다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

[연구책임자] 이희정
[연구기간] 1999. 1 ∼ 1999. 12
[보고서가격] 10,000원

[연구개요]
I. 연구의 개요

1. 연구의 목적 및 필요성

- 서울시에서는 현재 시가지면적의 약 85%에 달하는 넓은 지역을 일반주거지역으로 지정하고 이를 하나의 획일적이고 느슨한 용도규제만으로 관리하고 있어 한편으로는 지나친 용도혼재로 인한 주민의 민원과 갈등이 대두되고 있으며, 다른 한편으로는 지역상황과 맞지 않는 획일적이고 경직된 용도규제에 대한 주민의 이의신청과 불편이 제기되고 있다.
- 이와 같이 실질적인 도시관리기능을 상실한 현 용도지역제상의 용도규제는 많은 경우 심도있는 논의를 거쳐 보완되기보다는 규제완화라는 차원에서 폐지되거나 완화되는 방향으로만 진행되고 있어 도시 삶의 기반이라고 할 수 있는 생활터전으로서의 일반주거지역 주거환경은 계속 악화되고 있는 실정이다.
- 본 연구에서는 이러한 문제 인식에 바탕하여 실제 일반주거지역에서의 용도혼재 문제양상과 정도 그리고 문제의 원인을 밝히며, 이를 통해 주거환경 확보와 실질적인 도시 관리기능 회복을 위한 일반주거지역내 용도규제 개선방안을 논의하고자 한다. 그러나 이때의 논의는 단순히 용도순화차원의 논의보다는 어느 정도의 용도혼재는 인정하되 지나친 허용으로 인해 주민이 문제를 느끼고, 개선 필요성을 제기 하고 있는 경우에는 적절한 범위내에서 이를 관리하여야 한다는 입장과 지역별 차이를 고려한 차등적 규제 도입차원에서 접근하였다.
- 본 연구는 현재 서울시에서의 일반주거지역을 중심으로 주거환경을 악화시키는 위해용도가 무엇인지를 주민의 입장에서 밝혀내고, 이러한 위해용도의 입지실태파악과 환경침해정도를 조사하며, 이와 관련된 법규제상의 문제점을 개선하고자 하는 것을 1차적인 목적으로 하고 있다. 이와 같은 본 연구의 결과는 단기적으로는 서울시 용도관련 조례개정 작업이나 자치구차원의 용도입지 심의시 기초 자료로 이용될 수 있을 것이며, 중장기적으로는 도시 토지이용규제로서의 용도지역제(zoning) 개편작업의 기본 원칙으로 활용될 수 있도록 하였다.

2. 연구의 내용

- 본 연구는 크게 현 용도규제 관련 법제 및 변화 검토부분, 민원과 설문분석을 통한 주민입장에서의 위해용도 규명부분, 서울시 사례지역 실태조사를 통한 위해용도 분포실태 및 특성분석 부분, 그리고 이런 분석결과와 외국사례검토 등을 통한 개선방향 제시 부분과 정책제안으로서의 구체적인 법규 및 조례 개정시안, 용도규제 기준 개선안 등으로 구성되어 있다.

현 용도규제 관련 법제 및 변화 검토
- 법제 측면에서 보면 현 용도규제 방식은 허용용도 규정(Positive System)의 용도분류방식을 중심으로 하고 있어 다소 적극적 규제 형태를 가지고 있다고 할 수 있다. 그러나 실제 운영에 있어서는 주거지역의 용도규제가 계속해서 느슨하게 완화되고 있고 또한 그때 그때 상황에 따라 조건부조항이 부가됨으로써 다소 복잡하고 이해하기 어려운 양상을 띄고 있다.
- 실제 서울시에서의 운영실태를 살펴보면 과다한 일반주거지역 지정과 이러한 일반주거지역 전체에 획일적으로 하나의 용도규제를 적용하고 있는 특징을 가지고 있다. 그동안 서울시에서는 민원대응적인 차원에서의 부분적인 조례 개정을 계속 하였으나 근본적인 보완은 미비한 실정으로 사실상 서울시 차원의 특성반영이 미흡하다 하겠다. 이에 따라 주거환경 측면에서도 서울시는 결코 바람직하지 못한 수준인 것으로 분석결과 나타났으며, 설문조사에서도 전체적으로 주거환경 만족도가 30% 미만에 불과하며, 이 또한 지역별로 편차가 심하며 사실상 대부분의 일반적인 주거환경은 매우 열악하다고 볼 수 있어 이의 개선이 요구된다.

민원과 설문분석을 통한 주민입장에서의 위해용도 규명
- 이런 사실은 민원분석을 통해 볼 때에도 월평균 약 200여건 정도의 많은 민원이 제기되고 있어 문제가 심각하다는 것을 알 수 있으며, 실제 설문조사에서도 약 50%이상이 주거환경에 대한 불만과 개선의 필요성을 제기하고 있음을 알 수 있다. 민원분석과 설문조사에서 제시된 주민이 느끼는 주요 위해용도를 문제제기 빈도와 피해양상의 심각성 및 제어가능성 등 분석틀에 바탕하여 추출해본 결과 위험물저장처리시설, 공장, 자동차관련시설, 쓰레기처리시설, 위락·숙박시설, 근생시설 등이 주요 위해 용도인 것으로 밝혀졌다.

위해용도 규명의 분석틀
주요 환경요소의 시설별 피해양상


주민입장에서 본 위해용도 규명과 피해 양상
민원/설문분석을 통한 위해용도 규명


서울시 일반주거지역 위해 용도 실태분석과 분포특성 사례연구
- 위해용도의 구체적인 입지실태와 분포특성 파악을 위해 5개 사례지역에 대해 실태조사를 한 결과 사실상 모든 용도가 주거지역내에 입지할 수 있는 것으로 조사되었으며, 약 15%정도의 위해용도가 입지해 있고 이들 중 약 40% 정도가 불법적으로 입지하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 위해용도의 분포특성은 용도별로 차이가 있지만 대부분 도로 등 입지적 특성과 긴밀하게 연계되어 공간적으로 분포하는 특성을 가지고 있다는 것을 알 수 있었다.
- 또한 지역별로 지역특성에 따라 특정용도가 밀집하여 나타나는 경향이 있고 강남과 강북 등 같은 서울시가지내에서도 차별적 특성을 가지는 것으로 나타났다.
- 한편 규제와 관련해서 볼 때 많은 위해용도가 주로 조건부조항으로 연면적이나 도로와의 관계를 중심으로 규정되고 있으나 실제 용적률 등 밀도규제를 고려할 때 조건부조항에서의 연면적 규정은 지나치게 완화되어 있는 것이라 할 수 있다. 그러나 반면 도로규정은 강북과 같은 경우 도로여건이 열악함에도 불구하고 8m∼12m이상 등 다소 높게 적용되고 있어 규제와 현실간의 대응에 상이함이 있다는 것을 알 수 있다.

총 건물대비 위해용도 분포 종합

새로운 용도입지가 도로단위의 주거환경에 미치는 영향 (방이지역)

사례지역별 건축물 대지규모 분포 현황


서울시 일반주거지역 용도규제 기준개선-주민입장에서의 주거환경 위해용도 규명과 문제개선