문서번호	공정경제담당관-4753
결재일자	2021. 3. 8.
공개여부	부분공개(5)
방침번호

		시 민
주무관	공정경제정책팀장	공정경제담당관
이명호	박희원	전결 03/08 박주선

불법·유사 방문판매 (다단계, 후원방문 등 포함)

실태파악을 위한 조사 용역 결과보고

2021. 3.

노동민생정책관

공정경제담당관

불법·유사 방문판매 (다단계, 후원방문 등 포함)

실태파악을 위한 조사 용역 결과보고

코로나19 방역 점검 과정에서 문제화되어 소위 ‘다단계 사업자’로 명명된 사업주체들에 대해 영업 방식 등을 파악하고자「불법·유사 방문판매 실태조사 용역」을 실시하고 결과보고 드림

1		조사개요

□ 실태 및 배경

○ 코로나19 방역 점검과정에서 방판․다단계로 분류된 확진자 발생 다수 업체가 방판․다단계가 아닌 투자유인형 다단계, 다단계 방식의 유사수신업체 등 신종 결합형 행위로 밝혀져 현 관리체계상 사각지대로 드러남

- 방문판매發 집단감염으로 분류된 사례(12건) 분석결과, 미등록·미신고 방문판매 행위가 66.6%(8건)에 해당함

(단위 : 개소)

발생시기	집단감염 발생 업체수	방문판매 신고	미신고(변종 신고포함)
총 계	12	4	8
2020. 6月	7	2	5
2020. 8月	4	1	3
2020. 10月	1	1	-

○ 현행 법체계상 업종별로 관리·감독 권한이 부여되어 있어, 신종 결합형 행위에 대한 관리감독 범위 불명확 및 소비자 피해발생 우려

□ 용역 개요

○ 용 역 명 :「불법·유사 방문판매(다단계, 후원방문 등 포함)판매행위 실태조사 용역」

○ 조사기간 : ’20. 11월 ~ ’21.2월

○ 조사대상 : 최근 6년간(‘15~’20) 신고된 불법 특수판매행위(직접판매공제조합, 한국특수판매공제조합, 397건)와 유사수신행위(금융감독원, 668건)

○ 조사내용

- 불법·유사 방문판매(다단계, 후원방문 등 포함)행위 실태파악 : 행위유형별 영업대상(수요자 또는 투자자 등), 추진체계, 종목, 영업방식 등 조사*

* 방문판매법 및 유사수신규제법상 규율행위 비교 검토 포함

- 사례 연구․분석 : 행위유형별 피해사례 수집․분석, 기존 피해사례와 비교 등

2		실태조사 주요내용

□ 특수판매업과 유사수신행위의 개념 및 법적규제

○ 방문판매법 상 방문판매, 다단계 판매 및 후원방문판매

- 방문판매법상 다단계판매업과 후원방문판매는 시․도지사 등록사항이고, 방문판매는 시․군․자치구 신고사항임

- 다단계판매는 후원방문판매나 방문판매보다 등록요건이 엄격하고 의무사항 등 규제사항이 더 많음

구 분	다단계 판매	후원방문 판매	방문 판매
등록 또는 신고	시⋅도지사 등록	시⋅도지사 등록	시⋅군⋅자치구 신고
등록(신고) 요건	자본금 5억원 소비자피해 보상보험가입의무	자본금 없음 소비자피해보상보험가입의무 * 옴니트리션 기준 (최종소비자에게 판매한 비율이 70% 이상인 경우) 충족할 경우 소비자피해보상보험가입의무 미적용	권고사항
판매방식(단계)	판매원 3단계이상, 후원수당 2단계이상 (직하 및 차하단계 실적 관여)	판매원 3단계이상, 후원수당 1단계이내 (직하단계만 실적 관여)	판매원 2단계 이내 (아래 단계만 있음)
후원수당 지급제한	총매출액의 35%이내	총매출액의 38%이내	없음
판매상품 가격규제	160만원	160만원 * 옴니트리션 기준 충족 시 미적용	없음
청약철회	소비자 14일, 판매원 3개월	소비자 14일, 판매원 3개월	14일
판매등록의무, 등록증, 수첩교부	의무	의무없음	의무없음

○ 유사수신규제법상 유사수신행위

- 유사수신행위는 유사수신행위법에 의해 일반적으로 금지되고 있음

구 분	유사 수신행위
정 의	다른 법령에 따른 인가·허가를 받지 아니하거나 등록·신고 등을 하지 아니하고 원금보장을 약정하며 불특정 다수인으로부터 자금을 조달하는 행위 (제2조)
규제사항	① 유사수신행위의 일반적 금지 – 누구든지 유사수신행위를 하여서는 아니된다(제3조) ② 유사수신행위를 하기 위하여 불특정다수인 대상 영업 표시 또는 광고를 하여서는 아니됨(제4조)

□ ‘다단계 판매조직을 통한 사실상 금전거래행위’ 성격

* 불법다단계 또는 유사수신행위 여부

○ 방문판매법 제24조에 의하면 다단계판매조직 등을 이용하여 재화의 거래없이 금전거래하거나 재화 등의 거래를 가장하여 사실상 금전거래만을 하는 행위를 금지하고 있음.

제24조(사행적 판매원 확장행위 등의 금지) ① 누구든지 다단계판매조직을 이용하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.

1. 재화 등의 거래 없이 금전거래를 하거나 재화등의 거래를 가장하여 사실상 금전거래만을 하는 행위로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 행위

가. 판매원에게 재화 등을 그 취득가격이나 시장가격보다 10배 이상과 같이 현저히 높은 가격으로 판매하면서 후원수당을 지급하는 행위

나. 판매원과 재화등의 판매계약을 체결한 후 그에 상당하는 재화등을 정당한 사유 없이 공급하지 아니하면서 후원수당을 지급하는 행위

다. 그 밖에 판매업자의 재화 등의 공급능력, 소비자에 대한 재화등의 공급실적, 판매업자와 소비자 사이의 재화 등의 공급계약이나 판매계약, 후원수당의 지급조건 등에 비추어 그 거래의 실질이 사실상 금전거래인 행위

○ 유사수신행위법은 불특정 다수인으로부터 원금 등을 보장하면서 금전을 수신하는 행위를 일반적으로 금지하고 있음

제2조 다른 법령에 따른 인가·허가를 받지 아니하거나 등록·신고 등을 하지 아니하고 원금보장을 약정하며 불특정 다수인으로부터 자금을 조달하는 행위 (제2조)

➡	▸ 다단계판매와 유사수신행위는 개념상 개별적으로 독립된 행위라 볼 수 있음. ▸ 그러나, 상품거래 유무를 불문하고 다단계판매조직 등에 의한 사실상 금전거래행위는 일부 방문판매법상 불법다단계에 해당되고, 일부 유사수신행위법상 유사수신행위에도 해당될 수 있음 ▸ 다만, 대법원 판례에 의하면, 상품거래가 매개된 금전거래행위는 유사수신행위에 해당하지 않고, 상품거래를 가장하거나 빙자한 경우에만 유사수신행위로 봄. 또한, 상품거래를 가장하거나 빙자한 경우라도 원금 보장 등을 약정할 때에만 유사수신행위로 봄 (대법원 2005도5774 판결의 원심 판결인 부산고등법원 2005노166 판결).

□ 최근 6년간(2015~2020.10월) *불법 다단계 현황 및 실태

* 불법 다단계라 함은 다단계판매업 등록을 하지 않고 다단계판매업을 영위하거나, 다단계조직 등을 이용한 유사수신 행위를 하는 경우까지 모두 포함

○ 판매방식별

- 다단계판매방식의 비중이 꾸준히 증가하여 2020년에는 70%까지 상승

⇒ 유사수신행위를 하더라도 다단계판매 또는 다단계조직을 이용하여 원금 보장과 수익 약속뿐만 아니라 실적에 따라 각종 수당을 지급하는 방식을 사용하고 있기 때문인 것으로 보임

구 분	2015	2016	2017	2018	2019	2020
· 다단계판매 방식 *	59%	53%	57%	58%	63%	70%
· 유사수신 **	41%	47%	43%	42%	57%	30%
합계	93건	91건	70건	59건	57건	27건

*  다단계판매방식이라 함은 형식적으로 재화 등의 거래가 있는 경우로서 방문판매법상 요건(3단계이상 하위판매원 가입, 후원수당 지급)을 갖춘 다단계판매조직에 의한 판매방식)

** 유사수신행위는 원칙적으로 재화 등의 거래가 없는 경우를 의미

○ 사업 유형별 현황

- 방문판매법상 등록 없이 다단계 영업을 하는 형태가 70%이상을 차지

▸ 미등록 영업의 경우, 불법행위 신고 등 사후관리만 가능하다는 문제 상존

▸ 직접판매공제조합과 한국특수판매공제조합에서 불법 다단계 등에 대한 신고포상제 운영하고 있으나 신고건수가 줄어드는 추세

- 또한, 통신판매업 또는 방문판매업으로 신고 후 다단계판매하는 비중도 꾸준히 상승 (2015:18% ⇒ 2020: 20%)

[ 사업유형별 현황 (‘15~’20.10월) ]

구 분	2015	2016	2017	2018	2019	20.10월
총 계	93건	91건	70건	59건	57건	27건
· 방문판매업 신고조차 없이 다단계 영업 등	68건 (73%)	68건 (75%)	55건 (79%)	43건 (73%)	42건 (74%)	18건 (67%)
· 통신판매/방문판매업자의 다단계 영업	17건 (18%)	22건 (24%)	14건 (20%)	15건 (25%)	12건 (21%)	7건 (26%)
· 후원방문판매업체의 다단계 영업	0%	0%	0%	1건 (2%)	3건 (5%)	2건 (7%)
· 해외 기업 등	8건 (9%)	1건 (1%)	1건 (1%)	0%	0%	0%

○ *가입시 최초 투자/구입금액별 현황

-  50만원 미만이 평균 43%로(’15~‘20) 가장 많은 비율 차지

▸ 피해자들이 경제적으로 큰 부담없이 접근하게 되고, 소액 투자/구매에 대해 수익발생하면 더 큰 피해로 이어질 우려 높음

[ 가입시 최초 투자/구입 금액별 현황 (‘15~’20.10월) ]

구분	2015년	2016년	2017년	2018년	2019년	2020년 10월
50만원 미만	48(52%)	47(52%)	28(40%)	27건(46%)	11(19%)	13(48%)
50~100만원	11(12%)	10(11%)	12(17%)	8건(14%)	10(18%)	5(19%)
100~200만	13(14%)	10(11%)	10(14%)	9건(15%)	12(21%)	8(30%)
200~300만	2(2%)	6(7%)	5(7%)	5건(8%)	10(18%)	1(3%)
300만이상	19(20%)	18(19%)	15(22%)	10건(17%)	14(24%)	-
합 계	93건	91건	70건	59건	57건	27건

* 가입시 최초 투자/구입 금액 – 불법 피라미드 조직에 판매원 또는 회원으로 가입할 때 반드시 구입하도록 한 재화 1개의 최소 금액

○ 취급 제품별 현황

- 화장품, 건강기능식품 등 일반상품을 취급하는 비율이 약 40%로 가장 높음

- 4차 산업 혁명의 시대적 상황과 맞물려 가상화폐가 2019년까지 약 30%대를 유지하다 최근 다소 감소하는 추세

- 반면, 광고, 카드, 앱 등 기타 품목을 취급하는 비중이 2020년에 30%까지 상승한 바와 같이, 취급 품목이나 분야가 다양해지고 있음

[ 취급 제품별 현황 (‘15~’20.10월) ]

구분	2015년	2016년	2017년	2018년	2019년	2020년 10월
일반상품 (화장품, 건식, 생활용품)	31건(33%)	34건(38%)	28건(40%)	26건(44%)	24건(42%)	12건(44%)
가상화폐(채굴)	5건(5%)	18건(20%)	22건(31%)	19건(32%)	17건(30%)	3건(11%)
주식, 채권(현금), 상장미끼, 회원권 등	24건(26%)	23건(25%)	9건(13%)	9건(15%)	5건(9%)	-
여행, 쇼핑몰 등	7건(8%)	5건(5%)	4건(6%)	-	6건(10%)	2건(8%)
기타 (광고, 온라인, 카드, 앱, 농수산물 등)	23건(25%)	10건(11%)	7건(10%)	5건(9%)	5건(9%)	9건(33%)
휴대폰, 통신 등	3건(3%)	1건(1%)	-	-	-	1건(4%)
합계	93건	91건	70건	59건	57건	27건

○ 지역별 현황

- 서울시가 차지하는 비중은 70%대에서 48%까지 감소되었으나, 강남구 비중은 여전히 30% 차지

- 관악구와 구로·금천구 비중이 줄어들면서 서울시의 다른 자치구로 이전한 것으로 보임

- 2020년에 온라인 또는 해외에서 영업을 하는 비중이 19%까지 증가함

[ 지역별 현황 (‘15~’20.10월) ]

구 분		2015	2016	2017	2018	2019	2020
서울시	계	70%	57%	70%	66%	72%	48%
	강남구	42%	26%	31%	24%	33%	30%
	관악구	14%	9%	16%	10%	1%	4%
	구로·금천구	2%	6%	10%	10%	7%	0%
	기타	12%	12%	13%	22%	31%	14%
경기도		5%	9%	5%	2%	7%	8%
인천시		3%	1%	6%	5%	0%	0%
부산시		2%	9%	3%	3%	3.5%	4%
대구경북		2%	6%	1.5%	3%	5.5%	13%
대전·충남		4%	5%	1.5%	5%	2%	4%
울산·경남		1%	1%	1.5%	2%	2%	0%
충북		0%	2%	1.5%	2%	2%	4%
전남 및 기타		0%	1%	0%	0%	0%	0%
온라인·해외		13%	8%	10%	13%	7%	19%

□ 최근 6년간(2015~2020.10월) 유사수신행위 현황과 특징

○ 금융업체를 가장한 투자자 모집유형이 2018년 정점으로 다소 하락하고 있으나, 평균 33%로 가장 많은 비중을 차지

○ 가상통화 등 투자사업을 가장한 비중은 2016년부터 발생해 2019년도에 가장 높았다가 2020년에 다양한 방식으로 변화중임

○ 또한, 4차산업 혁명 시대라는 특성이 반영되어 신기술 발명, 제조 등을 가장한 유사수신행위 사업 비중이 점차 증가하는 추세임

○ 기타 사업 가장한 유형이 가장 큰 비중을 차지하는 바와 같이 취급 영역이 다양해지고 있음

[ 유사수신행위 업종별 분류(2015~2020.10월 ]

투자자 모집 유형	2015년	2016년	2017년	2018년	2019년	2020년 10월
금융업체 가장 ▸종합금융 컨설팅, FX마진거래, 핀테크, 비상장 주식 및 증권투자 매매, 예․적금 등	24 (22%)	39 (32%)	49 (32%)	65 (47%)	47 (25%)	29 (38%)
가상통화 등 투자사업 가장 ▸가상통화, 전자금융, 크라우드펀딩 등	-	27 (18%)	39 (25%)	44 (32%)	92 (50%)	20 (26%)
부동산 사업 가장 ▸부동산 경매사업, 임야 공동구매, 펜션ㆍ고급빌라 개발, 명품매장, 해외카지노, 상가, 건설 등	12 (11%)	4 (2%)	12 (8%)	7 (5%)	2 (1%)	4 (5%)
제조ㆍ조립ㆍ판매사업 가장 ▸전기 오토바이(자전거), 전기 특허품, 바이오제품, 의료기기, 외국완구, 게임기, 특허기술 개발 등	13 (12%)	13 (9%)	6 (4%)	3 (2%)	10 (5%)	24 (31%)
조합 사업 가장 ▸영농조합 및 협동조합, 계조직, 상조회 등	15 (14%)	5 (3%)	7 (5%)	-	-	-
기타 사업 가장 ▸쇼핑몰, 상품권 판매, 보석광산 개발, 수목장, 골드바 유통, 납골당 분양, 골동품 거래 등 ▸커피 사업, 특수작물 재배, 해외여행, 스크린 경마장/골프장, 자동차 대여, 국산담배 매집 등	46 (42%)	63 (42%)	40 (26%)	20 (14%)	35 (19%)	-
합 계(건)	110	151	153	139	186	77

□ 개선 방안

○ 미등록 다단계업에 대한 지도·점검 강화

- 불법다단계 신고기관인 공제조합과 경찰청의 정례회의에 서울시 등 지방자치단체 참여하여 유기적 협조체제 강화

- 타 업종(방문판매, 통신판매업 등)으로 신고하고 다단계업 변종 영업을 하는 경우, 직접 점검 및 관할 세무서와 협조를 통해 직권조사(일정 매출액 이상 업체 등)

○ 불법다단계 수사기관(서울시 민생사법경찰단) 신속·효율적 수사 필요

- 민사단 방문판매수사팀이 법 위반행위에 대한 사법경찰관리 권한 보유하고 있음을 고려하여 사법경찰관이 불법 다단계를 신속하게 수사할 방안 마련 필요

○ 부패재산몰수법 적극 집행하여 소비자권익보호 및 피해예방

- 방문판매법에 따른 다단계판매의 방법으로 기망하여 범행한 경우, 범죄피해재산으로 보아 몰수 및 추징할 수 있음

「부패재산의 몰수 및 회복에 관한 특례법」 제2조(정의)

3. “범죄피해재산”이란 별표에 규정된 죄 가운데 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 죄의 범죄행위에 의하여 그 피해자로부터 취득한 재산 또는 그 재산의 보유ㆍ처분에 의하여 얻은 재산을 말한다.

가. …(중략)… 「유사수신행위의 규제에 관한 법률」 제2조에 따른 유사수신행위 또는 「방문판매 등에 관한 법률」 제2조제5호에 따른 다단계판매의 방법으로 기망(欺罔)하여 범행한 경우 ….

제6조(범죄피해재산의 특례) ① 제3조의 재산이 범죄피해재산으로서 범죄피해자가 그 재산에 관하여 범인에 대한 재산반환청구권 또는 손해배상청구권 등을 행사할 수 없는 등 피해회복이 심히 곤란하다고 인정되는 경우에는 몰수ㆍ추징할 수 있다.

3		향후계획

○ (신고체계) 불법다단계 신고채널 운영기관과 유기적 협력체계 구축

- 불법 다단계업 신고센터를 운영하고 있는 사업자단체 (직접판매공제조합, 한국 특수판매공제조합)와 서울시-공정위-경찰청과 정기적 협의체를 구성․운영하여 불법다단계에 대한 민·관 공동대응 (양 공제조합, 공정위와 협의 中)

- 불법양태 분석가능토록 신고 양식 개선 및 통일화, 신종 불법행위 데이터기관 간 상호 공유, 신고포상제 공동 운영을 통한 신고채널 활성화 등 추진

○ (규제체계) 규제기관별 역할 분담에 따라 불법 다단계 적극규제

- 불법 다단계행위는 위법성 양태·정도에 따라 형사상 벌칙(징역 또는 벌금), 행정처분(과징금, 영업정지, 시정조치 등) 또는 과태료 부과처분 대상이 되므로 규제기관 간 체계적 역할 분담 통해 불법행위에 대한 적극적 규제 계획

- 특히, 미등록 다단계판매조직을 통한 사실상 금전거래행위는 상품매개여부·승급기준·후원수당 지급체계 등 조사를 통해 불법다단계 여부 입증해야하나 이는 수사권한 및 영장이 필요하여, 행정기관 주도적으로 관리·감독하는데 한계 있음.

⇒ 따라서, 수사권한 보유한 경찰청 또는 서울시 민생사법경찰단의 주도적 역할 하에 불법 다단계의 적극적인 수사 및 형사조치가 필요

⇒ 또한, 수사에 이르지 않는 민생침해 위법행위에 대해서는 규제기관 (공정거래위원회, 금융감독원, 지자체 등)의 행정조치 부과 필요

* 공정거래위원회, 금융감독원과 협의 예정

○ (관리체계) 등록/신고된 다단계, 후원방문 및 방문판매업체 현행화

- 등록/신고된 업체 대상으로 현장점검 등을 실시하여 실제 영업여부 확인하여 사실상 폐업한 업체는 폐업신고 유도 및 직권 폐업 조치하여 업체 현행화 계획

- 방문판매업으로 신고 후 다단계 영업하는 변종행위 유형(실태조사 결과 약 20%)에 대해서는 엄중 대응

○ (법제개선) 불법다단계/유사수신행위 법령 제·개정 방안 검토

- 방역과정에서 관리사각지대로 드러난 미등록/미신고 업체에 대해서는 관리가능한 행정영역으로 포섭할 수 있는 법령·제도 개선 방안 검토

▸ 업종별 관리감독체계 외에 불법 다단계 또는 불법 피라미드 행태를 관리·감독할 수 있는 법적 근거 마련 건의

▸ 해외 입법사례

국가	별도 법률 제정여부	규제
미국	O (anti-pyramid sales laws)	행정규제(주별 상이)
일본	O (무한연쇄강의 방지에관한법률)	형벌

- 불법 피라미드 법제개선 관련 선행연구 사례 참조하여 향후 개선방안에 활용

	< 법제개선 관련 선행연구 사례 >
□ 합법적 다단계 판매와 구분되는 불법 피라미드 규제에 관한 법령 제정(일본, 미국 일부 주 시행)하여 불법다단계를 별도의 법으로 규율하는 방안 (『글로벌 소비자법제 연구Ⅰ- 방문판매법상 특수거래 -』, 한국소비자원, 2017) □ 불법 다단계 조직을 이용한 금융피라미드를 적용이 용이한 유사수신행위로 규율하되, 처벌을 강화하여 불법 변종행위 근절 (『신종 불법피라미드 영업행위 관련 법제 개선방안에 관한 소고』,한국유통법학회, 2016)

4		후속 일정

○ 불법다단계 신고에 관한 민관협력을 위한 MOU체결   : ‘21.3월

-  직접판매공제조합· 한국특수판매공제조합과 MOU 체결

○ 실태조사 결과 언론보도                             : ‘21.3월

- 통계와 사례 중심으로 불법 다단계판매 현황 및 실태 작성 보도

○ 소비자 피해예방 교육자료 제작 및 배포               : ‘21. 상반기

붙임  불법다단계 등 피해유형 분석 최종보고서 1부.  끝.