『가락시장 노점상 관리에 관한』

갈등 조정 대책(안)

2014. 8

(환경교통팀)

가락시장 노점상 관리에 관한 갈등조정 대책(안)

가락시장 시설현대화사업의 성공적 완공․입주를 위해 노점상 관련

객관적이고 신뢰할 수 있는 갈등조정 협의를 통한 합리적 관리 방안 도출

Ⅰ. 가락시장 노점상 현황

민주노총 노점상 연합

회장 김현우

송파지역연합

지역장 김복화(동부팜)

부지역장 남종환(농협배송)

수산 지부	수산 2지부	서울청과지부	서울청과 2지부	대아 지부	농협 지부	중앙청과경매장	중앙청과2지부	동부팜 지부	한국청과지부	배송 지부	포장 마차
안춘임	장문수	문소분	차연순	성규연	권성순	김형신	이창숙	노순임	서옥주	전영대	안유순

구 분	계	①채소 점포도로	②청과 반입도로	③청과 배송복도	④청과 배송주차장	⑤중앙 도로	⑥수산 반입장	⑦대체 매장	포장 마차
계	272	151	3	20	5	26	39	7	21
단체가입	242	150	3	17	-	23	33	7	9
개 인	30	1	-	3	5	3	6	-	12

Ⅱ. 가락시장 노점상 형성 경위

(구)용산시장에서 가락시장으로 이전 시(1986년) 허가 및 임대 입주권을 취득하지 못한 상인들이 시장 개장 당시부터 무점포 형태로 영업.

가락시장 내 중도매인과 연계(종업원 위장) 하여 점포 앞자리에서 중도매인이 도매판매 하고 남은 매잔품을 전담하여 소매 영업.

개장 초기 식음료 판매 등 편의시설 부족으로 이동식 포장마차 영업.

기타 가락시장 주변 노점상이 행정기관 단속을 피하여 시장 내부로 유입.

	< 그 동안 미정비 사유 >
◈ 가락시장 노점상 대다수가 시장 개장 초부터 장기간 생계형 영업 및 농수산물 도매거래 후 남은 매잔품 처리를 전담 하므로써 입주자와 갈등이 적었고 ◈ 노점상 중 89%(242명)가 민주노점상 전국연합에 가입으로 강제정비 시 전국 노점상 단체와 연대하여 강경투쟁 및 정비과정에서 인명사고 발생 등 사회문제 야기 등의 우려로 현실적으로 정비 곤란하였음

Ⅲ. 가락시장 노점상 관련 갈등 내용

임대입주자 협의회  -----------  노점상과 경쟁관계(소매영업)

신축판매동(현대화1단계) 입주 전(‘15.3) 노점상 정비 요구

❍ 비허가상인 잔존 시 신축판매동 이전 후 임대상인 상권 약화로 생계 위협

❍ 비허가상인에 대한 보상 및 임대입주권 부여 등 수혜적 정비 반대

비허가상인 미정비 시 신축판매동 입주 거부 등 집단행동 표명

<임대입주자협의회 현황>

계	청과직판상인	수산직판상인	관련상인	편의시설상인
1,325	677	345	112	195

노점상  ---------------  생계형 매잔품 처리 소매영업 종사

노점상 생계대책 없는 가락시장 시설현대화사업 반대

❍ 시장 개장부터 도매거래 후 매잔품 판매 등 시장활성화 기여 주장

❍ 노점상 대부분 영세‧생계형으로 정비 시 생계 위협 주장

노점상 강제 정비 시 전국 노점상 조직과 연대 강력 투쟁 표명

❍ 단일 사업장 내 전국 최대 조직으로 민주노총노점상연합 주도

지역 시민‧정치단체와 연계 시설현대화 시 노점상 대책 요구

❍ 국회 가락시장 시설현대화사업 재검토 공청회 개회(‘11.8)

❍ 노점상 대책 없는 가락시장 시설현대화사업 반대 집회(10회 이상)

❍ 통합진보당, 시민연대, 농민단체, 노동단체 공동대책위원회 구성

Ⅳ. 그 동안 추진 사항

공공기관 및 민간시설 노점상 정비 사례 조사(3개소)

❍ 동대문디자인플라자 : 서울지방경찰청 주변 노점상 영업장소 보장(140개소)

❍ 경기 고양시 : 노점상 208개소, “길벗가게‘’사업으로 합법화

- 용역업체 동원 강제 정비 과정에서 노점상 사망사고 발생으로 중단

- 지자체, 시의회, 시민대표 참여 위원회 구성 합법화 대책 마련

❍ 잠실 롯데타워 : 포장마차 10개소, 완공 시까지(‘16) 함바식당 운영

- 법원의 강제정비 판결에도 불구, 노점상 강력 저항으로 강제집행 무산

노점상 정비 관련 법률 검토(법무법인 대영)

<자문내용 : 9개 분야 21개 항목>

계	가락시장 재산성격	법 적 강 제	전략적 정 비	집단행동 관 련	점유권 관 련	기타
9건	1	4	1	1	1	1

❍ 가락시장 부지와 시설은 사유재산에 해당<공유재산법, 부동산등기)

❍ 가락시장 노점상에 대한 강제정비는 법원 판결로만 집행 가능

- 목적물반환청구권, 방해배제청구권 행사 소를 제기, 승소 판결로 집행

- 소송기간 단축 시 철거단행가처분 신청 할 수 있으나 요건이 엄격함

- 소송은 공동(단체)보다는 노점상 개개인을 상대로 제기하는 것이 유리

❍ 무단점유 노점상에 대해 손해배상, 부당이득반환청구 가능

❍ 노점상 사용면적에 대한 점용료 및 가판대 사용료 부과 가능

❍ 집회‧농성 등으로 가락시장 업무에 지장을 초래할 경우 업무방해죄 고소 및 손해배상 청구 가능(공사방해 시 공사방해금지가처분 신청)

서울시갈등관리심의위원회 공공갈등진단표 및 갈등기술서 제출(‘14.4)

❍ 사업추진부서 : 경제진흥실 민생경제과(담당자 김창엽 사무관)

가락시장 노점상 실태조사(‘14.5)

❍ 영업자 인적사항, 영업기간, 영업장소, 영업형태, 취급품목 등

❍ 영업자별 세부사항 D/B화 및 영업장소 도면 정비 등

가락시장 노점상 관리 대책 협의(서울시 갈등조정 담당관실(‘14.7))

❍ 공사 요청 시 서울시 갈등조정협의회를 통해 노점상 문제 갈등조정 가능

❍ 공사 요청 → 심의 → 연구용역(갈등 영향 분석) → 협의체 구성․운영

※ 협의체 구성원 : 서울시 갈등조정 담당관, 공사, 유통인 단체, 노점상 등

	< 시사점 >
◈ 공공기관 및 민간 유사시설에서 시행한 노점상 정비 사례 조사 결과 - 정비 시행 전 이해관계자와의 협의, 조정, 고충이해 과정 부족 - 일방적인 장소 이전, 한시적 허용(생계수단) 등 비현실적 대안 제시 ➡ 정비과정에서 물리적 충돌 및 사회 문제화(근본적 해결 못함) ◈ 법적 소송(목적물반환청구권, 방해배제청구권)에 의한 강제정비 가능하나 - 소송 절차 복잡 등으로 소송기간 장기간 소요(6개월~1년) - 최근 법원의 사회적 약자 배려 측면에서 패소 가능성 있음 - 법적 승소 후에도 노점상 강력 반발 시 강제정비 실행 곤란 등 ➡ 법적 강제정비는 사실상 실효성이 없다고 판단됨(최후 수단) ◈ 따라서, 합리적 문제해결을 위해서는 객관적/전문가적 관점에서 상황이해, 협의, 이해관계조정, 현실적 대안제시 가능한 대책기구 운영 필요

Ⅴ. 가락시장 노점상 대책 기구 검토

대책기구 구성(안)

구 분	제1안 : 서울시갈등조정협의회	제2안 : 가락시장노점상대책위원회
구 성	□ 15명(위촉직 12, 당연직 3)	□ 10명 내외(유통인, 외부전문가)
임 기	□ 2년	□ 2년
근 거	□ 서울특별시 공공갈등 예방 및 조정에 관한 조례 제7조	□ 내부 방침
기 능	□ 공공갈등 예방‧해결을 위한 종합계획 수립‧추진 □ 신속하고 효율적인 다양한 공공갈등 해결방식의 발굴과 활용 □ 갈등관리 자치법규의 정비 □ 갈등영향분석 실시 여부	□ 가락시장 노점상 대책 수립‧추진 □ 가락시장 노점상 실태 조사 □ 가락시장 노점상 정비 관련 이해당사자간 의견 수렴 및 갈등 조정 □ 노점상대책실무위원회 운영 □ 기타 노점상 관련 필요한 사항
반 영	□ 의결 및 자문사항 정책에 적극 반영	□ 의결사항 가락시장 운영에 반영
장 점	□ 시장과 이해관계가 적어 갈등 조정 및 객관적 의사결정 가능성 높음 □ 서울시 정책 반영 및 법적 구속력이 있어 수용‧실행 가능성 높음 □ 이해관계자간의 극단적 주장 배제 및 조정이 가능하여 신속한 의사결정 용이	□ 시장 상황에 대한 이해도가 높음 □ 회의 구성 및 운영이 용이함
단 점	□ 위원 구성이 다양하고 개인 일정이 많을 경우 회의 소집 및 운영 차질 우려 □ 가락시장 입주자 및 노점상에 대한 이해가 부족할 경우 합리적 의사결정 곤란.	□ 시장 내부 종사자간 이해관계가 복잡하여 편파적 의사결정 가능성 높음 □ 참여위원에 대한 신뢰도가 낮아 갈등 조정 가능성 낮음 □ 제도적, 정책적 구속력이 적어 실행 가능성 낮음 □ 이해관계자의 극단적 대립 및 집단행동 시 회의 운영 차질 가능성 높음 □ 문제해결 대책에 외부 사회적 공감대가 약함

검토 의견

❍ 가락시장 노점상 문제는 시장내부 입주자(중도매인, 임대상인 등)와         이해관계가 첨예하게 대립되어 있는 점(지속적 정비 요구)

<가락시장 입주자 및 노점상 현황>

허가‧임대상인				비허가 노점상
계	도매시장법인	중도매인	임대상인
3,129명	9	1,795	1,325	272

❍ 가락시장 노점상 조직은 우리나라 단일사업장내 최대조직으로 집단행동 시 파급력이 크고 농수산물 유통차질 등으로 사회적 이슈화(언론보도 등) 가능성이 높은 점.

❍ 가락시장 시설현대화1단계 사업인 판매동(완공시점 ‘15.3) 입주 차질 및 전‧후 입주자단체와 물리적 충돌 가능성이 높은 점.

❍ 가락시장 노점상 문제 해결을 위해서는 제도(법령) 보완, 예산 지원 및 정부, 지자체의 적극적 협조가 필요한 점.

❍ 가락시장 내부 대책기구 운영 시 입주자간 이해관계의 복잡성, 편협성, 상호 신뢰성 결여로 합리적 결론 도출 어렵고 실행가능성이 낮은 점.

❍ 합리적/실행가능성 높은 대책 마련을 위해서는 실태조사, 사례연구, 대책 도출, 협의, 조정, 결론의 전 과정에서 이해관계집단의 적극적 협조와 참여가 요구되는 점 등을 고려할 때.

가락시장 자체 대책 기구 운영 보다는 서울시갈등조정협의회

심의‧연구․조정하는 것이 합리적이라고 판단됨

서울시 갈등조정 대책 기구 주요 기능

□ 갈등심의 : 심의위원회 갈등 영향 분석 실시 여부 심의

□ 실태분석 : 갈등 영향 분석 연구용역 추진

- 갈등 배경, 원인, 노점상 현황, 요구사항 조사, 해법 제시 등

□ 협의․조정 : 서울시갈등조정협의회 구성․운영

- 갈등조정 담당관은 연구용역을 토대로 공사, 유통인 단체, 노점상간 갈등 이해 조정 및 합의 도출

□ 대책제시 : 가락시장 노점상 관리 대책 방안 및 방향 제시

Ⅵ. 향후 추진 계획 및 일정

갈등조정 협의체 구성․운영 흐름도

갈등조정 관련 세부 추진 사항

구분	세부 추진 내용	추진일정
□	내부 방침 수립(서울시농수산식품공사)	`14.08
□	서울시 갈등조정 요청(서울시농수산식품공사)	`14.08
□	갈등 자문 기구 갈등조정 가부 심의(서울시) ❍ 심의 절차 : 심의 개최 ⇒ 자문 기구 위원(15명) 심의 - 가결 : 출석 위원의 가반수 이상 찬성 - 부결 : 현재까지 부결된 사례 없음	`14.08
□	갈등영향 분석 연구용역 의뢰(서울시) ❍ 갈등 배경, 원인, 영업현황, 해법 제시 등 ※ 연구용역 추진 전 공사와 과업지시서 내용 조율 (첨부1)	`14.11
□	갈등영향 분석 연구용역 완료	`15.01

□	갈등조정관 갈등조정협의체 구성 여부 결정(서울시) ❍ 이해당사자 참여 의사 타진	`15.01
□	갈등조정협의체 구성․운영(서울시) ❍ 서울시 갈등조정관 공사 파견 ❍ 이해당사자 협상․합의 도출	`15.01
□	노점상 관리 대책 수립 및 이행(서울시농수산식품공사)	추후 결정

첨부 : 1. 가락동 농수산물 도매시장 시설현대화사업 갈등 영향 분석 1부

【첨부】

『가락동 농수산물 도매시장』

시설 현대화 사업 갈등 영향 분석

Ⅰ		과업 개요

1. 과 업 명 :「가락동 농수산물 도매시장 시설 현대화사업 갈등영향분석」

2. 과업기간 : 착수일로부터 4개월(완료 예상기간 : 2015.01)

3. 수행기관 : 서울시

4. 과업의 목적

○ 노후화된 가락동 도매시장 시설 재정비를 위한 현대화 사업에 대해 입주

예정자와 노점상의 갈등이 첨예하게 대립하고 있어 사업추진이 어려운 상황임

○ 갈등해소를 하여야만 사업을 추진할 수 있는 실정으로서 갈등 상대자

이해관계인의 의견을 수렴한 후 협상‧조정 대안 마련 및 협의회 구성 등을

통해 갈등을 해소하여, 원활히 사업 추진을 할 수 있도록 하고자 함

5. 과업의 범위

○ 공간적 범위 : 송파구 양재대로 932(가락동)

○ 시간적 범위 : 착수일로부터 4개월

○ 내용적 범위

- 가락동 농수산물 도매시장 시설 현대화 사업 관련 이해관계인 의견수렴

- 발생된 갈등을 해소하기 위한 관리방안 제시 및 갈등조정협의회 구성

《가락동 농수산물 도매시장 시설 현대화사업 현황》

○ 사업개요

- 위    치 : 송파구 양재대로 932(가락동)

- 규    모 : 부지 531,830㎡, 연면적 547,058㎡

- 사업기간 : 2009 ~ 2018년(10년)

- 추진방식 : 3단계로 단계별 추진(시장 기능 유지하면서 순환개발)

2단계

1단계

3단계

(관리서비스동, 소매동)

연 면 적 : 210,958㎡

사업기간 : 2009~2015

사 업 비 : 3,035억원

(청과3동, 수․축산동)

연 면 적 : 118,030㎡

사업기간 : 2011~2015

사 업 비 : 1,474억원

(청과1동, 청과2동)

연 면 적 : 218,071㎡

사업기간 : 2013~2018

사 업 비 : 2,492억원

○ 추진경과

- 2004. 2월 : 농업농촌대책에 의거 시설현대화사업 추진 결정(농식품부)

- 2005. 8월 : 예비타당성 조사 및 사업타당성 검증(기획예산처)

- 2008. 2월 : 서울시, 시민위원회 구성․운영(이전․재건축 검토)

- 2008. 9월 : 시설현대화사업 추진계획(재건축) 서울시장 방침 확정

- 2011. 6월 : 1단계 사업 착공

- 2015. 2월 : 1단계 사업 완공 예정- 사업기간 : 2009 ~ 2018년(10년)

Ⅱ		과업 내용서

1. 과업의 내용

가. 시설현대화 사업 관련 이해당사자 의견수렴

1) 갈등발생 배경 및 실태 조사

○ 임대상인, 노점상 등 이해관계인이 시설현대화 사업에 대해 정확하게 이해를 하고 있는지 여부

○ 이해관계인의 주장 내용 및 배경

- 이해관계인의 현대화 사업 찬‧반 주장에 대한 궁극적인 사유

- 이해관계인이 요구하는 사업시행방식

- 표면화 되지 않은 이해관계인의 잠재 여부

○ 이해관계인의 집단화 여부 및 집단 규모 등

2) 시설현대화 사업에 대한 이해관계인들 인식의 공통점과 차이점

○ 이해관계인간 시설현대화 사업에 대한 찬·반 의견 수렴

○ 이해관계인 설득 가능성 예측

3) 이해관계인별 주장 내용

○ 임대상인, 노점상 등 현대화 사업에 대한 입장과 이해관계

○ 지역의원(구·시·국회) 및 시민단체 등 관계인 입장과 이해관계

4) 시간경과에 따른 갈등의 변화과정 추적

○ 갈등이 발생하게 된(또는 될) 주요 원인

○ 갈등 발생 요인 또는 발생 후 변화 과정

나. 주요 쟁점별 갈등해소 가능성 분석

1) 주요 갈등쟁점 분석

○ 이해관계인별 주장 내용

- 임대상인 및 노점상의 입장과 이해관계

- 구·시·국회 등 지역의원 등 이해관계인 입장과 이해관계

- 기타 시민단체 등 각종 단체의 개입여부, 입장과 이해관계

○ 이해관계인의 갈등쟁점 사항 수용 가능여부

2) 갈등해소를 위한 유형별 쟁점 정리

○ 이해당사자간 이해관계 측면 분석

○ 사업계획을 이해당사자에게 전달하기 위한 효과적인 수단 선정 방안

○ 이해관계인분석과 원인분석 결과를 포함한 갈등분석결과 매트릭스 작성

3) 갈등해소 가능성

○ 갈등의 주요 변수 추정 분석

○ 이해당사자간 이해관계 측면 분석

○ 이해관계인 설득 가능성 예측

○ 갈등해소 촉진요인과 갈등해소 방해요인 검토

다. 갈등해소를 위한 구체적인 방안 도출

1) 갈등해소를 위한 제도적 장애요인 유무 및 대안 도출

○ 시설 현대화 추진 단계별(1~3단계) 이해관계인들과 선행해야할 과제

○ 거주민, 토지소유자, 관할구청에 대한 복합적인 의견 수렴

○ 시설 현대화 사업을 위한 효과적인 갈등해소 방안

○ 대안 도출시 이해당사자의 수용 가능 여부

2) 협상 또는 합의형성 절차 설계

○ 분명하고 실현 가능한 목표와 쟁점의 범위 및 우선 순위 제시

○ 합의절차 운영에 영향을 미칠 수 있는 다른 요인들 파악

○ 합의절차 운영 방향 제시

3) 소요비용 추정

○ 합의절차 운영에 수반되는 소요비용 산출

○ 갈등해소를 위해 기타 협의회 등 필요수단 운영에 소요되는 비용 산출

라. 관련 당사자 및 이해관계인 의견 수렴을 통한 갈등조정협의회 구성

1) 갈등조정협의회 구성

○ 이해관계인의 대표성 확보할 수 있는 대표 선정

○ 운영기간, 회의진행방식, 회의개최 주기 등 협의체 운영규정 마련

○ 갈등사안 및 제반 여건에 부합하는 효과적인 협의회 구성

2) 이해관계인 의견 수렴

○ 갈등조정협의회 구성을 위한 협의과정에 관련 당사자 및 이해관계인들의 의견을 지속적으로 수렴 및 반영

※ 본 과업내용서는 가락동 농수산물 도매시장 시설 현대화 관련 갈등영향분석으로서 현실적인 갈등해소방안 도출을 위해 필요할 경우 과업방향 변경 가능