「공항소음 통합정보센터 설치 및 운영조례안」검토 결과

우형찬 시의원(교통위원회, 더불어민주당 민주, 양천3)이 발의한 「서울특별시 공항소음 통합정보센터 설치 및 운영 조례안」 검토 결과임

1		조례제정(안)

□ 조례명 : 서울특별시 공항소음 통합정보센터 설치 및 운영 조례안

- 발의 : 더불어민주당 우형찬 의원 발의(의안번호 977)

□ 제안이유

○ 강서구․양천구․구로구․금천구 등 서부권역 시민이 김포공항 항공기 이․착륙 및 운항에 따라 소음 피해를 받고 있음

○ 항공기 소음에 대한 자료수집 및 정보제공, 소음 피해에 대한 신고 및 접수, 소음 피해 예방 및 대처에 대한 홍보, 항공기 소음 관련 각종 자료 구축 등 체계적 역할을 수행할  ‘서울특별시 공항소음 통합정보센터’를 설치하고 지속적으로 운영․지원할 수 있는 제도 마련

□ 조례구성 : 8개조로 구성

○ 제1조(목적) 제2조(정의), 제3조(센터의 설치 및 운영), 제4조(센터의 기능), 제5조(센터운영의 위탁), 제6조(위탁경비의 지원), 제7조(민간위탁법 준용), 제8조(조례시행에 필요한 사항 규칙으로 정함)

※ 조례운영에 필요한 비용추계

(단위 : 천원)

연도 구분		1차년도 (2016년)	2차년도 (2017년)	3차년도 (2018년)	4차년도 (2019년)	5차년도 (2020년)	합 계
세출	센터 운영유지비(제3조)	207,298	181,639	186,159	190,872	194,196	960,164
	센터 사업비(제4조)	421,000	215,000	215,000	215,000	215,000	1,281,000
합 계		628,298	396,639	401,159	405,872	409,196	2,241,164

2		관계 법령 등 검토

□ 소음진동관리법 (환경부 소관)

○ 공장·건설공사장·교통 등으로 부터 발생하는 소음으로 인한 피해 방지 및 적정하게 관리하기 위한 관리대상에서 항공기 소음 제외(제2조, 정의)

○ 국가와 지방자치단체는 국민의 쾌적하고 건강한 생활환경을 조성하기 위하여 소음·진동으로 인한 피해를 예방·관리할 수 있는 시책을 수립·추진하여야 한다(제2조의2, 국가와 지방자치단체의 책무)

○ 환경부장관은 항공기 소음이 항공기 소음의 한도를 초과하여 공항 주변의 생활환경이 손상된다고 인정하면 관계기관의 장에게 방음시설의 설치나 그 밖에 항공기 소음의 방지에 필요한 조치를 요청할 수 있다(제39조 제1항)

제1항에 따른 조치는 항공기 소음 관리에 관한 다른 법률이 있으면 그 법률로 정하는 바에 따른다(제39조 제3항)

□ 공항소음방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률 (국토교통부 소관)

○ 국가, 지방자치단체, 공항시설관리자, 공항개발사업시행자 등은 소음대책지역에 거주하는 주민의 쾌적하고 건강한 생활환경을 조성하기 위하여 필요한 대책을 수립․시행 및 대책에 드는 재원을 우선적으로 확보토록 규정 (제4조, 국가와 지방자치단체 등의 책무)

	항공기소음 관리에 대하여는 소음진동관리법에서 ‘공항소음방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률’에 따르도록 규정하고 있어, 공항소음 소음영향도 조사, 주민지원 사업 등을 국가사무로 시행하고 있으며, 市차원의 항공소음에 대한 직접적인 행정지원 및 피해지원 사업은 없었음

※ 관련 법 조항

소음진동관리법	공항소음방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "소음(騷音)"이란 기계·기구·시설, 그 밖의 물체의 사용 또는 공동주택등 환경부령으로 정하는 장소에서 사람의 활동으로 인하여 발생하는 강한 소리를 말한다. 8. "교통기관"이란 기차·자동차·전차 ·도로 및 철도 등을 말한다. 다만, 항공기와 선박은 제외한다. 제2조의2(국가와 지방자치단체의 책무) 국가와 지방자치단체는 국민의 쾌적하고 건강한 생활환경을 조성하기 위하여 소음·진동으로 인한 피해를 예방·관리할 수 있는 시책을 수립·추진하여야 한다 제39조(항공기 소음의 관리) ① 환경부장관은 항공기 소음이 대통령령으로 정하는 항공기 소음의 한도를 초과하여 공항 주변의 생활환경이 매우 손상된다고 인정하면 관계 기관의 장에게 방음시설의 설치나 그 밖에 항공기 소음의 방지에 필요한 조치를 요청할 수 있다. ③제1항에 따른 조치는 항공기 소음 관리에 관한 다른 법률이 있으면 그 법률로 정하는 바에 따른다.	제1조(목적) 이 법은 공항소음을 방지하고 소음대책지역의 공항소음대책사업 및 주민지원사업을 효율적으로 추진함으로써 주민의 복지증진과 쾌적한 생활환경을 보장하고, 항공교통 활성화에 이바지함을 목적으로 한다 제4조(국가와 지방자치단체 등의 책무) ① 국가, 지방자치단체, 공항시설관리자 및 공항개발사업시행자는 소음대책지역에 거주하는 주민의 쾌적하고 건강한 생활환경을 조성하기 위하여 필요한 대책을 수립․시행하여야 한다. ② 국가, 지방자치단체, 시설관리자 및 사업시행자는 제1항에 따른 대책에 드는 재원을 우선적으로 확보하여야 한다.

3		공항소음 센터 운영 검토

□ 타 지방자치단체, 공항소음 관련 조례 운영 검토

○ 제주특별자치도 : 공항소음대책지역 등의 주민에 대한 조례(’07.1.1.시행)

- 공항소음 피해대책사업 지원범위, 사업계획 수립 등 규정

- 텔레비전 유선방송시청료, 통학버스 운영사업비, 공항소음피해 대책사업 지원 등

○ 양천구 : 공항소음대책위원회 구성 및 운영에 관한 조례(’12.12.26.시행)

- 위원회 설치, 기능, 구성, 운영에 관한 사항 등 규정

※‘공항소음방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률’을 근거하여 조례 제정

□ 국내 운영 사례

○ 한국공항공사에서 김포국제공항내 항공기 소음 감시센터 및 콜센터 운영

→ 지역주민과 한국공항공사는 소음 영향도 조사 등에 대한 불신 및 소통 부족으로 이용을 꺼리고, 민원상담 위주로 운영

○ 조례안 제4조 센터의 기능이 한국공항 공사에서 운영하고 있는 감시센터 및 콜센터와 중복되는지 여부

- 한국공항공사 감시센터는 김포국제공항에 이착륙하는 항공기의 소음 기준 위반 감시 및 자료 확보 등의 기능을 위한 기구

- 콜센터는 항공기의 소음 관련 민원 및 공항공사의 소음대책사업을 안내하는 기능을 수행하여 조례안 센터의 기능과 중복되지 않음

【해외사례】

► 일본 : 나리타 공항 지역주민상담센터 운영(’07년~)

- 나리타공항주식회사에서 운영, 항공기 소음, 공항 운영 등 지역주민들 상담

► 미국 : LA국제공항 지역소음라운드테이블 운영(’00년~)

- 공항 소음과 관련된 이슈에 대한 의사결정 등

	타 지방자치단체에서 자체적으로 통합센터를 운영하는 사례 없음 해외에서도 공항운영기관이 통합센터와 유사한 센터 운용

4		조례안 관련 검토

□ 조례(안) 사무의 상위법 위배 여부

○ 소음진동관리법에 항공기 소음은 지방자치단체의 사무가 아닌 국가 사무임

○ 그러나 항공기 소음을 규정하고 있는 ‘공항소음방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률’에는 지방자치단체 책무 규정

- 소음대책지역에 거주하는 주민의 쾌적하고 건강한 생활환경을 조성하기 위하여 필요한 대책을 수립․시행 및 재원 우선 확보

○ 지방자치법에서는 지방자치단체의 사무범위를 정하고, 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있도록 규정

- 지방자치법 제9조(자치단체의 사무범위) 제2항에서 지방자치단체사무 예시 명시

2. 주민의 복지증진에 관한 사무

가. 주민복지에 관한 사무

	조례(안)이 ‘주민의 복지증진과 쾌적한 생활환경을 조성하기 위한 목적’으로 제정되므로 상위법에 위배 되지 않음

□ 조직편성권 침해 가능성 및 침해 검토(법률지원담당관)

○ 지방자치단체장 조직편성권 침해 가능성 검토

- ‘지방자치법’상 조례안의 발의와 관련하여 직접 사무를 특정하여 의원의 조례제안권을 제한하는 규정은 없으나, 대법원은 ‘지방의회가 집행기관의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적·사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다’고 판시함 (대법원 2001.12.11. 선고 2001추64 판결)

- 지방자치단체장은 행정기구 설치 등 조직편성에 대한 고유권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 보는 것이 상당함 (지방자치법 제101조‧103조‧제112조, 지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정 제5조, 제7조, 제36조 등 참조)

- 따라서 지방의회의원이 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 지방의회가 이를 그대로 의결하는 경우에는, 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 위법에 해당함(대법원 2005.8.19. 선고 2005추48 판결, 대법원 2009.9.24. 선고 2009추53 판결)

[대법원 2005. 8. 19. 선고 2005추48 판결]

지방자치법령은 지방자치단체의 장으로 하여금 지방자치단체의 대표자로서 당해 지방자치단체의 사무와 법령에 의하여 위임된 사무를 관리·집행하는 데 필요한 행정기구를 설치할 고유한 권한과 이를 위한 조례안의 제안권을 가지도록 하는 반면 지방의회로 하여금 지방자치단체의 장의 행정기구의 설치권한을 견제하도록 하기 위하여 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구의 축소, 통폐합의 권한을 가지는 것으로 하고 있으므로, 지방의회의원이 지방자치단체의 장이 조례안으로서 제안한 행정기구를 종류 및 업무가 다른 행정기구로 전환하는 수정안을 발의하여 지방의회가 의결 및 재의결하는 것은 지방자치단체의 장의 고유 권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 허용되지 아니한다.

○ 이 조례안의 조직편성권 침해 여부

- 위와 같은 판례에 비추어 볼 때, 이 사안 의원발의 조례안이 지방자치단체장의 고유한 조직편성권 침해에 해당하기 위해서는 그 발의 내용이 지방자치단체의 ‘행정기관’(지방자치단체 직속기관, 사업소, 출장소, 합의제행정기관, 하부행정기관 등) 설치에 관한 것이라는 점이 전제되어야 함

- 조례상 ‘서울특별시 공항소음 통합정보센터’는 공항소음 관련 자료수집 및 정보제공, 주민의 공항소음 피해 신고 및 접수 등의 업무를 가지고 시장이 설치‧운영하도록 정하고 있음(조례안 제1조‧제3조‧제4조). 이러한 규정에 비추어보면, 위 센터는 시장이 소음대책지역에 거주하는 주민의 복지증진 및 쾌적한 생활환경 조성 등의 업무 집행을 위해 설치하는 ‘행정기관’이라 볼 수 있음

- 따라서 위 센터의 설치‧운영과 관련한 조례안을 의원발의로 제정하려는 것은 지방자치단체장의 고유권한인 조직편성권 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 위법에 해당할 소지가 있으므로, 지방자치법 제26조제3항에 따른 재의요구가 가능하다 할 것임

※ 센터는 그 운영을 민간위탁에 의하더라도 설치 자체는 시장이 하는 것인 한 ‘행정기관’으로서의 성격을 지닐 것으로 보이며, 비록 ‘설치할 수 있다’고 규정하여 설치여부에 대한 최종적 판단을 시장에게 남겨두었더라도 위 조례안 의원발의 자체가 시장에게 부여된 행정기관 조직 관련 판단재량을 침해하였다는 점에 있어서는 결론이 다르지 않다고 사료됨

□ 예산 관련부서 검토(예산담당관)

○ 센터운영에 대한 재정(비용)에 대하여는 타기관 유사사무 여부, 민간위탁 필요성 등 종합검토가 필요함

- 조례제정 취지에는 공감, 항국공항공사 ‘항공기소음 콜센터’ 사무와 유사․중복 소지가 있고, 소음피해 자료수집 및 백서 발간 등을 민간위탁이 아닌 용역수행 등으로 가능할 것으로 판단

※ ‘서울특별시 행정사무의 민간위탁에 관한 조례’의 민간위탁기준 및 적정성 검토사항

- 제4조(민간위탁의 기준) 제1항

2. 능률성이 현저히 요청되는 사무

3. 특수한 전문지식이나 기술을 요하는 사무

- 제4조의2(민간위탁의 적정성 검토)

1. 다른 사무방식으로 수행가능성  3. 경제적 효율성

4. 민간의 전문지식 및 기술활용의 가능성

7. 민간의 서비스공급 시장여건 등

5		종합검토 의견

: 조직편성권 침해 소지

□ 조례안 사무의 상위법 위배여부

○ 항공기 소음을 규정하고 있는 ‘공항소음방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률’에는 지방자치단체 책무 규정

- 소음대책지역에 거주하는 주민의 쾌적하고 건강한 생활환경을 조성하기 위하여 필요한 대책을 수립․시행 및 재원 우선 확보

□ 조례안의 지방자치단체장 조직편성권 침해

○ 공항소음 통합정보센터는 시장이 소음대책지역에 거주하는 주민의 복지증진 및 쾌적한 생활환경 조성 등의 업무 집행을 위해 설치하는 ‘행정기관’이라 볼 수 있음

- 따라서, 조례안을 의원발의로 제정하려는 것은 지방자치단체장의 고유권한인 조직편성권 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 위법에 해당할 소지가 있어 재검토 필요