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서울시 혼잡통행료 징수체계 보완 연구

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문서 설명 (초록)

초록

Ⅰ. 문제의 제기
교통혼잡 개선을 위한 수요관리의 중요성이 부각
- 1990년대에 들어 교통혼잡문제 해결을 위한 교통정책은 교통시설공급에 주안점을 두었던 기존 정책과는 다른 새로운 패러다임이 전개되었는데, 서울시 자동차 통행량의 폭발적인 증가로 인한 교통혼잡과
낮은 차량당 평균 재차인원으로 인한 도로이용의 비효율성 등의 문제는 더 이상 교통시설 공급만으로 해결하기에 한계가 있다고 인식됨.
- 따라서 교통혼잡을 개선하기 위해서는 대중교통 이용의 활성화, 평균 재차인원의 증가를 통하여 도로이용의 효율성 향상을 유도하는 수요관리의 중요성이 부각됨.
수요관리정책의 일환으로 서울시 남산 1,3호 터널 혼잡통행료 시범사업 시행
- 서울시는 대중교통수단을 이용할 수 있음에도 불구하고, 교통혼잡을 유발시키고 도로이용효율성을 저하시키는 1, 2인승 승용차 이용자들을 카풀(3인승 이상 함께 승용차를 탑승하는)이나 대중교통으로 유도함으로써, 교통혼잡을 완화하고자 1996년 11월 11일부터 남산1,3호터널을대상으로혼잡통행료제도의 시범사업을 추진하였음.
서울시 혼잡통행료 징수체계 보완의 필요성
- 혼잡통행료제도 시행으로 인해 예상되는 긍정적인 효과에도 불구하고, 혼잡통행료 징수 후 교통혼잡이 여전히 심각한 상태로 남아 있을 경우, 개별 차량운전자의 통행비용만 부담시킨다는 이용자의 불평을 면하기 어려운 부정적인 측면도 동시에 존재하고 있으므로 지속적인 모니터링을 통하여 개선방안을 마련함이 반드시 필요함.
- 서울시 혼잡통행료 확대시행의 필요성이 대두되고 있는 현 시점에서 혼잡통행료 시범사업 대상구간인 남산 1,3호 터널에 대해 현재의 교통여건 및 시행효과를 세밀하게 진단하여 제시하고, 현행 서울시
혼잡통행료제도 징수기준이 불합리한 경우 이를 개선하여 이용자가 혼잡통행료제도에 대해 긍정적인 반응을 갖도록 유도함으로써 교통혼잡완화를 위한 서울시 교통정책이 바람직한 방향으로 추진될 수 있도록 해야 함.
Ⅱ. 혼잡통행료 징수효과 및 징수기준별 적정성 분석
1. 서울시 남산 1, 3호 터널 혼잡통행료 시범사업의 시행효과 분석
o 통행량 및 통행속도
- 혼잡통행료 시행 후 이용교통량이 급격히 감소한 후 시행4년에 시행전 이용교통량보다 증가하였으나 통행속도는 남산 1, 3호 터널 모두 30km/h 이상으로 향상되었고, 승합차 징수기준이 확대시행된 시행5년에는
남산 1, 3호 터널 이용교통량이 시행4년에 비해 약 13,000(대/14시간) 정도 감소 하였으나, 주요 우회도로의 통행속도에는 전혀 영향을 미치지 않고 있음.
- 물론, 남산 1, 3호 터널 및 주요 우회도로의 소통상황의 개선은 간선도로 교통종합개선사업을 통한 기하구조 개선, 내부순환 도시고속도로의 개통 등 복합적인 요인에 의한 결과로 판단되나, 서울시 자동차 등록대수의 증가 등 이용교통량 자연증가로 인한 영향을 크게 완화한 점에서 긍정적으로 평가됨.
o 재차인원으로 본 도로이용효율성
- 혼잡통행료 시행 후 징수차량과 면제차량 구성비를 분석한 결과, 재차인원이 2인 이하인 승용차 등 징수대상차량 구성비는 시행 1개월에서 시행5년까지 유사한 수준으로 유지된 반면, 면제차량인 버스, 택시,
화물차량 및 승합차 등이 많이 증가하였음.
- 이는 평균재차인원이 증가한 것으로 예상할 수 있는데, 실제로 남산 1호 터널은 평균재차인원이 시행전(2.16인/대)에 비해 시행4년(2.56인/대)
및 시행5년(2.97인/대)에 크게 증가하였으며, 남산 3호 터널도 시행전(2.30인/대)에서 시행4년 (2.56인/대) 및 시행5년(2.62인/대)에 크게 증가한 것으로 나타남.
- 따라서, 혼잡통행료 징수 후 남산 1, 3호 터널 구간의 도로 이용효율성을 증대시켰다는 점에서 긍정적으로 평가됨.
o 우회도로 소통상황
- 혼잡통행료 징수로 인해 기존 남산 1, 3호 터널 이용차량이 우회도로를 이용함으로서 예상되는 혼잡전이현상이 전혀 발생하지 않았다는 점임.
- 주요 우회도로 통행속도를 분석한 결과, 시행4년 및 시행5년 모두 소월길을 제외한 장충단길, 한강로는 시행전에 비해 크게 개선된 것으로 나타났으며, 소월길은 미약하게 감소하였으나 평균통행속도가 30km/h 이상인
것으로 나타나 혼잡통행료 징수로 인한 우회도로 혼잡전이현상이 나타나지 않는 것으로 분석됨.
- 남산 1, 3호터널 및 주요 우회도로의 소통상황이 모두 개선된 점을 감안할 때 혼잡통행료제도 시행이 적절한 것으로 판단됨.
o 기타 효과
- 혼잡통행료제도 시행으로 인한 소득재분배 효과 등 정량적으로 명확히 계산하기 어려운 항목에 대한 개선효과를 들 수 있음
- 즉 혼잡통행료 2,000원에 대해 한계효용이 낮은 승용차 운전자들에게서 혼잡통행료를 징수하고, 이를 도로운영개선, 교통정보시스템 구축 및 대중교통체계 개선 등에 투자하여 소통상황을 개선시킴으로써 한계효용이 높은 대중교통이용자의 통행시간을 단축시킬 수 있다는 점에서 소득재분배 효과가 있다고 정의할 수 있음.
2. 혼잡통행료제도 징수기준별 적정성 분석
징수요금
- 징수대상 교통량은 혼잡통행료 시범사업 시행1개월에서 시행4년에 이르기까지 15,000(대/첨두6시간) 수준으로 유지되고 있어 현 징수요금인 2,000원이 충분히 이용자에게 부담을 주고 있는 것으로 판단됨.
- 더욱이, 승합차에 대해 징수대상 기준을 확대시행한 시행5년의 경우 면제차량 감소율이 징수대상차량 증가율을 훨씬 초과하고 있어, 면제차량에서 징수차량으로 전환된 승합차가 혼잡통행료를 지불하면서 남산 1, 3호 터널을 이용하기보다는 대부분 우회도로를 이용한 것을 의미하므로, 현행 혼잡통행료 징수요금인 2,000원이 징수대상 운전자에게 충분히 부담을 주고 있다는 것을 입증하고 있음.
징수대상
- 현행 혼잡통행료 징수대상의 적정성 여부는 혼잡통행료를 징수하는 시간대내에해당구간의 혼잡발생여부에 의해 결정되어야 함. 따라서, 남산 1호 터널구간의 적정 교통량수준과 시간대별 이용교통량을
비교하여 시간대별 이용교통량이 적정 교통량수준 이하로 유지할 수 있도록 징수대상을 조정함이 타당할 것으로 판단됨.
- 현행 혼잡통행료 징수대상의 적정성을 검토하기 위해 남산 1, 3호 터널 시간대별 이용교통량과 적정교통량 수준을 비교해 본 결과, 대부분 임계용량 이하로 유지되고 있으나, 일부 시간대에 대해서는 임계용량을 상회하는 것으로 나타남. 2001년 4월 1일자로 시행된 승합차 징수기준 확대 시행으로, 시행5년의 이용교통량이 시행4년의 이용교통량보다 훨씬 낮은 수준을 보이고 있으며, 해당 시간대 통행속도가 모두 30km/h 이상인 점을 감안할 때, 징수대상
확대로 이용교통량이 크게 감소하고 소통상황도 개선된 것으로 분석됨.
- 현 남산 1, 3호 터널 혼잡통행료 징수대상 기준은 2001년 조사된 남산 1, 3호 터널 소통상황 및 이용교통량 수준에 근거하여 적정한 수준인 것으로 판단됨. 단, 일부 시간대에 대해서는 본 연구에서
산정한 임계용량을 약 50대/시 정도 초과하는 것으로 나타나 향후 지속적인 모니터링을 통해 징수대상 보완여부를 결정할 필요가 있음.
징수시간대
- 현행 남산 1, 3호 터널의 혼잡통행료 제도의 평일 징수시간대인 07:00∼21:00는 적정한 것으로 판단되는데, 그 이유로는 첫째, 구간통행속도 분석결과 오전, 오후첨두시보다 14:00∼16:00 시간대에 더욱 낮은 통행속도 패턴을 보이고 있어 출퇴근시간대에만 혼잡통행료를 징수하는 방안은 적절치 못할 것으로 판단되며, 둘째, 새벽시간대에 높은 통행속도를 유지하다가 07:00부터 통행속도가 낮아지며, 야간 시간대에는 24:00까지 지속되는 추세를 보이고 있음. 마지막으로 혼잡통행료를 징수함에도 불구하고 징수시간대 이용교통량이 대부분 1,300(대/시) 이상을 유지하고 있기 때문임.
- 혼잡통행료 시범사업으로 감소된 징수대상차량(시행전 30,000(대/6시간)에서 시행 후 15,000(대/6시간))과 자동차 등록대수의 증가율(시행전대비
24%의 증가)을 고려하면, 현 징수시간대에 혼잡통행료를 징수하지 않을 경우 심각한 혼잡이 유발할 것으로 예상됨. 예로서, 1998년 8월 집중호우로 인하여 혼잡통행료를 징수하지 않음으로써 일주일만에 총 교통량의 약 18% 정도 증가한 사례가 있음.
- 단, 토요일의 경우 10:00부터 18:00까지 혼잡상태가 지속되고 있는 반면, 혼잡통행료 징수는 15:00까지임. 따라서, 본 연구에서는 남산 1, 3호 터널 혼잡통행료 징수시간대를 15:00에서 18:00까지 연장하는 방안을 제안함.
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징수방법
- 요금징수대 상류부에서의 대기행렬은 발생하지 않는 것으로 나타났으나, 현금 혹은 천원짜리 지폐를 소지하지 않은 이용자의 경우 많은 불편을 겪게되는데, 실제로 이와 같은 이유로 미납되는 사례가 100건/일(2000년 기준) 정도가 발생하고 있음.
- 또한, 현금지불을 피하기 위해 사전에 쿠폰을 구입하는 이용자가 전체 이용자의 약 7.1%에 달하고, 혼잡통행료 징수대상차량의 약 25% 수준인 것으로 나타나 현행 혼잡통행료 징수방법 개선의 필요성을 시사하고 있음.
Ⅲ. 혼잡통행료제도 확대와 징수시스템 보완
1. 혼잡통행료제도 확대 추진방향
1) 확대의 필요성
- 서울시의 현 도로시설은 교통수요를 수용하기에 이미 오래전에 한계에 이르렀으며, 현 서울시 여건상 교통수요를 충족시킬 수 있도록 도로시설을 확충하는 것은 불가능함.
- 따라서, 서울시 교통혼잡을 개선하기 위해서는 지속적인 도로시설 확충, 기존 도로/교통시설의 효율적인 운영방안 마련 및 교통수요관리정책 등을 동시에 추진하되, 교통수요관리정책 추진을 통해 승용차 통행을 대중교통으로 전환시키기 위해서는 대중교통체계 및 서비스의 지속적인 개선이 요구됨.
- 이와 같은 측면에서 서울시 혼잡통행료 확대 시행은 충분히 필요한 정책으로 사료됨.
2) 확대 추진방향
o 기본방향
- 혼잡통행료제도를 서울시 전역을 대상으로 확대할 시, 혼잡통행료제도의 근본취지에 맞추어 서울시 주요 교통혼잡지역의 교통혼잡을 완화시킬 수 있도록 징수방안을 수립하는데 주안점을 둠.
- 따라서, 확대 징수방안은 교통혼잡을 유발하는 차량들을 대중교통수단으로 전환·유도하여 교통혼잡지역의 승용차통행을 억제시킴으로써 주요 교통축의 혼잡구간을 줄이고, 교통축의 기능을 회복할 수 있는 방향으로 추진되어야 함.
0 징수지역 선정원칙 검토
- 대상도로의 교통상황 : 도로교통법에서 지정하고 있는 혼잡통행료 징수기준에 해당하는 구역 중에서 교통량이 많고 혼잡도가 높은 지점을 우선적으로 선정하되, 개선효과를 높이기 위해서는 승용차
통행비율이 높은 지역을 우선적으로 선정함이 타당함.
- 대중교통수단의 접근성 : 대중교통수단의 접근 및 이용이 쉬워야 승용차 이용자를 대중교통으로 전환시키는 효과를 높일 수 있으며, 이용가능한 버스나 지하철 같은 대중교통수단이 충분히 확보된 지점을 선정해야 시민의 반발을 최소화할 수 있음. 따라서, 혼잡통행료 징수지점 선정 후, 버스나 지하철 이용의 어려움이 있는지 여부를 세밀하게 조사하여 대중교통이용의 어려움이 있는 지역에 대해서는 시내버스 노선의 신설 및 마을버스 운행 등의 보완정책이 반드시 수반되어야 함.
- 대체(우회)도로의 존재 : 승용차 이용자에게 혼잡통행료 부담을 덜 수 있는 기회로 징수지점을 우회하여 목적지에 도달할 수 있는 대체도로를 제시할 수 있어야 함. 특히, 대중교통체계 중
지하철 서비스가 미흡한 지역의 경우, 우회도로의 존재 유무를 감안하여 지점을 선정해야만 시민에게 혼잡통행료 징수지점이 합리적으로 설정되었다는 인정을 받을 수 있을 뿐만 아니라 징수지점선정에 따른 지역간의 이해문제를 최소화할 수 있음.
o 징수시간대 기준 검토
- 혼잡통행료의 징수시간대는 시행목적에 맞추어 교통혼잡 완화효과를 최대로 얻을 수 있도록 설정함이 타당함.

- 따라서, 교통수요가 많은 오전·오후 첨두시간대를 기준으로 한 시간제 적용방안을 원칙으로 하되, 혼잡통행료 징수 후 지속적인 교통상황 모니터링을 통하여 소통상황이 원활한 시간대에 대해서는 혼잡통행료를 인하시키거나 징수하지 않는 시간대별 탄력적인 요금징수방안을 마련할 필요가 있음.
o 징수요금 기준 검토
- 혼잡통행료 징수요금은 교통량 감축 목표에 근거하여 설정됨이 타당하며, 징수대상 교통축의 적정 교통량을 초과하는 교통량이 많을수록 높은 요금이 책정되어야 할 것으로 판단됨.
- 또한, 대중교통망의 확충정도를 조사하여 승용차운행을 포기할 경우에 선택할 수 있는 대체 대중교통수단이 많은 지점은 탄력성이 높으므로 상대적으로 높은 요금을, 그렇지 않은 지점은 탄력성이 낮으므로 상대적으로 낮은 요금을 징수함이 타당하며, 통행목적에 있어 출근·업무, 귀가통행은 탄력성이 낮으므로 상대적으로 낮은 요금을, 쇼핑·여가통행은 탄력성이 높으므로 상대적으로 높은 요금을 징수함이 타당하다고 판단되나, 현실적으로 이와 같은 방안을 적용할 수 있는 징수시스템의 구현이 어려우므로 실제로 적용하기에는 한계가 있음.
- 따라서, 징수요금 결정시 징수시스템 기능을 고려하여 교통상황에 따른 차종별 요금차등화 방안을 구현할 필요가 있으며, 혼잡통행료 징수 후 지속적인 교통상황 모니터링을 통하여 징수목표
달성정도에 따른 적절한 요금체계를 조정하는 방안이 타당함.
o 징수대상 기준 검토
- 현 남산 1, 3호 터널 혼잡통행료 징수기준은 대중교통 이용 및 카풀효과를 높이기 위해 3인 이상의 모든 차량에 대해서는 혼잡통행료를 징수하지 않고 있으나, 재차인원을 확인하기 위해서는 징수원에 의한 수동징수시스템이 구축되어야 함.
- 그러나, 서울시 간선도로 여건에 비추어 볼 때 무정차 자동징수시스템(NTCS 방식) 구축이 필요할 것으로 판단되므로, 향후 혼잡통행료 확대시 재차인원에 따른 징수대상여부는 반드시 제고되어야 함. 즉, 징수 확대시 재차인원에 상관없이 차종에 따라 징수여부를 결정함이 시스템 도입에 유리함. 참고적으로, 무정차 자동징수시스템(NTCS 방식) 구축시 검지기를 이용한 차종구분은 차량길이에 근거하여 소형(승용차, 택시), 중형(승합차, 중형트럭), 대형(버스, 대형트럭 등)인 반면, 면제차량 기준은 장애인차량, 버스, 긴급차량과 같은 형식으로 구분됨.
- 향후, 서울시가 혼잡통행료제도 확대시 징수대상 및 징수시스템의 효율적인 운영측면을 모두 고려할 경우, 아래와 같이 2가지 접근방식이 있을 것으로 판단됨.
① 징수시스템의 효율적인 운영을 고려하여 소·중·대형차로 차종을 구분하여 징수요금을 차별화하는 방안임. 이는 차량내 차종구분(시내버스, 택시, 일반 승용차, 화물차량 등)을 위한 시설물 장착없이 징수시스템 자체적으로 판단이 가능하다는 장점이 있는 반면, 정책방향에 따라 차종별 속성에 근거한 징수요금의 차별화가 다소 어려운 단점이 있음. 또한, 징수시스템 자체적으로 면제차량을 판단할 수 없기 때문에 정산단계에서 처리하는 방법을 적용해야 하는 단점이 있음.【일본 동경도 추진방식】
② 시내버스, 택시, 승용차, 화물차량에 대해 차종별 징수요금을 차별화하는 방안임. 이는 교통정책에 따라 차종별 이용교통량 감소목표치를 설정하고 이에 따라 다양한 요금정책을 수립할 수 있는 장점이 있는 반면, 무정차 자동징수시스템(NTCS 방식) 도입시 차종을 구별할 수 있
서울시 혼잡통행료 징수체계 보완 연구

문서 정보

서울시 혼잡통행료 징수체계 보완 연구 - 문서정보 : 관리번호, 등록일, 유형, 생산년도, 분야, 지역, 원본시스템, 제공부서, 작성자(책임자), 생산일, 소요예산, 라이센스
관리번호 D0000023953210 등록일 20151021
유형 정책연구자료 생산년도 2002
분야 기타 지역 서울시 전체
원본시스템 서울연구원 제공부서 서울연구원
작성자(책임자) 황기연,손봉수 생산일 2002-02-18
소요예산
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