감사결과 요구사항

No. 1

제    목

협약서 및 운영방법을 정비하여 원활한 협력체계 구축

【 적출내용 】

□ ｢서울특별시 공사 감독업무 위탁에 관한 조례｣에 따라 도시안전실에서는 3년마다 서울시 및 자치구에서 시행하는 시비 지원공사의 감리업무를, 상수도사업본부에서는 2년마다 서울시 발주 상수도공사의 감리업무를 각각 위·수탁협약을 체결하여 서울특별시 시설관리공단에 공사감독을 위탁하고 있다.

□ 이에 이번 감사에서는 서울특별시 시설관리공단에서 시행하는 위탁공사감독의 제도적 문제점과 개선방안 도출을 위해 아래와 같이 현실태를 분석하였다.

○ 공단의 위탁감독 공사현황                                     (단위 : 백만원)

구 분	2011		2012		2013		2014(예정포함)
	건수	금액	건수	금액	건수	금액	건수	금액
계	432	204,351	415	240,765	375	240,773	337	301,200
일반공사	318	157,977	290	175,730	270	168,663	244	234,500
상수도공사	114	46,374	125	65,035	105	72,110	93	66,700

※ 공사금액 중에는 관급자재비 등을 포함하지 않음.

- 년도별 건수는 감소하나, 공사비(공사규모)는 대체적으로 증가 추세임.

○ 공단의 위탁감독 인력 현황                               (현원기준, 단위 : 인)

구 분	2011			2012			2013			2014
	전체	관리·사무	현장 감독	전체	관리·사무	현장 감독	전체	관리·사무	현장 감독	전체	관리·사무	현장 감독
계	170	24	146	166	21	145	172	25	147	165	30	135
일반공사	116	17	99	115	15	100	122	17	105	117	21	96
상수도공사	54	7	47	51	6	45	50	8	42	48	9	39

- 전체 인원 기준 1인당 2.3건, 1,467백만원, 현장감독자 기준 1인당 2.7건, 1,723백만원 감독업무 수행

※ 타 부서 지원근무, 휴직, 공로연수 등으로 실근무 인원은 적어짐(’14.3월 24명 결원)

○ 년도별 위탁감독비 현황                <집행액 기준, 단위 : 백만원>

구 분		2011	2012	2013	2014 (예산액)
계	위탁비	11,998	11,518	11,663	12,818
	공사비(%)	5.87	4.78	4.84
일반공사	위탁비	8,206	7,829	8,070	9,140
	공사비(%)	5.19	4.46	4.78
상수도공사	위탁비	3,792	3,689	3,593	3,678
	공사비(%)	8.18	5.67	4.98

※ 대비한 공사금액 중에는 관급자재비는 포함되지 않음.

- 공사비 대비 위탁감독비의 비율은 3개년(’11~’13년) 평균 5.13% 이며, 상수도공사(6.03%)가 일반공사(4.8%)보다 높게 나타나고 있음.

□ 감사대상기관으로부터 제출된 감사자료를 바탕으로 분석한 결과, 아래와 같은 문제점이 파악되었다.

○ 협약서에 감독위탁하는 공사의 종류를 같은 서울시에서 기관별로 각기 다르게 규정, 불합리한 내용이 내재됨

- 기관별 위탁대상이 다르고, “갑”이 우월적 지위에서 조정 가능토록 규정

항 목	도시안전실(협약서 제3조)	상수도사업본부(협약서 제3조)
위탁대상 (제외공사)	연간단가공사, 공사기간 3개월 이하, 굴착복구, 일정 금액(토목 5억, 조경 3억, 전기 1억) 이하의 공사 등은 위탁대상에서 제외	별도 제외 공종은 없으며, 포장복구는 위탁감독하는 공사에 대해서만 위탁
업무조정	위탁 제외공사를 지정하고, 발주청의 필요시 사전협의하여 제외공사도 위탁 가능토록 규정	위탁대상의 확대 또는 축소는 업무변화에 따라 “갑”이 조정할 수 있으며, 공단은 “갑”이 요청하는 사항에 적극 협조

○ 상수도사업본부는 위탁감독비가 유동성이 큰 각 사업비를 근거로 산출한 감리비 항목으로 예산편성되어 운영의 안정성과 효율성 저하

도시안전실	상수도사업본부
지방공기업 예산편성기준에 따라 민간위탁금으로 예산편성	사업비의 시설비내 감리비로 예산편성

○ 협약서에서 정한 위탁감독의 제외 대상공사도 공단에 감독위탁

- ’11.1~’14.3월 협약서상 위탁감독 대상에서 제외시킨 250건(18%), 503억원(5.5%)의 공사를 시 및 자치구로부터 위탁받아 공사감독 시행

(단위 : 백만원)

구 분	전 체		위탁대상		위탁제외
	건 수	금 액	건 수	금 액	건 수	금 액
계	1,387	913,459	1,137 (82%)	863,118 (94.5%)	250 (18%)	50,341 (5.5%)
일반공사	1,019	709,178	813 (79.8%)	666,548 (94%)	206 (20.2%)	42,630 (6%)
상수도공사	368	204,281	324 (88%)	196,570 (96.2%)	44 (12%)	7,711 (3.8%)

· 일반공사는 위탁 제외대상인 연간단가공사, 공사기간 3개월 이하 공사, 대상금액 이하의 소규모공사, 도로시설물 세척용역(16건) 등 206건, 426억원의 사업에 대한 감독업무 위탁시행

· 상수도공사는 위탁 제외대상인 수조내부 청소용역 및 정밀안전진단용역 등 44건 77억원의 용역에 대한 감독업무 위탁시행

○ 위탁감독업무의 물량이 공단의 감독인력 상황에 대한 고려없이 결정되어 건설공사의 안전 및 품질 저하 우려

- 공단의 인력과 예산상황, 공종의 난이도 등을 종합적으로 분석하여 적정 업무량과 공사의 관리방법 등을 정하고 위탁의 대상범위를 결정하지 않아 “갑”과 “을” 사이에 항상 내부적인 갈등이 상존하고 있음.

○ 2014.3월 기준으로 관리·사무직이 전체의 18%로 비율이 점점 높아지고 있고, 감독인력 10명을 타 부서에 지원근무시켜 목적 외 사용하는 등 인력을 비효율적으로 운영하고 있으며, 감독수준 저하가 우려됨.

○ 공사감독업무의 지나친 공단 의존으로 인해 시 공무원의 전문성 저하 및 책임 회피성으로 전락 우려

- 기술직 공무원의 능력 배양을 위해 건설공사 직접감독 시행 필요

〔건설사업 관리역량 향상 종합대책(2부시장 방침, ’14.1.15)〕

□ 이번 감사에서 드러난 위탁공사감독 제도의 현실태 및 문제점을 분석하고, 관련부서와 공감회의를 거쳐 아래와 같이 개선방안을 제시한다.

(1) 협약내용 등을 개정·조정하여 한가지로 통합 운영

○ 주관부서 : 도시안전실 도로시설과(협조 : 상수도사업본부 시설안전부)

○ 조정 필요사항

- 협약서상 위탁제외 공사의 종류 등 위탁범위 일관성 부여(직접감독 확대)

- “갑”의 감독위탁의 대상 등 업무조정 권한 엄격한 제한 필요(절차 신설 등)

- 위탁공사감독비의 예산편성 과목 통일·운영 등

도시안전실	민간위탁금	⇒	도시안전실	민간위탁금
상수도사업본부	시설비 및 부대비 (시설비 중 감리비)		상수도사업본부

《 이 원 화 》                             《 일 원 화 》

○ 위탁감독 수행실적 평가와 합동실무협의체 구성·운영에 관한 사항 협약서 추가방안 검토(명문화)

- 위탁감독 업무량의 적정성 및 성과, 위탁비의 적정성 및 운영의 효율성 등 평가와 개선대책 연구(세부사항 아래 명시)

(2) 공단의 위탁감독 업무 실적에 대하여 외부 평가를 실시하고, 이를 근거로 관련기관 합동 실무협의체 구성·운영하여 건설사업관리방식 결정·시행

① 재계약 이전 외부 용역으로 위탁감독의 실적평가 시행

- 주관부서 : 도시안전실 도로시설과(협조부서 : 상수도사업본부 시설안전부)

- 시    기 : 재계약 전(2~3년 마다)

- 주요 과업내용

· 사업성과, 인건비 등 예산사용의 효율성, 공단의 인력운영, 공사관리방법의 적정성 등을 평가하여 적정 위탁감독 물량과 위탁비, 개선사항 등 도출

※ 시설운영 민간위탁 물재생센터는 재계약시 용역 시행하여 위탁비 결정 및 개선사항 등을 제시하고 있음.

② 합동 실무협의체 구성·운영(매년)하여 위탁감독 대상 확정

- 주관부서 : 도시안전실 도로시설과(협조부서 : 상수도사업본부 시설안전부)

- 시    기 : 당해 회계연도 이전(매년)

- 실무협의체 구성 : 도시안전실, 상수도사업본부, 도로사업소, 공원녹지사업소, 시설관리공단 등

③ 감독위탁 이외의 건설공사는 공종 및 현지여건 등을 고려하여 건설사업관리 용역 또는 직접감독 시행

① 외부 실적평가 (2~3년 마다)	⇒	② 실무협의체 구성·운영 (매 회계연도 이전)	⇒		③-1 공단 위탁감독
			⇒
					③-2 건설사업관리 용역
					③-3 공무원 직접감독

《 건설사업관리방식 채택 절차 》

(3) 공단의 감독인력을 현장 중심으로 재편 및 목적 외 사용금지

○ 주관부서 : 시설관리공단 시설안전본부

○ 조치사항 : 현장감독 중심으로 관리 및 사무 종사자의 적정 비율을 설정 및 운영하고, 공사감독 이외의 용도로 사용금지

□ 위와 같은 개선방안을 추진할 경우에는 공사감독 위탁업무의 일관성 및 내실화로 건설공사의 안전 및 품질 향상이 가능하고, 합리적인 건설사업관리방식의 결정과 공사감독 위탁예산 사용의 효과성이 증대될 것으로 기대된다.

【조치할 사항】

○ 도시안전실 도로시설과장과 서울특별시 시설관리공단 이사장은 위의 개선방안에 대하여 조치계획을 수립·시행하시기 바랍니다. (개선요구)

감사결과 요구사항

No. 2

제    목

통합·일원화된 건설공사 위탁감독 업무지침서 수립·운영

【 적출내용 】

□ ｢서울특별시 공사 감독업무 위탁에 관한 조례｣에 따라 서울시 및 자치구에서는 위·수탁협약을 체결하여 서울특별시 시설관리공단에 공사감독을 위탁하고 있고, 위탁공사감독 업무를 수행하는 서울특별시 시설관리공단의 감독자는 ｢건설사업관리 업무지침｣(종전: ｢책임감리 현장참여자 업무지침｣) 등 각종 지침을 준수하여 공사감독업무를 철저히 하여야 한다.

□ 이에 위탁공사감독 업무를 수행하는 서울특별시 시설관리공단의 감독자가 지켜야 하는 각종 지침들을 정리하면 아래와 같다.

○ 관계법령에 따라 규정된 업무 지침의 종류

현행법상	건설사업관리 업무지침 (국토교통부 고시 제2014-304호)	건설공사 감독자 업무지침 (국토교통부 고시 제2014-297호)
구 법 상	책임감리 현장참여자 업무지침	건설공사 감독자 업무지침
법적근거	건설기술진흥법 시행령 제59조 제5항	건설기술진흥법 제49조 제2항
목적	건설사업관리용역에 따른 관계자 업무 수행지침	발주청이 시행하는 건설공사의 감독업무
대상공사	총공사비 200억원 이상인 22개 공종의 건설사업관리를 하는 건설공사	발주청이 직접 감독하는 건설공사

○ ｢서울특별시 공사 감독업무 위탁에 관한 조례｣ 관련 내용

- “감독위탁공사”란 책임감리 하지 아니하는 공사로서 우리시에서 감독업무를 위탁하여 시행하는 공사(제2조)

- “감독업무”란 ｢건설기술관리법 시행령｣(구법) 제105조 제1항에 따른 감리원의 업무 등을 말함(제2조)

· 조례에서 감독 위탁공사는 책임감리 이외의 공사라고 정의하고도 감독업무는 책임감리의 업무로 정의하고 있음.

○ 위탁감독 업무지침의 종류

- 감독업무 위･수탁 협약서 규정

구 분	도시안전실	상수도사업본부
감독업무의 정의	· 위 조례에서와 같이 책임감리를 수행하는 감리원의 업무	· 도시안전실과 같음
감독업무 적용지침 (구법기준)	· 책임감리 현장참여자 업무지침 · 감독위탁공사 단계별 감독업무 담당 한계	· 책임감리 현장참여자 업무지침 · 상수도공사 감독업무 세부사항 · 상수도공사 감독자 업무지침

- 건설공사 감독자 업무지침〔기술심사담당관-11643호(’13.7.9)〕

· 우리시 건설공사 감독자 업무지침

- 시설관리공단 공사감독 업무매뉴얼

· 현장조사 및 설계도서 검토, 감독업무처리 절차 등 내용 게재

□ 위와 같은 각종 지침들의 혼재로 인해 아래와 같은 문제점이 파악되었다.

○ 업무지침이 각 기관(부서)별로 다원화 및 다수 지침의 혼재로 현장에서의 적용 혼선과 책임한계가 불명확 함.

- 협약서에서 2~3종 제시, 건설공사 감독업무지침(국토교통부 고시 제2014 -297호), 시설관리공단 자체 업무 매뉴얼 등 혼재

○ 감독 위탁공사는 관계법령에서 책임감리 수준을 요구하지 않는데도, 위탁비, 공단 인력 등 고려없이 책임감리 수준으로 격상시켜 사실상 이행되지 않고 있으며, 업무책임 한계도 불명확하여 안전 및 품질관리 수준 저하의 요인이 되고 있음.

- 관계법령은 시공감리(구법의 관리방식)는 ｢시공감리 현장참여자 업무지침｣, 발주청 직접 감독은 ｢건설공사 감독자 업무지침｣을 준수토록 되어 있음.

- 2008.1월 “소규모공사 시행방안 개선”(시설안전부-1399호)방침 내용에 따르면, 공단의 위탁감독 업무는 검측감리 수준으로 분석하고도 개선방안으로 책임감리 수준으로 격상시켰으나,

검측감리	시공감리	책임감리
감독업무를 보조하여 품질 개선을 기할 수 있고, 저렴	확실한 시공을 기할 수 있으나, 예산과다 소요	감독권한 대행으로 대규모 공사에 적합
공단 위탁비와 비슷한 수준 ※ 이는 정확도가 떨어짐	공단 위탁비의 1.76배 소요	공단 위탁비의 2.52배 소요

· 공단의 현장감독자 1인은 연간평균 2.7건의 감독업무 수행, 야간공사, 현장의 산재 등 현실 여건상 공사의 감독업무와 책임감리 수준의 공사관리 업무까지 수행하는 것은 사실상 어려움.

○ 발주청의 업무를 협약서로 공단에 전가하거나 지침의 중요사항 미이행 등으로 공사의 안전 및 품질관리 부실이 우려됨.

항 목	모순내용 및 문제점
품질시험계획의 승인 절차	· 감독자 검토․발주청 승인토록 되어 있으나, 협약서(감독업무 담당한계)에서 발주청 승인업무를 누락시켜 운영 ⇒ ’11년 이후 292건 중 13건(4.4%)만 발주청 승인절차 이행
안전관리계획의 승인 절차	· 감독자 검토･발주청 승인토록 되어 있으나, 협약서(감독업무 담당한계)에서 발주청 승인업무를 누락시켜 운영 ⇒ 염창2외 1개소 빗물펌프장 증설공사, 공항 빗물펌프장 증설공사 등에서 발주청 승인절차 미이행
현장별 검측 업무지침 미수립	· 시공감리 현장참여자 업무지침(발주청 승인) 및 공단 매뉴얼에 공사장별 수립토록 되어 있으나, 미수립 ⇒ ’11년 이후 시행한 343건 공사 전체에서 검측업무지침 미수립
검측업무 부실	· 어린이대공원 내 유기기구 설치에 따른 기초말뚝 시공시 근입깊이 등 시공상태 미확인, 체크리스트 미사용 등

□ 위와 같이 위탁공사감독과 관련된 각종 지침들의 혼재, 지침사항 미이행 등에 따른 문제점을 개선하기 위해 관련부서와 공감회의를 거쳐 아래와 같이 개선방안을 제시한다.

○ 관련 조례 및 협약서 상의 “감독업무”의 용어를 ｢건설기술진흥법｣ 등에서 규정한 건설사업관리의 체계와 위탁업무의 성격 등을 고려하여 재정의

○ 협약서 등에 제시한 각종 지침을 통합･정비하여 서울시의 일원화된 건설공사 위탁감독 업무지침서 수립･운영

- ｢건설공사 감독자 업무지침(국토교통부 고시)｣과 ｢건설사업관리 업무지침(국토교통부 고시)｣의 감독 권한대행 업무를 포함하지 않는 경우의 제7장 등을 참고하여 실현 가능하고 내실화시켜 안전 및 품질의 향상을 도모할 수 있는 통합·일원화된 건설공사 위탁감독 업무 수행지침서를 수립･운영

□ 위와 같은 개선방안을 추진할 경우 업무의 책임한계 명확화 및 내실화로 건설공사의 안전과 품질 향상에 크게 기여할 것으로 기대된다.

【조치할 사항】

○ 도시안전실 도로시설과장은 위의 개선방안에 대한 조치계획을 수립·시행하시기 바랍니다. (개선요구)

감사결과 요구사항
No. 3
제 목	건축공사의 감독방법 개선
【 적출내용 】 □ 서울특별시 시설관리공단 강북공사관리처(현 공사감독1처)에서는 서울시 및 각 자치구로부터 ｢서울특별시 공사 감독업무 위·수탁 협약서｣를 근거로 건축공사에 대한 공사감리 업무를 위탁받아 감독업무를 수행하고 있다. ○ ｢건축법｣ 제25조(건축물의 공사감리) 제1항 및 같은법 시행령 제19조(공사감리) 제1항 1호에 따라 건축허가를 받아야하는 건축물은 건축사를 공사감리자로 지정하여야 하고, ｢건축사법｣ 제4조(설계 또는 공사감리 등) 제2항 및 제23조(건축사사무소개설신고 등) 제1항, 제8항 따라 건축사법에 의한 공사감리는 건축사사무소를 개설하거나 건축사사무소에 소속된 건축사가 아니면 공사감리를 할 수 없다. 그러나, 국가, 지방자치단체, 지방공사, 지방공단 등 공공기관의 경우는 그 기관의 건축관련 부서에 소속된 건축사가 각각 해당기관이 시행하는 공사의 공사감리업무를 수행하면 그러하지 않도록 규정되어 있다. ※ 단, ｢주택법｣ 제16조에 따른 사업계획 승인대상, ｢건설기술진흥법｣ 제39조 제2항에 따라 건설사업관리대상 건축물의 공사감리는 그 해당법령에 따르고, 바닥면적의 합계가 5천㎡ 이상인 문화 및 집회시설, 판매시설 등의 다중이용 건축물의 건축은 건설기술용역업자 또는 건축사가 감리업무 수행 가능함. ○ 따라서, 서울시 및 자치구에서 발주하는 건축사법에 의한 공사감리 업무는 발주기관의 건축관련 부서에 소속된 건축사가 감리업무를 하거나 건축사사무소에 용역 의뢰하는 방법으로만 시행할 수 있다. - 그런데도, 서울특별시 및 자치구와 서울특별시 시설관리공단에서는 관련규정을 제대로 알지 못하여 2011.1.1.부터 2014.5.26. 감사일 현재까지 건축허가대상 건축물로서 건축사법에 의한 공사감리 대상인 ｢어린이대공원 내 디자인화장실 신축공사｣ 등 10건의 서울시 발주 건축공사와 ｢안산문화쉼터 방문자센터 건립공사｣ 등 9건의 자치구 발주 건축공사 등 총 19건의 건축공사를 서울시 및 자치구로 부터 위탁받아 건축사 자격이 없는 직원들에게 건축사법에 의한 공사감리업무를 대신 수행하게 하였다. - 아울러, 서울특별시 시설관리공단은 건축사 면허를 소지한 직원 1명(상가운영처 시설5급 권현정)을 ’10.3월 입사부터 현재까지 지하도상가에서 건축사면허가 필요없는 단순 유지보수공사 업무를 담당하게 하고 있다. ○ 또한, 건축사법에 의한 공사감리를 건축사에게 용역으로 시행할 경우에는 ｢서울특별시 공사 감독업무 위탁에 관한 조례｣ 및 ｢서울특별시 공사 감독업무 위·수탁 협약서｣에 따른 감리업무를 수행하는 공사감독업무를 서울특별시 시설관리공단에 위탁하지 않아야 한다. - 그런데도, 서울특별시 서부공원녹지사업소에서는 2011.1.1.부터 2014. 5.26. 감사일 현재까지 ｢여의도공원 환승센터 주변 화장실 건축공사｣ 등 4건의 공사에 대해 ｢건축사법｣에 의한 공사감리용역(용역비 총 24,137천원)을 시행하면서도 이와 별도로 서울특별시 시설관리공단에 ｢서울특별시 공사 감독업무 위탁에 관한 조례｣ 제2조 및 ｢서울특별시 공사 감독업무 위·수탁 협약서｣ 제2조에 따른 감리원의 업무를 수행하도록 공사감독 위탁하였다. - 이에 대해 서울특별시 서부공원녹지사업소에서는 더 전문적으로 감독업무를 수행하고 있는 서울특별시 시설관리공단에서 감독하는 것이 좋을 것이라 판단하여 감리용역과 별도로 서울특별시 시설관리공단에 공사감독을 위탁하였다고 주장하고 있다. - 그러나, 이는 서울특별시 시설관리공단의 공사감독 위탁이 조례 및 협약서에 따라 감리원의 업무를 수행하는 것이라는 사실을 제대로 알지 못한 결과로서 공단 직원들의 업무량만 가중시켜 행정력 낭비를 초래하였다. 【조치할 사항】 ○ 도시안전실 도로시설과장은 건축허가대상 건축공사의 공사감리업무는 서울특별시 시설관리공단의 위탁감독 대상에서 제외토록 조치하시기 바랍니다. ○ 서울특별시 시설관리공단 공사감독1처장은 시설관리공단에서 추가로 건축공사에 대한 공사감리를 수행하고자 하는 경우는 건설사업관리업을 등록하는 등 법적인 요건을 갖추어 개선하는 방안을 강구하시기 바랍니다. (개선요구)