다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

I. 문제의 제기

o 서울시 용적률규제 강화정책의 영향에 대한 객관적 검토 필요
- 서울시는 2000년 7월 도시계획 조례 개정을 통해 2003년부터 용적률 규제를 현재의 300%에서 1종 150%, 2종 200%, 3종 250%로 강화하기로 하였음.
- 그러나 용적률 규제 강화 정책은 도시 및 주거환경 개선을 포함한 여러 가지 긍정적 효과에도 불구하고, 재건축 사업을 포함한 여러 이해 당사자들의 반발을 불러일으키고 있음.
- 이에 따라 용적률 규제 강화 정책의 영향에 대한 객관적 검토의 필요성이 제기되고 있음.

o 연구의 목적
- 첫째, 서울시민을 대상으로 이중양분선택형 조건부가치측정법(CVM)을 이용한 설문조사를 시행하여 정책 추진의 근거가 되고 있는 도시 및 주거환경 개선 편익을 추정하고자 함.
- 둘째, 재건축이 활발한 강남구를 대상으로 특성가격함수(hedonic price function) 모형을 적용하여 용적률을 포함한 재건축 가능성을 나타내는 변수들이 아파트 가격에 미치는 영향을 분석하고자 함.
- 셋째, 강남구를 대상으로 시뮬레이션 모형, 특성가격함수 모형을 이용하여 용적률 규제 강화 정책에 대한 재건축 시장의 반응을 매매가격을 중심으로 분석하고, 또한 신문기사에 대한 내용분석을 통해 재건축 추진주체들의 반응 행태를 분석하고자 함.


II. 용적률규제 강화정책의 영향분석

o 도시 및 주거환경 개선 편익 추정
- 서울시의 용적률 규제강화 정책에 따라 기대할 수 있는 도시 및 주거환경 개선 효과를 서울 시민들이 어느 정도의 가치로 평가하는지를 이중양분선택형 조건부가치측정법(CVM)을 이용하여 추정해 본 것임.
- 이중양분선택형 질문방식에서 첫 번째 제시될 금액들은 개방형 지불의사 유도방법을 이용한 예비 설문 조사를 통해 1,000원, 3,000원, 5,000원, 10,000원의 4가지 수준으로 결정되었음. 최종 설문 조사는 2001년 6월2일부터 6월6일까지 실시했으며 그 결과 유효 설문지로 분류된 325부가 최종 분석에 사용되었음.
- Cameron and Quiggin(1994)의 모형을 이용하여 분석틀을 설정하고, SAS의 lifereg procesure를 사용하여 모수들과 지불용의액을 추정하였음. 통계적으로 유의한 변수들과 지불용의액의 관계를 보면, 서울시 정책 중 환경 및 교통정책에 대한 우선 순위가 높을수록, 현재 고층아파트 인근에 거주할수록, 용적률 개념을 잘 알수록, 용적률 규제강화 정책을 중요하게 여길수록, 서울 생활에 만족할수록, 나이가 많을수록, 결혼했거나, 가구 전체의 소득이 높을수록 지불용의액이 높은 것으로 나타났음.
- 가구 당 평균 지불용의액을 추정해 본 결과 월 8,466원, 연간 101,592원으로 나타났음. 2000년도 서울시 전체 3,540,492가구를 기준으로 할 경우 지불용의액은 월 300억원, 연간 3,596억원에 해당함.

o 아파트 가격에 미치는 영향
- 본 분석은 그 동안 특성가격함수를 이용한 주택가격 결정모형 연구에서 다루어지지 않고 있던 재건축 가능성을 대변하는 변수들을 설명변수로 도입하여 아파트가격과 재건축 특성 변수간의 관계를 규명한 연구임.
- 재건축 특성을 대변하는 변수로 용적률과 준공연수를 설정하고 이들의 특성이 반영될 수 있는 모형을 구축함으로써 용적률과 준공연수가 아파트가격에 미치는 영향을 규명하였음.
- 개발이익에 대한 고찰을 통해 재건축 아파트의 가격은 기존 아파트 단지의 용적률과 반비례한다는 가설을 설정하였고, 준공연수와 아파트 가격간의 관계는 준공 후 하락세를 유지하다가 특정 시점에서 반등하는 2차 곡선 관계가 있음을 가정하였음. 추정 결과 재건축 가능성을 대변하는 용적률과 준공연수가 모두 유의한 것이 검정되었음.
- 다른 모든 변수들이 고정되어 있다고 가정하면 아파트 가격은 준공 후 하락하다가 17년 시점에서 반등하며 용적률과는 반비례하는 것으로 나타났음. 변수들에 평균값을 적용하고 시뮬레이션을 시도한 결과 용적률 100%인 아파트의 경우 150%인 아파트 보다 평당 104만원 정도 더 높은 가격을 가지는 것으로 나타났음.
- 분석결과를 이용하여 용적률 규제 강화 정책의 영향을 추론해 보면, 용적률 300%가 250%, 200%, 150%로 강화된다고 가정할 경우 현재 용적률 100%인 아파트의 가격은 1,246만원/평에서 각각 1,038만원/평, 934만원/평, 871만원/평으로 떨어지게 되는 것으로 추정됨.

o 재건축 시장 반응 분석
- 주로 강남구 재건축 아파트를 대상으로 용적률 규제강화의 영향과 정책에 대한 실제 시장의 반응을 분석하는 데 연구의 목적이 있음. 용적률 규제강화에 따른 재건축 시장의 반응은 시뮬레이션 모형과 특성가격함수 모형, 신문기사에 대한 내용분석을 통해 다양한 측면에서 분석되었음.
- 이론적 고찰을 통해 시뮬레이션 모형을 개발하고 250% 미만, 17년 이상된 강남구 아파트를 대상으로 시세와 예상가격을 비교 분석한 결과, 용적률 200%대에 근접한 아파트들의 경우 시뮬레이션에 의한 예상가격 보다 시장에서 낮게 평가되고 있음을 보여주고 있음.
- 특성가격함수 모형을 이용한 분석은 250% 이상인 재건축 가능성이 없는 아파트를 대상으로 모형을 추정하고, 이를 이용하여 250% 미만 재건축 가능성이 있는 아파트들의 가격을 예측하였음. 예측치와 실제 매매가격을 비교해 본 결과 200%에 근접하여 시세와 예측치의차 가 (-)값을 가지는 경우가 많이 나타나고 있음.
- 2가지 모형을 이용한 분석 결과를 보면, 대략 용적률 200% 이상인 아파트의 경우 시장에서 재건축 가능성이 낮게 평가되고 있다는 것을 알 수 있음.
- 신문기사에 대한 내용분석 결과, 용적률 규제강화 정책과 소형 평형 의무비율 규제는 리모델링, 1:1 재건축 등으로 사업방식을 전환하는 재건축조합이 늘어나는 계기가 됨을 보여주고 있음.


III. 정책 건의

o 용적률의 도시계획적 기능에 대한 인식 제고
- 앞절의 도시 및 주거환경 개선 편익 추정 결과를 보면 서울 시민들은 용적률 규제강화에 따른 도시 및 주거 환경 개선 편익을 연간 3,596억원 정도의 금전적 가치로 평가하고 있음.
- 용적률이 가지고 있는 도시계획 측면, 그 중에서도 도시 및 주거환경 측면에서의 가치는 그 동안 재건축 등 도시 개발 측면에서 용적률이 가지는 경제적 가치에 비해 상대적으로 거의 평가되지 못하는 경향이 있었음. 본 연구를 통해 용적률이 가지는 도시계획 측면에서의 가치가 시민들로부터 인정을 받고 있다는 점이 확인되었음.

o 재건축 제도 개선의 필요성
- 현행 재건축 제도는 용적률을 이용한 개발이익 추구를 근간으로 하고 있음. 이로 인해 더 많은 이익이 발생할 수 있는 저밀도 아파트 단지의 매매가격이 높게 형성되고 있으며, 반대로 재건축이 불가한 많은 고밀 아파트들의 민원이 끊이지 않고 있음.
- 한편 재건축의 주요 통제수단으로 준공연수 제도가 이용되고 있는데, 준공된 지 20년이 지나야 재건축이 가능하도록 되어있는 제도가 오히려 투기를 부추기고 있는 실정임. 앞절의 아파트가격에 미치는 영향을 분석한 결과를 보면, 현행 제도로 인해 노후화에 비례하여 떨어져야 할 아파트 가격이 준공된 지 17년부터 반등하고, 용적률이 낮은 아파트일수록 가격이 올라가는 것으로 나타나고 있음.
- 준공연수 제도와 관련해서 시장 논리에 의거 아예 준공연수 제도를 없애자는 의견과 내구연한 이상으로 준공연수를 늘리자는 의견이 있음. 준공연수 제도를 없앨 경우 시장논리에 의해 가격이 결정될 것이기 때문에 가격의 왜곡을 막을 수 있다는 점이 강조되지만, 개발이익이 발생하는 아파트의 경우 오히려 조기 개발을 유도할 것이라는 반론이 있음. 준공연수를 더 늘리자는 견해는 아파트 투기를 방지하고 궁극적으로는 리모델링 등으로 전환하자는 의견으로 볼 수 있지만, 이에 대한 기술적, 제도적 검토가 더 필요한 실정임.
- 용적률 규제 강화는 재건축 가능성이 줄어드는 것을 의미하고 그 만큼 아파트 가격을 떨어뜨리는 효과를 가지고 있는 것이 분명함. 특히 재건축이 불가능하게 될 고밀 아파트의 경우 타격이 클 것으로 전망됨. 하지만 이와 같은 변화는 한편으로는 재건축 제도 전환의 계기가 될 수 있음. 즉 용적률이라는 공공재의 사유화를 통해 개발이익을 독점하는 것이 이제까지의 재건축이라면, 향후의 재건축은 1:1 재건축, 리모델링 등으로 전환될 필요성이 있으며, 서울시의 재건축 정책도 이를 뒷받침하는 수단들의 개발에 맞추어져야 할 것임.

o 용적률 규제강화 정책효과
- 시뮬레이션 모형, 특성가격모형을 사용한 분석 결과를 보면, 현재 용적률 200% 근처 아파트의 시장가격의 경우 모형의 예상 가격보다 낮은 경우가 많음. 이는 재건축 시장에서 용적률 200% 이상의 아파트 단지의 경우 시장에서 재건축 사업에 대한 부정적인 의견이 많음을 보여주고 있음.
- 신문기사 내용분석 결과, 고밀 아파트를 중심으로 리모델링이 대안으로 확산되고 있으며, 수익성 확보를 위해 소형평형 의무제도의 적용을 받지 않는 1:1 재건축 등 다양한 형태로의 사업 전환이 이루어지고 있음.
- 이것이 시사하는 바는 용적률 규제 강화 정책이 새로운 대안을 창출하고 있다는 사실임. 용적률이라는 인센티브가 존재함으로서, '철거 후 신축'이라는 획일화된 방식으로 재건축 사업이 전개되었지만, 용적률 인센티브가 사라짐으로서 리모델링을 포함한 다양한 방식이 도입되고 있는 것임.
- 용적률 규제강화 정책을 추진하는 서울시 입장에서 보면 이는 매우 긍정적인 현상으로 볼 수 있음. 그러나 이와 같은 대안들이 시장 전반에 걸쳐 일어나는 현상이 아니고 아직은 국지적 현상에 머물고 있기 때문에 시장에서의 검증을 위해서는 좀 더 많은 시간이 필요하다고 보여짐.

용적률 규제강화가 재건축 사업에 미치는 영향 연구