입법․법률 고문 자문의뢰서

고문성명		의 뢰 자	운영위원회
구분		의뢰일자	2014년 12월 3일
제목	공소제기후 구금상태인 의원의 의회직(의장, 위원장) 권한 정지 조항 신설안에 대한 법률검토 의뢰

□ 조례안의 주요내용

· 의원이 공소제기후 구금상태에 있을 경우에는 윤리특별위원회의 심사를 거쳐 의회직(의장, 위원장)을 정지시키고 권한대행을 명시하는 내용의 조례안이 접수되어 회부되었음.

□ 의뢰 내용

· 의원이 ① 재임기간 동안 ② 직무 관련 여부와 관계 없이 ③ 공소제기 이후 구금상태에 있을 경우  ④ 맡고 있는 의회직(의장, 위원장)을 ⑤ 윤리특별위원회의 심사 결과에 따라  ⑥ 권한을 정지시키는 내용의 조례안이 접수되어 우리 위원회에 회부되었음.

· 상기 조례안에 대해 다음과 같은 논란이 있음.

○ 갑설: 의회직 권한 정지 조항 위법성설

· 공소제기이후 구금상태에 있는 피고인의 경우에도 헌법 및 형사소송법에 의거하여 무죄추정의 원칙이 적용되며, 만일 조례안에 따라 의회직의 권한을 정지시켰으나 무죄판결이 확정될 경우에는 명예회복이 사실상 불가능하다는 점에서 가혹한 결과가 나올 수 있음.

또한 무죄추정의 원칙에 따라 유죄판결을 예상하여 어떠한 불이익한 처분을 내릴 수 없다고 할 것이므로, 상기 조례안은 상위 법령에 위반된다고 할 것임.

· 지방자치법 제22조 단서 조항에 따라 권리 제한 및 의무 부과에 관한 조례를 제정할 경우에는 상위법령의 근거를 요한다는 점에서 볼 때도 조례입법권의 범위를 일탈했다고 할 수 있음.

○ 을설: 의회직 권한 정지 조항의 합법성설

· 형사 구속사건의 피고인이 된 의회의원은 구속적부심사절차 등 사전절차를 통해 수사기관의 형사권 남용에서 벗어날 수 있다는 점 등을 감안할 때, 공소제기 이후 구속수사되었다는 점만으로도 정치적 책임을 부담해야 할 것임.

· 무엇보다 의장직과 위원장 직위를 맡고 있는 의원이 구속수사될 경우 의회 운영에 막대한 차질을 가져올 뿐 아니라 의회 전체에 대한 여론과 시민의 신뢰도 등에 악영향을 초래할 수밖에 없다고 하겠음.

· 또한 ‘권한 정지 조항’을 담은 조례안은 지방의회의 의결을 거친 자치조례인 바, 의회 차원에서다수결 원칙에 따라 의원의 동의하에 결정한 자기구속적 규범의 성격을 갖고 있으므로 상위법령에 위반된다고 할 수 없을 것임.

· 지방자치법 제111조에 따르면 지방자치단체장이 ‘구금상태’에 있을 경우에는 부단체장이 권한대행한다는 점을 감안할 때 ‘(의원직이 아닌) 의회직 권한 정지 조항’은 비례의 원칙 등에 위반된다고 할 수 없다고 할 것임.

· 또한 권한정지에 대한 사전절차로서 윤리특별위원회의 심사·의결을 받도록 하고 있으므로 대리인을 통해 충분한 변호권 및 방어권 행사가 보장된다고 볼 수 있으므로 상위 법령에 위반되지 않는다고 하겠음.

· 결론적으로 공소제기 이후 구금 상태에 있는 의원에 대해 정치적 책임을 묻는다는 차원에서 (의원직이 아닌) 의회직을 윤리특별위원회 심사를 거쳐 직무정지시키도록 하는 내용의 조례안은 상위법령에 위반되지 않는다고 하겠음.

□ 의뢰 사항

· 조례안에 대한 상기와 같은 각각의 법적 논란이 있는 바, 입법고문의 검토의견을 바람.

※ 첨부: 서울특별시의회 기본조례 일부개정조례안 1부. 끝.

참고자료

서울특별시의회 기본조례 일부개정조례안

(김구현 의원 대표발의)

의 안 번 호		발의년월일 : 2014년 월 일 발 의 자 : 김구현 찬 성 자 : 김경자·김인제·김선갑

김진철·김태수·김현아

박호근·성중기·송재형

신건택·오경환·이신혜

이윤희·장인홍·조상호

최영수·최판술·황준환

(18명)

1. 제안이유

각계 사회지도층 일부 인사들의 법과 도덕을 일탈하는 행위로 인한 사건이 사회적인 문제로 등장함에 따라 서울시민의 대표로서 의정활동에 모범을 보여야 할 서울특별시의회 의원들에 대하여 의회에서 책임을 질 수 있도록 하는 제도적 장치 마련이 필요함.

특히 의장과 위원회 위원장이 형사 사건으로 인해 피고인 자격으로 구속된 경우에는 그 직을 유지하는 대신에 부의장 및 부위원장을 지명함으로써 직무대리체제로 의사일정을 운영하고 있으나, 구속사건으로 인한 사회적 파장에 대하여 어떤 정치적 책임을 물을 수 없는 상황은 시민의 평균적 법 감정에 어긋난다고 할 것임.

이에 의장과 위원장이 형사사건으로 구속될 경우에는 윤리특별위원회의 의결에 따라 직무가 정지가 되고 그 직무를 대행자가 맡도록 하되, 무죄판결로 확정된 경우에는 그 직에 자동 복귀하도록 함으로써 의회 의원의 정치적 책임을 강화하고자 하는 취지임.

또한 의회 스스로 윤리강령과 윤리실천규범을 실천하기 위해 ‘윤리특별위원회’를 설치하고 있으나, 자격심사·윤리심사 및 징계에 관한 사항에 국한하여 심사 또는 징계를 요구할 수 있는 등 엄격한 요건으로 인하여 윤리특별위원회의 개최가 미미한 실정임.

이에 윤리특별위원회가 특정한 현안 또는 사안에 대하여 적극적으로 독자적인 조사활동을 할 수 있도록 제도를 개선함으로써 의회의 자율성에 기초한 자정적 노력으로 의회 스스로 신뢰받는 의회상을 구현하고자 함.

2. 주요내용

가. 의장이 형사상 피고인 자격으로 구속된 경우에는 윤리특별위원회의 의결에 따라 직무정지되며, 소속의원의 수가 많은 교섭단체 소속의 부의장이 의장의 직무를 맡음(안 제15조제4항 신설).

나. 서울특별시의회 의원의 「서울특별시의회 의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례」 준수의무와 관련하여 윤리특별위원회가 특정한 현안 또는 사안에 대해 조사할 수 있는 근거를 마련함(안 제39조제2항).

다. 위원장이 형사상 피고인 자격으로 구속된 경우에는 윤리특별위원회 의결에 따라 직무 정지되며, 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 부위원장 중에서 직무대행자를 지정함(안 제43조제5항 신설).

3. 참고사항

가. 관계법령 : 「지방자치법」, 「서울특별시의회 의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례」

나. 예산조치 : 해당사항 없음

다. 기타

서울특별시조례  제    호

서울특별시의회 기본조례 일부개정조례안

서울특별시의회 기본조례 일부를 다음과 같이 개정한다.

제15조제4항과 제5항을 다음과 같이 신설한다.

④ 제1항에도 불구하고 의장이 형사사건으로 인해 피고인으로써 구속된 경우에는 윤리특별위원회의 의결에 따라 직무가 정지되며, 소속 의원수가 많은 교섭단체 소속의 부의장이 의장의 직무를 대행한다. 다만 무죄판결이 확정될 경우 그 날부터 의장의 직에 복귀한다.

⑤ 제4항에 의한 부의장 직무대행의 권한 범위는 제2항을 준용한다.

제39조제2항과 제3항을 다음과 같이 신설한다.

② 제1항과는 별도로 윤리특별위원회는 의원의 「서울특별시의회 의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례」 준수의무와 관련한 특정한 현안 또는 사안에 대하여 조사권한을 가진다.

③ 의장·부의장 및 위원장이 형사사건으로 구속되었을 경우에는 윤리특별위원회는 그 직무 정지에 관한 사항을 심사할 수 있으며, 요구와 회부 등의 절차는 제1항의 경우와 같다.

제39조제2항 및 제3항을 각각 제4항 및 제5항으로 한다.

제43조제5항을 다음과 같이 신설한다.

⑤ 제3항에도 불구하고 위원장이 형사사건으로 인해 피고인으로써 구속된 경우에는 윤리특별위원회의 의결에 따라 직무가 정지되며, 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 해당 위원회의 부위원장 중에서 직무대행자를 지정한다. 다만 무죄판결이 확정될 경우 그 날부터 위원장의 직에 복귀한다.

부 칙

이 조례는 공포한 날부터 시행한다.

신․구조문 대비표

현 행	개 정 안
제15조(부의장의 의장직무대리) ① ∼ ③ (생략) <신설> <신설>	제15조(부의장의 의장직무대리) ① ∼ ③ (현행과 같음) ④ 제1항에도 불구하고 의장이 형사사건으로 인해 피고인으로써 구속된 경우에는 윤리특별위원회의 의결에 따라 직무가 정지되며, 소속 의원수가 많은 교섭단체 소속의 부의장이 의장의 직무를 대행한다. 다만 무죄판결이 확정될 경우 그 날부터 의장의 직에 복귀한다. ⑤ 제4항에 의한 부의장 직무대행의 권한 범위는 제2항을 준용한다.
제39조(윤리특별위원회) ① (생략) <신설> <신설> ② (생략) ③ (생략)	제39조(윤리특별위원회) ① (현행과 같음) ② 제1항과는 별도로 윤리특별위원회는 의원의 「서울특별시의회 의원 윤리강령 및 윤리실천규범 조례」 준수의무와 관련한 특정한 현안 또는 사안에 대하여 조사권한을 가진다. ③ 의장·부의장 및 위원장이 형사사건으로 구속되었을 경우에는 윤리특별위원회는 그 직무 정지에 관한 사항을 심사할 수 있으며, 요구와 회부 등의 절차는 제1항의 경우와 같다. ③ (현행과 같음) ④ (현행과 같음)
제43조(부위원장) ① ∼ ④ (생략) <신설>	제43조(부위원장) ① ∼ ④ (생략) ⑤ 제3항에도 불구하고 위원장이 형사사건으로 인해 피고인으로써 구속된 경우에는 윤리특별위원회의 의결에 따라 직무가 정지되며, 의장이 각 교섭단체대표의원과 협의하여 해당 위원회의 부위원장 중에서 직무대행자를 지정한다. 다만 무죄판결이 확정될 경우 그 날부터 위원장의 직에 복귀한다.