우세는 대도시와 중소도시, 읍면지역 관계없이 나타나고 있다. 또한 가정 어린이집은 읍면지역을 제외한 대도시, 중소도시 등에서 많은 부분을 차지하고 있으며, 그 이유로는 가정 어린이집 특성상 교육보다 보육의 개념이 더 우선시 된 현상이라고 볼 수 있다.

[표1] 지역별․ 설립별 어린이집 현황(2010년)

(단위 : 개소)

구 분	계	국․공립	법인	직장	가정	부모협동	민간
대도시	14,034	977	389	214	6,519	34	5,901
중소도시	16,228	511	296	132	9,744	30	5,475
읍면지역	7,759	506	783	55	3,104	10	3,301
계	38,021	2,034	1,468	401	19,367	74	14,677

* 자료 : 보건복지부, 2010년, 「보육통계」.

- [표2] 어린이집을 이용하는 원아 수는 국․공립 어린이집 137,604명(10.7%), 민간 어린이집 723,017명(56.6%), 법인 어린이집 등에 419,289(32.7%)으로 민간 어린이집 이용률이 높은 편이다. 전국적인 어린이집의 현황을 살펴보면 비교적 가정 어린이집이 다수를 차지하고 있으나, 원아수의 경우 민간어린이집의 높은 것으로 나타났다.

[표2] 지역별․ 설립별 어린이집 원아수(2010년)

(단위 : 명)

구 분	계	국․공립	법인	직장	가정	부모협동	민간
대도시	499,674	72,250	32,956	11,919	97,603	918	284,028
중소도시	472,273	37,907	22,754	7,258	139,179	767	264,408
읍면지역	307,963	27,447	58,344	2,724	44,654	213	174,581
계	1,279,910	137,604	114,054	21,901	281,436	1,898	723,071

* 자료 : 보건복지부, 2010년, 「보육통계」.

나.  국내 유치원의 지역별․ 설립별 현황

- [표3] 유치원은 국립 3개원, 공립 4,499개원, 사립 3,922개원으로 국․공립 유치원이 사립유치원보다 다소 많다. 그러나 국․공립 유치원은 읍면 단위의 농어촌 지역이나 중소도시에 몰려 있고, 서울을 비롯한 대도시에는 국․공립 유치원(637개원)이 부족해 사립유치원(1,830개원)에 대한 의존도가 높은 실정이다. 이러한 지역별 특성은 대도시나 중소도시의 경우 부동산 상승 등 재정적인 지원에 어려움 있으며, 또한 그 외 도시의 경우  국․ 공립 유치원으로 설립하지 않는 이상 법인이나 민간이 설립하여 유지하기에는 재정상태 등이 용이하지 못한 실정이다.

[표3] 지역별․  설립별 유치원 현황(2011년)

(단위 : 개원)

구 분	계	국립	공 립			사 립
			소계	단설	병설	소계	법인		민간
							학교법인	기타법인
대 도 시	2,467	-	637	37	600	1,830	50	149	1,631
중소도시	2,940	1	1,354	66	1,288	1,585	18	144	1,423
읍면지역	2,624	2	2,123	41	2,082	499	7	84	408
도서벽지	393	-	385	2	383	8	-	3	5
계	8,424	3	4,499	146	4,353	3,922	75	380	3,467

* 자료 : 교육과학기술부․한국교육개발원, 2011년, 「교육통계연보」.

- [표4] 유치원에 재원하는 유아의 수를 기준으로 보면, 국․공립 유치원에 126,095명(22.4%), 사립 유치원에 438,739명(77.6%)으로 절대 다수의 많은 유아들이 국․공립 유치원 대신 사립유치원을 이용하고 있다. 유치원 원아 수용시 국․ 공립 유치원은 수요대비 공급부분에 있어 수용이 원활하지 못한 실정이며, 이러한 부분을 사립유치원의 충족으로 수용하는 실정이다.

[표4] 지역별․ 설립별 유치원 원아수(2011년)

(단위 : 명)

구 분	국립	공립	사립	계
대도시	-	30,669	200,133	230,802
중소도시	99	51,783	190,189	242,071
읍면지역	141	39,090	47,958	87,189
도서벽지	-	4,313	459	4,772
계	240	125,855	438,739	564,834

* 자료 : 교육과학기술부․ 한국교육개발원, 2011년,「교육통계연보」.

3. 유아교육 ․ 보육의 재원과 행정지원 및 관리감독 체제

유아교육과 보육의 재원은 서로 매우 다른 형태를 가지고 있다. 즉 유아교육은 지방교육재정교부금으로 운영됨에 반해 보육은 중앙정부의 국고보조금과 지방자치단체의 일반회계로 구분되어 운영된다. 정부는 만 3~5세 누리과정 도입과 함께 만 3~5세 유아학비와 보육료를 2015년부터는 지방교육재정교부금으로 모두 충당하고, 만 0~2세 보육료 지원과 양육수당 지급은 국고보조 사업의 형태로 운영될 예정이다.

[표5] 2011~2015년 유아교육비 및 보육료 재원

(단위 : 억원)

구 분			2011년	2012년	2013년	2014년	2015년
보육료	3세	국비	2,482	2,228	2,228	2,228	-
		지자체	2,542	2,282	2,282	2,282	-
		교육청	-	-	4,265	5,762	10,724
		(2012년대비 추가)	-	-	(4,265)	(5,762)	(10,742)
		(전년대비 추가	-	-	(4,265)	(1,497)	(4,980)
		소계	5,024	4,510	8,775	10,272	10,742
	4세	국비	1,549	1,599	1,599	-	-
		지자체	1,586	1,638	1,638	-	-
		교육청	-	-	3,930	7,637	9,160
		(2012년대비 추가)	-	-	(3,930)	(7,637)	(9,160)
		(전년대비 추가	-	-	(3,930)	(3,707)	(1,523)
		소계	3,135	3,237	7,167	7,637	9,160
	5세	국비	1,012	-	-	-	-
		지자체	1,036	-	-	-	-
		교육청	-	4,380	6,086	6,219	7,203
		(2012년대비 추가)	-	-	(1,706)	(1,839)	(2,823)
		(전년대비 추가	-	-	(1,706)	(133)	(984)
		소계	2,048	4,380	6,086	6,219	7,203
	보육료 합계(A)		10,207	12,127	22,028	24,128	27,105
유치원비	3세		1,584	2,022	3,156	3,718	3,919
	4세		2,142	2,942	5,430	5,813	7,015
	5세		2,669	6,705	5,483	5,610	6,510
	소계		6,395	11,669	14,069	15,141	17,444
	(2012년대비 추가)		-	-	(2,400)	(3,742)	(5,775)
	(전년대비 추가)		-	-	(2,400)	(1,342)	(2,033)
	유치원비 합계(B)		6,395	11,669	14,069	15,141	17,444
총합계(A+B)			16,602	23,796	36,097	39,269	44,549
교육청 부담액			6,395	16,049	28,350	34,759	44,549
(2012년대비 추가소요)			-	-	(12,301)	(18,710)	(28,530)
(전년대비 추가소요)			-	-	(12,301)	(6,409)	(9,820)

* 자료 : 교육과학기술부, 2012,「국회입법조사처 제출자료」.

행정지원 및 관리․ 감독 체제는 [표6] 유치원 및 어린이집의 이원화 체제에서 알 수 있듯이 유아교육정책과 보육정책의 집행 및 전달체계는 유아교육 업무를 담당하는 교육과학기술부와 보육업무를 담당하는 보건복지부로 이원화되어 있다. 유아교육과 관련된 사항은 교육과학기술부 소관으로 시․도교육청 및 교육지원청을 통해 정책이 집행되고, 보육정책의 전달은 보건복지부 소관으로 지방자치단체(시․도청, 시․도․구청)를 통해 이루어졌다. 현재 만 5세 누리과정과 관련된 사항 역시 교육과학기술부와 보건복지부가 각각 전달체계를 통해 각 유치원과 어린이집에 전달하고 있다.

[표6] 유치원 및 어린이집의 이원화 체제

구 분	유치원	어린이집
근거법률	「유아교육법」	「영유아보육법」
소관부처	교육과학기술부	보건복지부
전달체계	시․도교육청(지역교육지원청)	시․도청(시․군․구청)
지원체제	유아교육진흥원 (육아정책연구소)	보육개발원 (육아정책연구소, 한국보육진흥원)
관리․감독	지도․감독 및 장학지도(법 제18조)	지도․명령(법 제41조)

[표7], [표8]의 2010년도 유아교육 지원 인력수 및 보육지원 인력수의 지원체계에 따른 행정 및 지원 인력을 비교하면 유아교육(377명)에 비해 보육지원 인력(1,162명)이 수적으로 많지만, 전문직 인력은 유아교육과 보육이 각각 187명, 170명으로 유아교육분야가 많다.

[표7] 유아교육 지원 인력수(2010년)

(단위 : 명)

구분	교육청			유아교육진흥원				총계
	전문직	일반직	계	전문직	교사	일반직	계
전체	169	71.5	240.5	18	71	47	136	376.5

* 자료 : 육아정책연구소, 2011,「육아지원기관 행․재정 체계 통합 추진을 위한 단․중기 전략」.

[표8] 보육지원 인력수(2010년)

(단위 : 명)

중앙․지자체 공무원	교육청			유아교육진흥원		계
	센터장	전문요원	기타직	평가인증국	인력개발과
766	50	170	120	37	19	1,162

* 자료 : 육아정책연구소, 2011,「육아지원기관 행․재정 체계 통합 추진을 위한 단․중기 전략」.

유치원과 어린이집에 대한 관리․ 감독 또한 교육과학기술부와 보건복지부를 중심으로 이원적으로 이루어지고 있으며, 유치원은 교육과학기술부장관(국립유치원)과 교육감(공․사립 유치원)이 지도․ 감독을 하되, 교육감은 유치원 교육과정 운영에 대한 장학지도를 할 수 있다. 어린이집의 보육사업에 대해서는 보건복지부장관, 시․도지사 또는 시장․군수․구청장이 필요한 지도와 명령을 할 수 있지만, 유치원의 경우와 같이 보육과정에 대한 장학지도를 실시할 수 있는 법적근거는 없다.

Ⅳ. 유아교육 ․ 보육과정의 이원화 및 일원화에 따른 문제점

1. 유아교육 ․ 보육과정의 이원화에 따른 문제점

전달체계의 이원화는 유아교육은 교육청이, 보육은 지자체가 주된 전달체계이다. 이러한 이원화된 전달체계는 행·재정적으로 비효율적이고, 취학전 아동의 서비스 불평등이 발생하고 있다. 유치원과 어린이집 평가체계 이원화는 유치원에 대한 평가는 시․ 도교육청, 어린이집에 대한 평가는 어린이집 평가인증사무국에서 담당하고 있어 상이한 서비스 질적 수준의 평가와 관리가 이루어지고 있다. 즉 유치원의 평가와 어린이집 평가인증제도의 운영은 평가의 목적, 평가주체, 평가 대상, 근거 법률, 평가 주기, 평가 및 영역, 평가 영역 및 지표, 평가 방법, 평가위원, 결과 활용, DB 구축 및 전산화 방식 등이 각기 상이하다. 이에 따라 균등한 양 기관의 균등한 질적 수준 향상을 추구하는 데 한계가 있다. 또한 행정 인력 이원화는 유아교육 분야 총 377명(중앙, 교육청, 진흥원), 보육 분야 1,162명(중앙, 시․ 도청, 시․ 군․ 구청 등 지자체 공무원, 보육정보센터 근무 인력)이며, 해당 인력의 자격은 각각 상이하다. 이에 따라 1인당 담당 교사 및 시설수는 전문인력 1인당 교사 195명, 행정인력 1인당 80개 유치원을 담당하는 반면, 보육은 전문인력 1인당 1,094명의 교사, 행정인력 1인당 49개 시설을 담당하여 차이를 보인다. 다음은 서비스 기관 즉 유치원, 어린이집의 이원화를 들 수 있다. 어린이집과 유치원의 설치 기준 등 물리적 환경, 교사의 자격요건이 상이하여 서비스의 질적 차이가 우려된다. 유치원과 어린이집의 설치 및 설비 기준은 각각 「유아교육법」과 「영유아보육법」에 근거하여 설치 기준, 설립 인가, 시설 설치기준(교사 면적, 설치 위치, 실외놀이터, 교실․ 보육실 등)이 상이하다. 유치원과 교사와 어린이집 교사의 자격기준과 양성교육과정, 그리고 재교육과정이 각기 다르고, 해당 기관도 상이다. 대상 아동 연령 측면에서도 유치원은 만 3~5세, 어린이집은 0~5세로 각기 달라 기관 선택 시 부모들의 혼란을 야기하고, 특히 3세 이상 자녀를 둔 부모의 경우 기관을 변경해야 하는 상황이 초래된다. 부모들의 경우 어린이집과 유치원간의 기관별 특성과 운영 관리 등에 대한 면밀한 이해가 어려우므로 기관 선택 시 어려움을 겪고 있다. 이용비용 측면에서 어린이집의 보육료는 상한제가 적용되나, 유치원의 유아학비는 원칙적으로 자율화되어 있어 이용 기관에 따라 부모의 비용 부담 차이를 야기하며, 이는 나아가 종사자의 급여 수준 격차를 야기 시키고 있다. 서비스 기관의 국공립 비율도 현저한 차이를 보여 질 높은 서비스 기관에 대한 접근성 보장의 측면에서 형평성 문제가 제기되고 있으며, 2011년 기준 공립 유치원의 설치율은 전체 유치원의 53.4%, 국공립 어린이집의 설치율은 전체 어린이집의 5.5%에 불과하다. 각 기관의 운영 일수와 이용 시간이 달라 취업모의 경우 기관 선택과 이용이 제한적일 수도 있다. 그 외 각종 유아교육과 보육 통계자료 생성 및 관리 이원화로 상호 활용이 제한적이다. 국가 수준의 종합계획 수립이 교육과학기술부의 ‘유아교육5개년계획(2013~2017), 보건복지부의 ’보육중장기발전계획(2013~2017)‘로 이원화되어 있어 체계적인 발전계획의 수립에 한계를 지니고 있다.

2. 유아교육 ․ 보육과정의 일원화에 따른 문제점

유아교육 및 보육의 통합기반의 미흡은 유아교육과정과 보육과정을 통합한 ‘만 5세 누리과정’이 작년부터 실시되어 있고, 2013년부터는 통합과정이 만 3~4세까지 확대됨에 따라 명실공희 만 3~5세 유아교육 및 보육과정의 통합이 실현될 전망이지만, 교육과정의 통합 이외에 교사양성제도나 행정지원체제의 통합과 같은 제도적 통합이 미흡한 상황이다. 또한  유치원과 어린이집에서 누리과정이라는 동일한 공통과정을 실시하지만, 교육현장의 교사들은 유치원교사와 보육교사로 다른 자격요건을 가지고 있어 공통과정에 대한 동일한 교육의 질을 보장하기 어려운 실정이다. 교육의 질과 관련 있는 교사들의 자격요건을 비교하면, 유치원 원장의 자격이 정교사(1급) 자격증 취득 후 최소 6년, 정교사(2급) 자격증 취득 후 최소 9년 이상임에 비해 어린이집 원장은 보육교사(1급) 취득 후 최소 3년, 유치원 정교사(1급) 취득 후 최소 3년으로 유치원 원장보다 자격요건이 완화되어 있으며, 가정어린이집의 원장은 보육교사(1급) 취득 후 1년 이상이면 원장 자격을 취득할 수 있다. 특히, 어린이집 보육교사(3급)는 고등학교 졸업 학력 소지자의 소정의 교육 과정을 이수하면 자격을 취득할 수 있어 유치원 교사보다 상대적으로 자격증을 취득하기 용이하다. 누리과정 교사들이 근무조건 및 처우와 관련해서도 유치원교사 및 어린이집 교사는 상대적으로 불리한 여건에 대해 지속적으로 개선을 요구하면서 서로 대립과 갈등을 심화시킬 우려가 있다.

또한 유치원 교사의 보수체계는 공립유치원의 경우 ‘교육공무원 호봉표’에 근거하여 초․중등 교원과 동일한 적용을 받으며, 학력연한과 전공에 따라 초임이 다르게 시작할 뿐 아니라 다양한 수당체계가 적용되고 있다. 반면에 보육교사의 호봉체계는 별도의 수당체계가 없는 포괄적 임금산정의 총액 연봉제로 국․공립어린이집 대상의 호봉표에 근거에 의해 보수가 결정되지만, 보수에 학력차이가 반영되지 않아 2, 3, 4년제 대졸 및 고졸학력의 교사가 모두 같은 호봉에서 시작하고 2급과 3급의 보수 차이도 없다. 2011년 유치원 교사 및 어린이집 보육교사 호봉표에 의해 4년제 대졸 초임을 기준으로 기본급여(임금+제수당)을 비교하면, 국․공립 유치원교사 4년제 대졸 초임 8호봉 1,510,100원, 국공립어린이집 1호봉 1,392,280원으로 보육교사의 보수수준이 상대적으로 낮은 편이다. 유치원과 어린이집에 대한 행정지원 및 관리․ 감독체제의 이원화에 대해서도 행정의 비효율을 비롯한 문제가 지속적으로 제기되었다. 동일한 만 3~5세 누리과정을 실시하면서 전달․지원체제는 교육과학기술부와 보건복지부로 이원화됨으로써 지원․전달내용의 혼선 및 오류가능성이 상존하게 되고, 누리과정 지원체제의 이원화는 행정력의 중복이라는 비난을 면하기 어렵다. 또한, 누리과정이라는 공통과정이 교육의 질을 동일하게 유지하기 위해서는 공통과정에 대한 장학지도를 실시할 필요가 있으나, 『유아교육법』에 의해 장학지도가 실시되는 유치원의 누리과정과 달리 어린이집 누리과정에 대해서는 장학지도 실시 여부가 불투명한 상태이다.

최윤경,2011, 「유아원이력 체계의 통합추진을 위한 장․단기 전략」

또한 유아교육․ 보육 재원의 부족은 정부가 만 3~5세 누리과정의 유아에게 실시하기로 한 무상교육 비용을 단계적으로 『지방교육재정교부금법』에 따른 보통교부금으로 전액 부담하기로 결정함에 따라 지방교육재정 부담이 가중되면서, 정부와 지방자치단체 및 교육청간 대립이 심화되고 있다. 2012년 3월 29일 전국시도지사협의회는 유아학비 및 보육료 지원사업에 지방정부 재원의 고갈을 우려하여 사업예산의 전액 국비지원을 요구하고, 사전에 협의 없이 지방정부의 행․재정적 부담이 되는 조치에 협조를 거부한다는 의사를 표명한 바 있다. 일부 시․도 교육청 및 시․도 의회는 2013년도 예산안을 심의하면서 누리과정 무상교육과 관련한 예산부족에 대한 항의 표시로 관련 예산을 삭감하고, 국비 지원요구를 하는 등 정부에 대해 반발하는 사례도 있다. 이에 교육과학기술부는 만 3~5세 누리과정 예산편성이 어려운 교육청에 대해서 재정진단을 실시하겠다고 하여 정부와 지자체 및 지역교육청간 갈등이 고조되기도 한다. 만 3~5세 유아학비 및 보육료의 주요 재원인 지방교육재정교부금은 내국세 총액의 일정비율(20.27%)과 교육세 전액으로 조성되는데, 국내외 경기 변동에 따른 세수실적에 따라 교부금의 규모가 가변적이라는 한계가 있다. 정부가 발표한 증가(2011~2015년) 지방교육재정 전망에 따르면, 지속적인 수출증가세와 내수 회복에 의한 내국세 증가에 따라 지방교육재정교부금이 2011년 36조 490억원에서 2015년 49조 3,954억원으로 평균 8.2% 증가할 것이라고 한다. 그러나, 경기 변동에 민감한 세원(주세, 개별소비세, 교통세 등)에 부가되는 교육세의 불안정으로 인해 지방교육재정교부금이 기대만큼 조성될지는 불투명하다.

또한 법률적 정비가 미비한 ‘만 3~5세 누리과정’은 유치원 교육과정과 어린이집 보육과정을 정한 교육과학기술부 고시 및 보건복지부 고시에 명시되어 있을 뿐 누리과정 실

시에 대한 직접적인 법적 근거가 없다. 무상교육의 내용 및 범위를 정한 『유아교육법 시행령』 제29조 제1항에서 무상교육의 대상을 ‘교육과학기술부장관과 보건복지부장관이 협의하여 정하는 공통의 교육․보육과정(이하 “공통과정”이라 한다.)을 제공받은 유아’로 지칭함으로써 간접적으로 공통과정 실시를 시사하고 있으나, 공통과정 실시에 대한 직접적인 근거로는 미약하다. 만 3~5세 누리과정 무상교육과 관련한 사항은 『유아교육법』 제24조 및 동법 시행령 제29조에 규정되어 있으나, 『영유아보육법』에서는 관련 규정이 정비되어 있지 않다. 무상보육의 특례를 규정한 『영유아보육법』 제35조 제1항에 초등학교 취학직전 1년의 유아에 대한 무상 보육을 규정하고 있으나, 만 3~4세의 무상보육과 관련한 사항은 없다. 물론, 『유아교육법 시행령』 제29조 제1항에 무상교육 대상으로 취학직전 3년의 유아 중 어린이집에서 공통과정을 받고 있는 유아를 포함시킴으로써 어린이집 누리과정 유아에 대한 무상보육의 근거를 두고 있으나, 유아교육과 보육이 이원화되어 있는 현 법체계에는 맞지 않다는 지적이 있다. 국민생활과 밀접한 관련이 있는 법률을 이해하는 국민 입장에서도 『영유아보육법』에 어린이집 만 3~4세 누리과정 유아에 대한 무상보육관련 사항을 두지 않음으로써 관련 부모와 교육현장 관계자들이 혼란과 혼선을 겪을 수 있다. 어린이집 누리과정에 있는 유아의 무상보육 비용을 『지방교육재정교부금법』에 따른 보통교부금으로 부담하는 문제도 위법 논란이 있다. 『영유아보육법  시행령』제23조 제1항에 의한 무상보육 실시에 드는 비용을 『지방교육재정교부금법』에 따른 보통 교부금으로 부담하도록 되어 있으나, 이는 법률체계에 맞지 않는 예산 집행이라는 지적이다.   즉, 지방교육재정교부금은 시․도 교육청 소관 유아교육 및 초․중등 교육 경비로 지출되어야 하는 국가 재원이고, 시․도 교육청 소관 유아교육은 『교육기본법』 및 『유아교육법』에 따른 유치원의 유아교육에 한정한다는 점을 들어 어린이집 누리과정 보육료를 지방교육재정교부금에서 집행하는 것에 대해 문제를 제기하고 있다. 반면에 어린이집은 영유아를 보육하는 기관이며, ‘보육’의 개념에는 교육도 포함되므로 지방교육재정교부금으로 어린이집 누리과정 보육료를 지원하는 것은 문제없다고 한다.  끝으로 유아교육의 기간학제 편입 논의는 현재 교육 사업을 국가가 관장하게 되면서 학교는 국가가 인가한 학교라는 조직 및 시설공간에서 국가자격을 가진 교사가 국가가 인정한 교육내용(교육과정과 교과서)을 학생들에게 교육하는 기관으로 정립되어 왔다. 최근 대안학교․ 원격학교․ 홈스쿨링․ 학점은행제 등 새로운 학교 유형이나 학력인정제도 등이 생겨나면서 학교의 개념도 복잡해지고 있다. 그 동안 우리나라에서 기간학제는 초․ 중․ 고등학교 및 대학의 교육제도를 주로 의미했지만, 취학전 교육으로서 유아교육의 필요성

국회교육과학기술위원회, 2013. 「2013년도 교육과학기술부소관 세입세출예산안 검토 보고서」.

교육과학기술부, 2012. 「국회입법조사처 제출자료」.

김영철, 2006,「미래사회에 대비한 학제개편 방안」.

이 인식되고 학교인 유치원과 보육기관인 어린이집에 다니는 유아의 비율이 크게 늘면서 만 3~5세 유아교육의 기간학제 편입을 시도하는 논의들이 있었다. 현행 우리나라의 학제 6-3-3-4제의 체제가 수립된 1951년 이후 60여년 간 학제개편이 거의 이루어지지 않다가 2006년 “제2차 국가인적자원개발기본계획(2006~2010)”에 학제 개편안이 포함되면서 학제개편이 일시적으로 논의된 바 있다. 당시 유아교육과 관련한 학제개편 주요 쟁점은 유아교육 기간학제와, 취학연령의 하향화, 취학전 교육의 통합화로 요약할 수 있다. 우선 유아교육의 기간학제화 논의를 살펴보면 유아교육이 헌법․교육기본법․ 유아교육법 체계 속에서 학제화의 근거를 확보하였음에도 불구하고 『유아교육법』상 학교로 정의되는 유치원은 실제적으로 학제의 기능을 발휘하지 못하고 있다. 유아교육 기간학제화 요구의 의미는 법적 근거에 따른 유아교육 공교육화 실천 요구로 유아교육의 기간학제 편입을 통한 완전한 공교육화 체제 확립을 주장하는 것이라고 해석할 수 있다. 또한 만 5세로 취학연령 하향 논의는 아동의 조기 성장에 따른 초등학교 수업연한 조정과 취학전 유아 사교육비 경감을 위해 만 6세 취학 연령을 만 5세로 낮추는 방안이 논의 되고 있다. 유아교육 전문가들은 유아와 초등학생의 발달적 특성의 상이성 및 조기입학 지원자 감소를 비롯하여 어린 유아의 학습부담 심화 등을 이유로 반대하고 있다. 유럽연합국가들과 OECD 국가들의 초등학교 의무교육 시작 연령이 대부분 만 6세(미국의 K학년제 제외)인 점을 들어 반대하기도 한다. 유아교육과 보육의 통합 논의는 기혼여성의 사회․ 경제적 활동이 증가하고, 부모들의 교육과 보육의 통합서비스에 대한 요구가 강해지면서 유치원은 보육기능을, 보육시설은 교육기능을 보완하면서 학교인 유치원과 보육기관인 어린이집 간의 기능상의 차이가 축소되었다. 유치원과 어린이집의 기능 수렴이 보편화됨에도 불구하고 두 개 유형의 유아교육 및 보육기관이 존재함으로써 부모들은 기관 선택에 혼란을 겪게 되어 적어도 만 3~5세 유치원과 보육시설의 통합이 필요하다는 주장이 제기되고 있다. [표9]는 OECD 19개국의 2~7세의 유아교육과 초등교육의 학제를 국가별로 비교한 것이다.

[표9] OECD 19개국의 2~7세의 유아교육과 초등교육 학제

연 령 국 가	2	3	4	5	6	7
네덜란드			학령전 학교 100%	초등학교 의무교육
노르웨이	유치원				초등학교
	44%	86%	85%	85%	의무교육
덴마크		유치원			유치원반	초등학교
		58%	58%	58%	98%	의무교육
독일		유치원			초등학교
		90%	90%	90%	의무교육
멕시코		학령전 학교(유치원); 의무교육			초등학교
		55%	55%	88%	의무교육
미국		유아학교․유치원			초등학교
		60%	60%	90%	의무교육
벨기에	유치원				초등학교
	85%	100%	100%	100%	의무교육
아일랜드		학령전 학교(유치원)			초등학교
		4%	56%	100%	의무교육
스웨덴	유치원				학령전학교 (유치원반)	초등학교
	86%	86%	91%	91%	91%	의무교육
영국			학령전 학교	초등학교
			100%	의무교육
이탈리아		학령전 학교(유치원)			초등학교
		70~90%	70~90%	96%	의무교육
오스트리아		유치원			초등학교
		80%	80%	80%	의무교육
체코		유치원			초등학교
		76%	98%	98%	의무교육
포르투갈		학령전 학교(유치원)			초등학교
		60%	76%	90%	의무교육
캐나다			4세유치원	유치원	초등학교
			40%		의무교육
프랑스	모성학교(유치원)				초등학교
	35%	99%	99%	99%	의무교육
헝가리		유치원		유치원	초등학교
		85%	85%	의무교육	의무교육
호주			유치원		초등학교
			17%	84%	의무교육
한국		유치원			초등학교
		12%	27%	45%	의무교육

* 자료 : 조부경, 2006, 「바람직한 학제 개편의 방향 연구」.

Ⅴ. 해외 유아교육 ․ 보육 동향

1. 국가별 유아교육․보육의 통합모형

OECD가 유아교육과 보육의 협력적이고 통합적인 정부 차원의 운영을 권고하고 있는 시점에서 많은 국가들이 유아교육과 보육의 통합을 추진 하고자 노력하고 있다. 그러나 각 국가가 추구하는 가치 지향과 유아교육 및 보육에 대한 역사, 정책 방향이 다르므로 나라마다 각기 다른 모습의 통합 모델을 가지고 있다.

[표10] 국가별 유아교육 체제 비교

구분	뉴질랜드․영국	스웨덴	핀란드․덴마크	독일․프랑스
모형	다양성을 포괄한 통합	단선형 통합	연령구분형 이원화
			5+1형	3+3형
관할행정부처	교육부	교육과학부	사회부, 교육부	․청소년․가족․여성․보건부 ․교육과학부
특징	․유치원과 보육시설 각각의 기능 인정 ․공통교육과정 동일 교사자격 비용지원균등	․공․사립 유아학교(1~5세) ․유아학급(6세): 초등학교내 설치 ․가정보육시설	․보육시설:5세까지 ․유아학교:취학전 1년(6세)	․유아원:0~2세 ․유치원:3~6세

* 자료 : 김은설 외, 2011,「육아지원기관 행․재정 체계 통합 추진을 위한 단․중기 전략」.

첫 번째 뉴질랜드의 통합 모델로서 유아교육과 보육의 특성을 살린 이원화 통합을 들 수 있다. 뉴질랜드의 유아교육과 보육은 1980년대 중반 교육부 관할 업무로 통합이 시작되었으나, 이후 수 년 간에 걸쳐 교사양성 및 처우개선, 교육과정 통합, 재정지원의 통합 등 각 부문별로 지속적인 협의와 연구를 거쳐 현재의 체제를 완성하였다. 뉴질랜드는 유아교육과 보육을 따로 보지 않고 영유아기 교육으로 통일하여 교육부가 유치원, 보육시설, 가정보육, 놀이센터 등 유아교육과 보육관련 모든 기관을 총괄하고 있 다. 교육부 관할로 영유아기 교육이 통합되기는 하였으나, 유치원과 보육시설 각각의 기능을 인정하고 있으며, 유치원과 보육시설은 동일한 교육과정과 동일한 자격의 교사, 동일한 영유아별 재정지원을 받고 있는 것이 특징이다. 또 하나의 특징은 다양한 유아교육 및 보육기관에 대한 평가를 교육부로부터 독립된 교육평가청(Education Review Office : ERO)이 주도한다는 점에 주목할 만하다. 요약하면, 뉴질랜드의 유아교육과 보육의 통합은 행정상으로는 교육부 중심의 통합이고, 내용상으로는 ‘영유아기 교육’이라는 공통 교육과정의 중심의 교사인력 통합이며, 기능상으로는 유치원과 보육시설 각각의 장점을 인정한 이원화 통합이라고 할 수 있다.

두 번째의 통합 형태는 스웨덴의 단선형 통합형태로 유아교육과 보육을 구분하지 않고, 보육 속의 교육․ 교육 속의 보육을 지향하여 1~5세 또는 6세 영유아에게 하나의 통합기관에서 유아교육 및 보육서비스를 제공하는 것이다. 스웨덴의 유아교육과 보육 업무는 1996년 이전까지 보건사회부에서 담당해 왔으나, 이후 교육과학부로 업무를 이관하였으며, 그 이유 중 하나는 유아교육을 학교교육으로 통합함으로써 재정적 부담을 덜 수 있었기 때문이다. 부처 변경 당시 유아교육과 보육의 관할부터 이동은 순조롭게 진행되었지만, 교육과학부로 이관된 유아교육을 학교교육과 통합시키는 과정에서는 학교에서 저렴한 비용으로 종일제 유아교육과 보육을 제공할 수 있다는 찬성 입장과 유아교육의 학교교육화, 학교교육의 유아교육화를 우려하여 반대하는 입장이 대립되기도 한다.

스웨덴 영유아 교육․보육 서비스 기관의 유형은 1~5세 또는 소수의 6세 영유아를 위한 유아학교(pre-school), 보육사들이 자신의 집에서 가정보육을 제공하는 가정보육시설, 취학직전 6세 아동을 위한 유아학급(pre-school class)으로 구분된다.

마지막 형태로 연령별 이원화 유형을 들 수 있으며, 이는 다시 5세 이하 보육 + 6세 교육의 핀란드․ 덴마크 유형과 3세 미만 보육 + 3세 이상 교육의 독일․ 프랑스 유형으로 구분 할 수 있다. 핀란드․ 덴마크의 유아교육과 보육은 5세 까지의 보육과 취학직전 1년인 6세에 대한 교육으로 구분되어 이원화 체제를 보이고 있다. 그러나, 핀란드의 5세까지 보육은 사회보건부가 담당하는 보육시설에서 이루어지고 있는 반면, 덴마크의 5세까지 보육은 사회부가 관할하는 다양한 형태의 보육시설과 유치원에서 이루어지고 있다는 점에서 차이가 있다. 독일도 유아교육과 보육의 이원화 체제를 채택하고 있지만, 0~2세는 청소년․ 가족․ 여성․ 보건부가 관할하는 유아원(kinderkrippe), 3~6세는 교육과학부가 담당하는 유치원(kindergarten)을 이용함으로써 연령 구성에 있어 덴마크나 핀란드와는 차이가 보이고 있다. 프랑스의 영유아 교육과 보육도 독일과 유사하게 연령별로 이원화되어 있으며, 보육기관은 노동․ 사회․ 가정․ 도시부(Ministry of Labour, Social Affairs, Families, and Cities)로부터 감독과 지원을 받으며, 유아학교는 교육부(Minisry of Education)의 관리를 받는다.

지금까지 살펴본 외국의 유아교육․ 보육체제의 유형을 통해 유아교육과 보육을 통합하는 과정에서 우리나라는 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있다. 국가별 유아교육 및 보육체제는 나라마다 처한 사회․ 문화적 환경에 맞추어 독자성을 유지해 왔듯이 우리나라도 사회적 합의를 통해 우리 실정에 맞는 모형을 개발할 필요가 있다. 많은 국가들이 유아교육과 보육 정책을 통합적 관점에서 추진하고 있듯이 우리나라도 통합의 관점에서 교육과정과 재정지원의 통합 이외에 부처관할이나 교사자격의 통합 등 유아교육과 교육의 일원화를 종합적으로 추진할 필요가 있다.

2. OECD 국가 유아 공교육비

GDP 대비 공교육비가 차지하는 비율은 OECD 국가 평균적으로 6.2%이고 유아교육에 대한 공교육비 비율은 0.5%이다. 우리나라의 공교육비 비율은 OECD 평균(6.2%)보다 높은 8.0%이지만, 유아공교육비 비율은 0.3%로 OECD 평균(0.5)보다 낮은 편이다.

유아교육비 부담에 있어 정부와 민간재원의 구성비를 비교해 보면, OECD 평균 정부부담은 81.7%이고, 민간부담은 18.3%이다. 이에 반해 우리나라는 유아교육비에 대한 정부부담이 42.6% 민간부담이 57.4%로 정부보다 민감부담이 더 크다. OECD 국가 중에서 우리나라의 유아교육비 민간부담률이 가장 높은 것으로 나타났다.

[표11] GDP 대비 공교육비 비율

(단위: %)

구분	전체	유아교육	초중등교육	고등교육
OECD 평균	6.2	0.5	4.0	1.6
한국	8.0	0.3	4.7	2.6

* 자료: OECD, 2012. Education at a Glance 2012: OECD Indicators.

Ⅵ. 유아교육 ․ 보육정책의 개선방향

1. 유아교육과 보육의 통합모델 선택

유아교육 및 보육의 통합은 세계적 추세이고, 우리나라도 올해부터 만 3~5세 교육․  보육과정의 통합이 “누리과정”이라는 이름으로 전면적으로 추진되는 만큼 단일한 통합모형의 틀 속에서 점진적인 미래 유아교육 및 보육의 발전을 도모할 필요가 있다. 외국의 사례에서 보듯이 유아교육과 보육정책이 사회․ 역사적 배경에 따라 국가들마다 다른 모습의 통합 모델을 가지고 있는 만큼 어느 한 국가의 모형을 원형 그대로 답습하기보다 우리 실정에 맞는 새로운 통합모델을 연구 개발하고 큰 틀에서 유아교육 및 보육정책의 방향을 재정립할 필요가 있다. 또한 유아교육 및 보육정책에 대한 국가적 철학과 중장기 계획이 바탕이 되지 않은 채 부분적인 정책 변화만을 시도할 경우 이해 당사자들 간 갈등과 혼란만 가중시키고 결국 피해를 입는 것은 미래 인재로 성장해야 할 유아들이란 점을 간과해서는 안 될 것이다.

2. 행 ․ 재정 지원 체제의 일원화

유아교육과 보육의 이원화 체제에서 유치원과 어린이집에 대한 행․ 재정 지원이 교육과학기술부와 보건복지부를 중심으로 이원적으로 추진됨에 따라 그동안 행․ 재정의 비효율성 문제가 지적되고 있다. 행․ 재정 지원 체제의 개편은 궁극적으로 국가가 실현하고자 하는 유아교육․ 보육 통합모형과 연계되어 추진되어야 하지만, 이미 ‘ 5세 누리과정’이 작년부터 실시됨에 따라 최소한 누리과정에 대한 행․ 재정 지원 체제의 일원화는 더 이상 미루기 어려운 과제가 되었다. 행․ 재정 지원 체제의 일원화를 위해서는 무엇보다 관련 ‘부처의 탈 이기주의’가 요구되며, 유치원과 어린이집으로 대표되는 이해관계자들 역시 유아교육과 보육의 책임자로서 유아교육․ 보육 통합과정에 대승적으로 임하는 자세가 필요하다.

3. 교사양성과정의 단일화

유치원이나 어린이집에서 만 3~5세 유아에 대한 교육과정이 누리과정으로 통합됨에 따라 누리과정을 담당하는 교사들은 누리과정 유아들에게 동일한 수준의 교육서비스를 제공하게 된다. 그동안 유치원 교육과정과 표준보육과정의 이원화 체제에서는 교사양성과정 및 교사 자격기준의 차별화 정책이 타당할 수 있으나, 누리과정이라는 단일한 교육과정이 추진되는 지금 최소한 누리과정을 담당하는 유치원교사․ 보육교사들의 교사양성과

정과 자격기준을 단일화․ 전문화할 필요가 있다. 교사양성과정의 단일화는 당연히 교사들의 처우와도 연계된 문제로 단일한 급여체계 및 복무기준 등 누리과정 담당교사들을 위한 별도의 관리체계도 마련할 필요가 있다. 유아교육․ 보육의 질적 차이는 바로 교사들의 차이에서 비롯되는 만큼 공통과정 교사들의 자격요건 강화와 처우개선을 통해 초․ 중등교사와 대등한 사회적 대우를 받을 수 있도록 교사양성과정이 개선되어야 한다.

4. 공통과정에 대한 장학지도 실시

누리과정의 도입이 유아교육과 보육의 형식적 통합에 그치지 않고, 그동안 유아교육계 및 보육계에서 논의되어 온 진정한 유아교육․ 보육 통합으로 나아가기 위해서는 누리과정에 대한 장학지도가 실시되어야 한다. 누리과정에 대한 장학지도 없이 유치원과 어린이집이 각각 명칭만 바꾼 유아교육․ 보육과정을 기존대로 실시할 경우 정부가 의욕적으로 추진하고 있는 누리과정은 유아교육과 보육의 통합이라는 본래의 의미를 상실하고, 일련의 정부 정책들에 대한 국민들의 신뢰에도 균열이 생기게 될 것이다.

5. 안정적인 재원기반 마련

정부가 추진하는 유아교육 및 영유아 보육 지원 사업은 전례 없는 예산이 요구되는 사업인 만큼 사업의 지속성이 유지될 수 있도록 정확한 중장기 재정 전망이 더불어 재원 조달 방안을 마련하는 것이 중요하다. 정부는 2015년부터 만 3~5세 유아교육비 지원을 지방교육재정교부금으로 충당하겠다는 방침이지만, 지방교육재정교부금이란 내국세 및 교육세와 연동․ 조성되는 것으로 재정규모가 가변적일 수밖에 없다. 즉, 국내외 경제 상황에 민감한 세원의 세수실적 저조로 지방교육재정의 세입 규모가 감소할 경우 이를 재원으로 지출되던 유아교육비 지원은 타격을 받게 된다. 정부는 유럽의 재정위기 등 불안한 세계경제 전망에도 불구하고 2012년 이후 우리경제의 완만한 성장세(4%)에 따른 국내세의 안정적인 증가를 예측하고 있으나, 낙관적인 전망을 하기에 세계 경제의 흐름은 너무도 불투명한 실정이다. 따라서 지정교육재정 의존도가 높은 유아학비의 안정적인 지출을 위해 『지방교육재정교부금법』 제3조 제2항 제2호가 규정한 교부율의 상향 등 다양한 재원마련 대책을 강구해야 하며, 기존 유아학비 지원에 있어도 불법․ 부당한 지원에 대한 철저한 감시․ 감독을 병행하여 지방교육재정의 건전성을 유지할 필요가 있다.

6. 유아교육의 공교육 기반 강화

만 3~5세 누리과정의 추진과 함께 국가의 영유아 교육․ 보육비 지원이 본격화됨에 따라 저출산의 원인 중 하나로 지목되는 유아에 대한 학부모의 교육․ 보육비 부담이 경감될 전망이다. 그러나 부모들의 교육열이 높은 한국의 특성상 유치원이나 어린이집을 이용하는 유아의 부모는 교육․ 보육비 지원액을 또 다른 사교육비로 전환 사용함으로써 유아의 사교육비 경감 효과는 기대만큼 크지 않을 수 있다. 또한 유아교육․ 보육비가 지원되지 않은 지난 시절에도 유아의 사교육시장 의존도가 높았던 점을 감안하면 오히려 가계에 지원되는 교육․ 보육비가 그대로 사교육에 지출되어 사교육시장만 더 키우는 역할을 할 우려가 있다. 따라서 유아의 사교육비 지출 차이는 소득수준에 따른 교육기회의 불평등을 초래하여 사회 계층 간 양극화를 더욱 심화시킬 수 있고, 사교육시장의 팽창과 함께 사교육비 부담이 오히려 증가하는 역효과를 가져올 수도 있어 중장기적으로 유아교육의 공교육 기반을 강화할 필요가 있다.

Ⅶ. 결  론

초․ 중․ 고등학교 및 대학교에 비해 국민적 관심과 정책에 있어서 주목받지 못한 유아교육 및 보육 분야가 ‘만5세 누리과정’도입과 유아교육․ 보육비 지원으로 다시 한 번 재도약의 기회를 맞이하고 있다. 유아교육․ 보육의 통합 및 교육․ 보육비 지원으로 유아단계 교육을 누구나 평등하게 받을 수 있는 제도적 기반이 마련됨에 따라 부모의 소득수준에 따른 유아단계의 교육격차는 감소할 것으로 기대된다. 다만, 정부가 도입한 누리과정과 교육 ․ 보육비 지원 정책이 국민적 표심을 겨냥한 포퓰리즘으로 형식화․ 형해화하지 않을까 하는 우려와 유아교육․ 보육 통합 논의 자체가 한 나라의 미래인 영유아에게 적절한 CARE와 교육을 제공할 수 있는 시스템으로 통합되어야 함에도 당사자인 영유아보다 이해당사자들의 이익 논리에 따라 통합될까 하는 우려감에 몇 가지 제안을 하고자 한다.

첫째 ‘유보통합추진위원회’에서 제시한 ‘학부모 등의 여론조사를 통한 통합모델안 마련’은 재검토해야 한다. 학부모 등의 요구는 다양한 의견 수렴하는 차원 및 구체적인 실행방안 마련시 불편을 최소화 하는데 반영할 필요는 있으나 조직, 법, 인력 등을 통합하는 모델은 전문가, 외국사례, 우리나라의 현실을 종합적으로 반영하여 객관적이고 장기적인 연구를 통해 백년대계를 바라보고 마련되어야 한다. 학부모의 요구나 기대와 만족도는 유아교육이나 보육의 주인공인 영유아의 행복․ 교육권 보장과 다를 경우도 많다는 점을 고려하여야 한다. 오히려 학부모의 요구가 영유아기 어린이들의 유아교육과 보육의 본질에서 벗어날 수도 있다는 점을 중시하여야 한다. 또한 정부가 유치원이나 어린이집, 교사, 관련 단체, 학계, 국회, 언론계, 지방자치단체 등과 토론회, 공청회 여론조사 등 다양한 방식으로 협력하여 정책을 조정하고 속도를 조절해 가면서 통합을 추진할 필요는 있지만, 이해 당사자들의 이익을 중재하는 수준의 통합모델이 되는 것을 특별히 주의 해야만 한다.

둘째 현재 통합 논의에서 가장 소외되는 집단이 가정어린이집과 국․ 공립유치원이라고 볼 수 있다. 국․ 공립유치원은 대부분 초등학교에 병설되어 있어 통합 후 단설기관화 해야 하는 문제가 있으며, 유아 수용규모가 작고 교원들이 공무원 신분을 가지고 있기 때문에 자유롭게 이견을 개진하기 어렵다. 이에 비하여 가정어린이집은 그 수가 많지만 만 0~2세의 영아를 담당하다 보니 만 3~5세 유아를 담당하는 어린이집의 의견을 뒷전으로 밀려나는 것 같은 형국이다. 그러므로 향후 유아교육과 보육통합 추진과정에서 국․ 공립유치원과 가정어린이집의 요구와 기대를 적극 반영하여야 한다. 특히 유아교육과 보육 통합 논의과정에서 가정어린이집 원장의 1인 다역에 따른 지나친 근무부담을 해소하는 방향을 모색하여야 한다.

셋째 유아교육과 보육 통합에 있어 가장 어려운 부문은 교사자격과 양성, 신분과 근무조건 및 처우를 동일하게 하는 문제이다. 2012년말 기준으로 영유아(0~5세) 인구수는 2,774천명으로 그중 유치원 원아수 658천명(24%), 어린이집 원아수 1,487천명(54%), 기타 629천명(22%)이며, 어린이집이 유치원보다 규모가 2배 이상이다. 또한, 어린이집 교사는 1년 과정의 교육원을 통해, 유치원 교사는 3년 교육과정의 교육을 통해 배출되고 있다. 통합이 이루어질 경우 교사의 통합은 불가피한데 어린이집 교사를 기준으로 통합시 유치원 교사의 질적 저하와 반발이 우려되고, 유치원 교사를 기준으로 통합이 이상적이나 규모가 2배 이상인 어린이집 교사를 단기간에 유치원 교사 수준으로 만들기에는 현실적으로 불가능하다. 그러므로 가장 우선해야할 것은 어린이집 교사 양성교육 시스템을 유치원 교사와 비슷한 시스템으로 변경해야 하고, 기존 교사에 대해서는 보수교육 등을 통해 빠른 시일 내에 영유아를 교육할 수 있는 전문지식 습득할 수 있도록 해야한다. 정부조직과 법 등이 우선 변경되는 경우 현장의 혼란과 교육의 질 저하는 예정될 수 밖에 없다. 또한, 교사는 보육과 유아교육의 질을 담보하는 제1조건이므로 현재 근로기준법상 근로자 신분을 가지는 보육교사는 유치원교사와 같은 신분, 근무조건, 처우를 보장해야만 한다.

넷째 영유아보육법에 근거한 어린이집과 유아교육법에 근거한 유치원은 학부모의 비용부담과 시설의 재정에도 많은 차이가 발생하고 있다. 어린이집은 시․ 도지사가 정한 수납범위내에서 수납하는데 부모의 부담을 완화하고자 보육료지원액이 최소화 되어 있는 반면에 유치원은 정부의 지원과는 별도로 시설에서 자유롭게 상한선 없이 비용을 제공 받을수 있다. 통합시 유치원과 같은 비용수납은 어린이집을 이용하던 부모에게는 많은 부담이 되어 출산율에 역효과가 발생할 수 있으며, 어린이집 같은 수준으로 지원받고 부모에게 비용수납을 추가로 못할 경우 서비스의 수준이 낮아 질 수 있는 우려가 있다. 하지만 영유아에게는 국가에서 제공하는 표준프로그램과 제한된 비용으로 운영될 수 있도록 하여 부모의 과도한 경쟁과 부담을 완화 시키는 게 바람직하다고 생각한다.

다섯째 유아교육과 보육 이원화문제가 학부모에게 많은 혼란을 주고 국가의 돌봄 대상인 영유아에게 차별적인 보육 및 교육 과정을 제공한다는 것은 많은 문제를 내포하고 있으므로 통합은 필요하고, 또한 반드시 추진해야 하는 정책과제이다. 그렇다고 해서 당장 유치원과 어린이집을 통합 운영하는 시범사업을 할 정도로 급하게 서두를 일은 아니다. 왜냐하면 통합 유아교육과 보육을 제공해야 할 기관들이 아직 정부의 통합모델이 어떠한지 알고 있지 않으며, 그렇기 때문에 정부안을 수용할 수 있는 여건이 갖추어졌다고 볼 수 없기 때문이다.

그러므로 유아교육과 보육의 통합을 성공적으로 추진하기 위해서는 세심한 정책논의를 거쳐 정부 관장부처 통합과 같이 정책효과가 큰 부문부터 우선 통합을 추진하고, 교원자격 및 양성제도와 같이 이해관련집단의 극심한 반발이 예상되는 부문을 후에 추진하는 등 단계적으로 추진하여야 한다.

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