0-0-0. 도시철도 법정 무임승차(어르신·장애인 등) 손실 보전 (신규)

< 일반회계>						(백만원)
구 분	2016결산	2017예산 (A)	2018예산안		증 감 (B-A)
			요구	검토 (B)		%
ㅇ지하철 무임수송 손실비용 지원			408,200

* 사업코드 : 신규

* 담 당 자 : 노인정책관(임인택), 노인정책과장(이재용), 서기관(유현종)
장애인정책국(조남권), 장애인정책과장(임을기), 사무관(박찬수)

1. 사업개요

ㅇ 매년 급증하는 노약자, 장애인 등 무임승객의 증가로 지하철 운영기관의 정상운영이 어려움에 따라 무임수송 손실금 보전

구 분	내 용
사업내용	도시철도 법정 무임승차 손실 보전
사업기간	’18년 계속
총사업비1」	414,000백만원
사업규모2」	법정 무임승차 인원 280백만명, 법정 무임승차 손실금 414,000백만원 추정
지원조건3」	국비 100%
사업시행주체	서울특별시

ㅇ 근 거 : 노인복지법, 장애인복지법

대 상	관련 법률	시행	법령 규정
65세이상 노인	노인복지법(제26조)	‘84.5	임의규정 (정부 지시로 실시)
장애인	장애인복지법(제30조)	‘91.1	강행규정

2. ’18년 요구내용

□ 요구내용 및 산출근거

ㅇ 2018년 법정 무임승차 손실액 지원 : 4,082억원

▪ 최근 5년 간(’12∼’16년) 무임수송비용 평균 증가율(6.9%)을 근거로 산출한 ’18년 무임손실 예상금 4,140억원에 ’16년 기준 노인, 장애인 무임손실 비율(노인:79.7%, 장애인:18.9%)을 적용한 금액(노인:3,300억원, 장애인:782억원)인 4,082억원 요청

			(단위 : 백만원)
구 분		’17예산		’18요구
□ 도시철도 법정 무임승차 손실 보전
법정 무임승차 손실 보전		-		노인정책과 : 330,000 장애인정책과 : 78,200
◾법정 무임승차 예상손실액		-		노인정책과 : 330,000 장애인정책과 : 78,200
◾주요내용		-		예상 법정 무임승차 손실금액 100% 보전 요청

ㅇ 서울시 법정 무임승차 현황

- ’16년도 기준 서울시의 지하철 법정 무임승차 인원은 268백만명으로 전체 이용인원 1,887백만명의 14.2%이며, 무임손실금은 3,623억원으로 당기순손실(3,911억원)의 약 92.6%를 차지

< 법정 무임승차 대비 서울 도시철도(9호선 포함) 당기순손실금 현황 >

(단위 : 백만명, 억원, %)

구 분	'12년	'13년	'14년	'15년	’16년	‘17년(추정)	‘18년(추정)
총 승객(a)	1,837	1,876	1,906	1,884	1,887
무임승객(b)	245	252	262	263	268	274	280
무임승객 비율(b/a)	13.3%	13.4%	13.6%	14.0%	14.2%
당기 순손실(1)	3,932	4,129	4,184	4,142	3,911
무임손실(2)	2,774	2,905	3,002	3,301	3,623	3,873	4,140
무임손실 비율(2/1)	70.5%	70.4%	71.7%	79.7%	92.6%

※ 무임승객 인원은 어르신, 장애인, 유공자 등을 모두 포함한 인원임

□ 지원 필요성

<법적 당위성>

ㅇ 원인 제공자이자 수혜자인 정부가 보전하는 것은 당연함

- 노인 법정 무임승차는 ’84년 정부 지시로, 장애인·유공자의 경우 강행규정인 근거법령에 따라 지방자치 이전부터 시행되었으므로 원인 제공자는 정부이며,

* ’84.5.23일, 전두환 前대통령의 지시로 노인에 대한 도시철도 법정 무임승차 실시

- 법정 무임승차로 노인·장애인·유공자들을 활동하도록 하여 건강을 증진하고 경제를 활성화 하는 등 사회적 편익의 주요 수혜자도 정부임

* 활동 유인에 따른 자살·우울증 감소, 경제활동 증가에 따른 복지재원 절감, 교통사고 예방에 따른 의료비 감소 등으로 ’12년 기준 2,270억원(유정훈) 또는 3,361억원(최진석)으로 추정

ㅇ 전 국민을 대상으로 하는 국가의 복지 사무로 정부가 보전해야함

- 법정 무임승차는 거주지에 상관없이 연령 등 조건을 충족하는 모든 국민에게 전국의 도시철도를 할인율 차별 없이 무료로 이용하게 하는 제도로 전국 통일적인 사무임

- 대법원 판례(2002두10483)에서는 전국 통일적으로 처리되어야 하는 사무는 국가사무로 판단하고 있으므로 도시철도 법정 무임승차는 국가사무에 해당 됨

	< 대판 2002두10483 >
법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 하지만 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여야 한다.

- 국가사무를 지자체나 기관에서 수행하는 경우에는「지방자치법」제141조,「지방재정법」제21조에 따라 그 경비를 국가에서 부담해야 하므로,

- 국가사무인 도시철도 법정 무임승차로 인해 발생하는 비용도 관계법령에 따라 국가에서 부담해야 함

ㅇ 국가 공기업인 코레일에는 무임손실을 보전하고 있어 형평성에 어긋남

- 정부는 서울, 인천과 함께 수도권에서 같은 요금으로 동일한 서비스를 제공하는 코레일에는 무임손실을 보전(약 56.0%, 연평균 962억원)하고 있음에도

- 단지 운영주체가 다르다는 이유로 지난 12년간의 요구에도 불구하고 6개 지자체가 운영하는 도시철도의 무임손실을 보전하지 않는 것은 형평성에 어긋남

< 한국철도공사 수도권 도시철도 무임손실 국비 보전 현황 >

(단위 : 억원)

구 분	'11년	'12년	'13년	'14년	'15년	합 계
발생비용	1,368	1,584	1,684	2,000	1,946	8,582
보전액	761	833	850	1,248	1,120	4,812
보 전 율(%)	55.6	52.6	50.5	62.4	57.6	56.0

<현실적 필요성>

ㅇ 시민 안전을 위한 전동차 등 노후시설 재투자를 위해 국비지원 필요

- 고령화와 노선확대 등으로 서울 도시철도 법정 무임승차 인원과 손실은 계속 증가하여 ‘16년에는 무임승객 2.7억명, 총 3,623억원 손실 발생(당기순손실의 92.6% 수준)

- 지자체 및 도시철도 운영기관은 법정 무임승차 손실 및 낮은 운임수준으로 인한 구조적인 적자로 전동차 등 노후시설에 재투자 할 여력이 없음

* 서울 주요노선 영업기간 : 1호선 42년, 2호선 36년, 3호선 31년, 4호선 31년,

5호선 21년, 6호선 16년, 7호선 20년, 8호선 20년

- 이에 적기에 노후시설에 대한 교체·보수가 이루어지지 못해 안전사고가 발생하는 등 승객들의 안전이 계속 위협받고 있으므로

- 도시철도 무임손실을 국비로 보전받아 노후시설 재투자 등 도시철도 안전성 제고에 활용할 필요 있음

ㅇ 법정 무임승차 제도의 지속가능성 제고 및 세대간 갈등 해소를 위해 국비 지원 필요

- 고령화에 따른 무임손실 증가로 운영기관 재정이 악화됨에 따라 법정 무임승차 제도의 지속가능성이 낮아질 우려가 있으며,

- 젊은층이 부담한 요금으로 노인층이 도시철도를 무료로 이용하고 있다는 인식에 따라 세대간 갈등이 심화되고 있으므로,

- 법정 무임승차 손실에 대한 국비 지원을 통해 제도의 지속가능성을 제고하는 동시에 세대간 갈등을 완화할 필요 있음

3. 검토의견【기획재정부 작성*】

< 세부 내역 >

					(백만원)
구 분	’16결산	’17예산 (A)	’18예산안		증 감 (B-A)
			요구	검토(B)
						%
□ 도시철도 법정 무임승차 손실보전			노인정책과 : 330,000 장애인정책과 : 78,200

4. 중기재정 소요전망(’17～’21)

□ 사업운영 기본방향

ㅇ 정부의 보편적 복지사업인 도시철도 법정 무임승차 손실에 대한 국비 보전을 통해 제도의 지속가능성을 제고하고 노후시설에 투자함으로써 도시철도 안전성 확보

□ 중기재정 소요 및 산출근거

(억원)
구 분	‘17~’21 국가재정운용계획안
	요 구		검 토
	금액	산 출 근 거*	금액	산 출 근 거*
‘17	3,818
‘18	4,082
‘19	4,364
‘20	4,665
‘21	4,987
연평균 증가율 (%)	6.9%	12~16년 법정 무임승차 비용 평균증가율

5. 고용에 미치는 영향 : 법정 무임승차를 이용한 어르신들의 택배 서비스 등 경제활동 증가로 65세 이상 어르신들의 고용효과 발생

6. 고려사항

(1) 지원근거 및 추진경위

ㅇ 지원 근거

- 노인복지법 제26조

- 장애인복지법 제30조

- 무임손실 국비보전을 골자로 하는 도시철도법 개정안 교통법안심사소위원회 계류 중(전현희, 이헌승 의원, ‘16.11월 발의)

- 무임손실 전액을 원인제공자인 정부가 지원하는 도시철도법 개정안 발의(황희 의원, ‘16.3.20)

ㅇ 추진경위

- ’80. 5 : 70세 이상 노인 지하철·버스 등 8개 업종 50%할인 경로우대제 도입

※  국무회의 결정사항 (’80.4.11. 제30대 국무회의 경로우대제 의결)

- ‘84. 6 : 도시철도 운임 65세 이상 노인 100% 할인

- ‘93년  : 장애인 법정 무임승차 시행

- ‘02년  : 5·18 민주화운동 유공자 법정 무임승차

- ‘05년~’16년 : 국비 총 12회 요청  ⇒ 미반영

- ‘18.1월~    : 법정 무임승차 국비 반영하여 운영

(2) 최근 3년간 이․전용, 이월․불용실적 : 해당 없음

(3) 국회반영 내역 및 집행현황 : 해당 없음

(4) 외부기관 지적사항 및 평가결과 : 해당없음

(5) 외국 및 민간의 사례

ㅇ 유럽 PSO 보상주체

- 외국의 경우 공익서비스비용 (PSO)보상주체는 표와 같이 벨기에, 핀란드, 그리스, 덴마크, 영국 등 14개국에서는 중앙정부가 직접 지원

중앙정부(14개국)	중앙+지방(7개국)	지방정부(4개국)
벨기에, 핀란드, 그리스, 헝가리, 아일랜드, 라트비아, 룩셈부르크, 슬로베니아, 오스트리아, 덴마크, 리투아니아, 노르웨이, 포르투갈, 영국	체코, 에스토니아, 슬로바키아, 스페인, 네덜란드, 스위스, 스웨덴	프랑스, 독일, 이탈리아, 폴란드

출처 : “해외 철도 공익서비스(PSO) 보상제도 개념에 관한 고찰” - 오윤식, 김병관, 김현구(2013년 한국철도학회 춘계학술대회 논문집)

(6) 사업추진절차

ㅇ 예산요구 → 보건복지부 심의 → 기획재정부 심의 → 국회 심의 및 의결

(7) 예비타당성 조사 및 타당성재조사 : 해당없음

(8) 총사업비 관리 : 해당없음

(9) 연차별 투자계획 : 해당없음

(10) 단위사업의 성과 : 해당없음

(11) 신설․변경 사회보장제도(사업) 협의절차 이행 여부 : 해당없음

7. 참고자료