다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

[연 구 진] 김지욱, 윤봉희
[연구기간] 1999. 1 ∼ 1999. 12
[보고서가격] 8,000원

[연구개요]
1. 연구의 목적 및 필요성

- 정부의 역할과 기능이 확대되고 복잡·다양하여짐에 따라 특정목적의 사 업육성과 개발을 효율적으로 수행하기 위하여 예산과는 별도로 기금제도 를 설치 운용하고 있음.
- 서울시의 기금 설치목적은 다양하나 크게 지역경제 개발(투융자지원, 중 소기업육성지원 등), 지역주민 복지수요(자원회수시설 지역주민, 장애인, 노인, 청소년 복지 등), 지역사회 발전(문화예술진흥, 여성발전 등), 비상 재해재난 대비(재해구호, 재해대책, 재난관리) 등으로 분류.
- 서울시는 1963년 재해구호기금을 설치한 이래 기금제도의 목적에 부합되 게 많은 사업성과를 거두어 왔음. 그러나 1992년 10개 기금이 1998년에 17개 기금에 이르고 일반회계대비 기금비중이 1992년의 11.3%에서 1998 년 28.7%에 이르는 등 기금규모가 확대 팽창되어 왔음.
- 기금은 일반회계와 구별하여 계리하는 특별회계와 사업내용 및 설치구별 이 쉽지 않고, 또한 일반회계의 세입세출이외로 운용되고 있지만 일반예 산활동과 별반 차이가 없으며 기금재원의 대부분이 일반회계의 출연금으 로 이루어진다고 볼 때 재원의 효율적인 배분은 필수적인 것임.
- 기금은 관리주체의 자율성과 자금집행의 탄력성을 보장하는 제도의 장점 이 있지만 통합재정 하에서 사업집행이 되도록 추진업무에 대한 사전조 정의 필요성과 기금의 적립자금이 전문지식 없이 일반행정부서에서 자의 적으로 운용되고 있다는 지적도 나오고 있음.
- 본 연구에서는 이러한 여러 문제점들을 인식, 서울시에서 설치운용하고 있는 각종 기금에 대한 통합적인 관리방안, 기금통합관리에 따르는 기금 운용의 계획수립, 운용관리절차 등 기금제도·운용전반에 관한 개선방안 을 마련하고자함.
- 본 연구의 궁극적인 목적은 통합재정아래에서 예산이 효율적으로 배분되 고 집행되며 지역실정에 적합한 기금을 설치운용하여 서울시의 재정활동 이 도시경쟁력을 강화하고 지역주민의 소득수준 뿐만아니라 복지수준 향 상에 기여하는 것임.

2. 연구의 내용

서울시 12개 기금 운용
- 1993년 10개기금, 1998년 17개 기금, 1999년도 12개 기금운용
- 기금은 개별법령(7개)과 지방자치법(5개)에 근거하여 설치되고, 융자성기 금에는 재정투융자기금, 중소기업육성기금, 도시가스기금 식품진흥기금 등이 있고 사업관리기금에는 도로굴착기금, 자원회수시설 주변영향지역 주민지원기금, 재해구호기금, 재해대책기금, 재난관리기금, 사회복지기금, 여성발전기금, 문화예술진흥기금 등이 있음. 적립성기금에는 신청사 건립 기금이 있음.
- 1999년 기금운용규모 1조3,837억원중, 출연금 4.7%, 융자금회수 12.7%, 차입금 19.2%, 민간부담금 5.5%, 이월금 42.0% 등의 수입구조와 사업비 43.2%, 차입원리금 상환 18.9%, 여유자금 37.9% 등의 지출로 구성.

분석모델 설정
- 기금제도의 원칙(principle)을 크게 공공성과 수익성으로 나누고 공공성을 다시 안전성과 투명성으로 구분. 각 기금원칙별로 분석기준을 설정함.
- 따라서 기금원칙에 입각한 분석모델을 통하여 문제점을 도출하고 바람직 한 개선방안을 제시하였음. 분석모델의 네트워크는 다음과 같음.

참조



공공성-안전성분석
- 서울시 기금의 경우 표준조례안을 마련하여 조례에 근거를 두고 기금목 적, 기금용도, 기금재원, 관리부서 등 제도상의 관리규정이 기금별로 모 두 구비되어 있음.
- 대부분의 기금은 서울시의 출연금 및 이자수입으로 조성되나 식품진흥기 금, 도로굴착복구기금처럼 영업위반과징금 및 원인자부담금으로 조성되 는 기금도 있음. 재정투융자기금의 경우 일부 기금이나 특별회계에서 예 수하고 도시철도건설, 수도사업특별회계 등에 융자하는 중앙정부의 공공 자금관리기금의 역할을 담당하고 있음.
- 노인복지, 장애인복지, 청소년복지부문은 각 기금별로 운영되다가 1999년 부터 사회복지기금으로 통합되었으나 계정별로 별개사업으로 운영되고 있음. 3개의 기금으로 분리된 재해재난관련기금은 보통세 전3년간 수입 결산액의 0.25%, 0.8%. 0.2% 등의 적립비율에 의하여 적립·누적되고 있 어 통합할 필요가 있으며 문예진흥 및 여성발전기금의 경우 중앙정부의 기금 및 타기금간, 예산사업과의 중복성 여부를 판단할 필요있음.

공공성-투명성 분석
- 중앙정부의 기금과는 달리 서울시의 기금운영은 기금계획서 및 결산서를 시의회 심의의결을 받게 되어 있음.
- 현금주의회계방식에 의한 결산으로 파악되지 못하는 미수수익의 경우 추 정손익계산서와 추정대차대조표를 작성토록하여 보완하고 있어 회계보고 절차는 투명하게 이루어지고 있음. 다만 기금계획서상에 기금별로 담당 자의 작성미숙으로 기재오류는 나타나고 있음.
- 기금사업에 집행된 자금들이 얼마만큼 목적달성의 효과를 거두었는지에 대한 사후평가제도가 미비함. 현재 서면보고양식에 의한 사후적인 관리 가 이루어지고 있으나 장기적인 관점에서 기금사업의 평가제도가 이루어 져야 할 것으로 판단됨.
- 중앙정부 기금의 경우 공단이나 관리기금의 인적조직이 구성되어 인건비 를 포함한 관리비의 비중이 높으나 서울시의 경우 일선 행정부서에서 관 리되고 있어 관리비의 비중은 미미한 수준임.

수익성 분석
- 1998년 결산자료에서 지출총계대비 사업집행이외에 적립되고 있는 기금 자금비율이 재해구호기금 96.8%, 문화예술진흥기금 95.2%, 여성발전기금 93.8% 수준에 이름. 이것은 개별법률에 의한 적립비율 준수와 기금적립 자금의 일정 이자수입액이내에서 사업 집행하도록 한 조례내용에 기인 함. 적립자금(여유자금포함) 규모별로 중소기업육성자금이 2,701억원, 재 정투융자기금 2,024억원, 재해구호기금 705억원, 도로복구굴착기금 287억 원에 이름.
- 기금운용기관은 기금별로 금고를 지정하여 운영할 수 있으나 일반회계의 시금고로 80%이상 예치하고 있음. 주로 안전성을 고려하여 저축성상품 에 투자하고 있으며 은행에서 운용하는 신탁상품에도 운용할 수 있음. 신탁상품내의 투자구성상품은 보증회사채가 70%이상이며 지방채에도 투 자되어 있음.
- 일반회계나 특별회계 자금과 달리 기금자금은 자금흐름의 파악이 용이 함. 실례로 식품진흥기금의 수입액은 월별 큰 차이없이 유입되고 있고 지출액은 융자금공고후 매년 4월, 12월경에 주로 이루어지고 있어 자금 소요시기 및 규모를 파악하여 적립자금운용으로 인한 수익성의 제고가 가능함.
- 실제로 1998년 결산자료를 이용한 적립자금(여유자금포함)의 운용수익율 을 계산해 보면 외환위기로 인한 고 이자율을 감안하여도 상당히 높은 수익율을 실현하였음. 공식적으로 발표된 자료를 이용한 운용수익율 계 산방식으로는 적립금이자수입과 미수수익 변동분을 합한 이자수입액을 유동자산과 투자 및 기타자산을 합산한 운용규모로 나눈 값으로 함(적립 자금 년평균잔고는 운용금융기관에서 입수하여야 하는 한계점)

외국지방정부 기금운용 현황
- 1999년 동경도기금잔액은 전년대비 12.2% 증가한 6,836억엔으로 일반회 계대비 9.12% 수준임. 특히 1985년에 설치된 감채기금은 1999년도 운용 규모가 4,522억엔으로 전체 66.1%이며 재정조정기금은 7.2%를 차지하고 있음. 또한 특정목적기금으로 사회자본등정비기금, 지역복지진흥기금, 중 소기업진흥기금, 국제평화문화기금, 환경보전기금, 남녀평등추진기금, 재 해구조기금 그리고 심신장애자부양연금기금 등 10개의 기금의 구성.
- 일본지방재정법에는 결산잉여금의 1/2이상의 금액을 재정조정기금이나 감채기금에 적립하도록 되어 있는데 일본공공단체기금 적립비율을 보면 1983년에는 재정조정기금 49%, 감채기금, 11%, 기타특성목적기금이 40% 수준이었으나 1992년에는 각각 19%, 31%, 50% 비율로 채무상환부문의 비중이 증가되고 있음.
- 미국지방정부는 우리 나라의 예산구조와 같이 일반회계나 특별회계(acc- ount), 기금(fund)으로 표현되지 않고 모두 펀드(fund)로 나타나 있어 특 별회계와 기금간의 구별이 쉽지 않음. 회계구조는 크게 정부회계, 재산전 용회계, 신탁회계(fund)로 나누고 다시 각각 보조회계(subfund) 들로 이 루어져 있음. 현금예금의 경우 이자수익을 극대화하기 위하여 집중투자 관리(Pooled Investment)되고 있고 국채 및 환매채, 상업어음, 회사채 그 리고 주식에 이르게까지 다양하게 투자되고 있음.

서울시 기금관리 개선방안