다시 뛰는 공정도시 서울!

초록

Ⅰ. 문제의 제기
공동주택 건축 여건 변화
- 서울의 시가지는 물량위주의 주택공급정책에 따른 지속적인 개발로 나대지 등 개발 가능지를 거의 소모하면서 신축행위가 감소하고, 건축물 재활용이 가능한 개보수, 대수선 등의 리모델링 비중이 지속적으로 증가하는 추세임.
- 서울의 공동주택 역시 새로운 건축보다는 재개발·재건축이 대부분이며, 주택보급률이 일정 수준 제고되어, 주택 관련 정책이 양적 공급에서 주거질 향상으로 전환되고 있는 과도기적 단계에 접어듬.
도시·주택관련 정책 변화
- 일반주거지역의 용도지역 세분화 등 개발밀도 하향조정을 통한 도시관리정책의 시행으로 사업성 측면으로 볼 때 종전의 공동주택 재건축·재개발 가능 지역이 축소되고 있음.
주거환경개선을 위한 대체 방안 필요성 제기
- 건축적, 제도적 여건상 신축 및 재건축이 어려워짐에 따라 노후주택의 주거환경개선 방안에 대한 문제가 제기됨.
- 특히, 공동주택이 전체허가의 50% 이상을 차지하는 현실을 감안할 때, 공동주택의 노후화 방치는 도시전체의 슬럼화를 조장하는 결과를 낳기 때문에, 도시적 차원에서 기존 공동주택의 주거환경 개선 및 재고문제를
해결해야 함.
- 따라서, 재건축의 대체 수요 및 주거환경 개선을 위한 하나의 가능성으로 리모델링의 적용 가능성 검토가 필요함.
서울시 도시관리방향에 정합하는 리모델링의 방향모색 필요
- 서울시 주택정책 및 도시관리방향에 정합할 수 있는 지속가능하고 친환경적인 도시관리를 위해 주택수명의 장수화와 연계한 리모델링의 방향모색 필요.
연구의 목적
- 공동주택 리모델링을 주거환경의 질 향상과 주변 지역과의 공간적·기능적 조화가 이루어질 수 있도록 절차 및 사업요건을 보완 및 개선하고, 주민인식 확대와 리모델링 관리지침 마련을 위해 향후 시범사업 근거를 제시하여 서울시 차원의 공동주택 리모델링 적용을 위한 기본방향과 원칙을 제시하는데 있음.

Ⅱ. 서울시 노후 공동주택의 리모델링 여건
리모델링제도 적용의 법적 기준(사용승인후 20년 이상)을 감안하여 준공후 20년 이상 단지를 대상으로, 용적률을 중심으로 한 유형별 리모델링 여건 검토
1. 서울시 노후 공동주택의 일반적 특성
- 용적률 200% 미만의 주택에서 최저주거기준에 미달하거나 국민주택규모 이하 주택의 비율이 높게 나타나지만, 200% 이상에서는 중대형 평형위주로 공급되어 최저주거면적 확대 요구는 용적률이 높아질수록 줄어들 것으로 보임.
- 또한, 복도형 아파트가 모든 평형대에서 많이 나타나고 있어 현재 계단식 코어형의 선호도를 감안할 때 교체 수요가 상당하리라 예상됨.
- 주차장의 경우도 현행 주차장 시설기준을 감안할 때 상당부분 부족 현상이 나타나고 있고 이에 대한 주민의 수요도 매우 높은 것으로 나타남.
2. 서울시 노후 공동주택의 용적률별 특성
용적률 150% 이하 단지
- 대부분 재건축 사업 추진 가능 대상이지만, 대규모 주거단지로 조성된 단지가 많아 재건축이 이루어질 경우 도시적 파급효과가 상당할 것으로 판단됨.
- 특히 대규모 단지의 재건축은 대량의 건축폐기물 발생 등 환경문제가 제기될 가능성이 높음.
- 대부분 일자형 배치로 되어 있어 현행 건축기준 범위 내에서의 리모델링을 통한 증축은 가능할 것으로 보여 재건축 일변도가 아닌 재건축을 리모델링으로 전환시킬 수 있는 방안 등 리모델링 유도를 위한 방안 검토가 필요함.
용적률 151∼200%의 단지
- 복도식 중대형 평형의 비율이 높거나 입지적 여건에 따라 재건축 사업성이 낮은 단지가 있으므로 이 경우 리모델링을 검토할 수 있음.
- 단지배치형태가 ㄱ, ㄷ, ㅁ자형이 많아 일자형 배치(150% 이하 단지)에 비해 수평증축을 수반하는 리모델링은 상대적으로 어려운 여건.
용적률 201% 이상 단지
- 사업성 측면에서 재건축이 어려우며 단위 주호 규모가 200% 이하 단지에 비해 상대적으로 크기 때문에 면적 확대에 대한 요구는 많지 않아 리모델링에 대한 수요가 높을 것으로 보임.
용적률 251% 이상의 단지
- 251% 이상의 단지는 더 이상의 밀도상승을 수반하는 리모델링은 제한적으로 이루어지는 것이 바람직하며 300%이상 단지의 경우는 단지별로 주거환경개선을 위한 별도의 대책 수립 필요.
3. 공동주택 리모델링 관련 제도 검토
1) 공동주택 리모델링 관련 제도 주요 내용
면적 확대 범위
- 엘리베이터실 및 계단실, 베란다, 주차장 및 운동시설 등 부대시설 증축 허용.
- 대지안의 조경, 건축선 지정, 건폐율, 용적률,건축물의 높이제한, 일조등의 확보를 위한 높이제한, 공개공지 등 확보규정 완화.
부대시설 상호간 용도 변경 허용
- 사용검사 후 20년이 경과된 경우 설치기준의 50% 범위내에서 전체 입주자 2/3 이상 동의시 상호 용도변경 허용.
리모델링 인·허가 절차
- 현행 제도에서는 공동주택관리령에 따라 입주자 2/3 이상의 동의를 얻어, 대수선, 철거, 용도변경 등이 가능하지만, 관련 제도 개정에 따라 리모델링조합이나 입주자대표회의 의결로 단지 또는 동 단위의 리모델링 추진이 가능.
- 소유자의 경우 리모델링조합 설립을 통해 단지 단위의 리모델링을 추진할 수 있으며, 입주자 경우는 4/5 이상의 동의로 동 또는 단지 단위의 리모델링을 추진할 수 있으며, 공동주택의 용도변경, 비내력벽 철거, 파손, 철거 등의 행위는 2/3 이상 동의로 가능.
- 리모델링조합이나 입주자대표회의를 통해 결의된 리모델링은 시장·군수·구청장이 관계 행정기관의 장과 협의하여 허가하거나 신고하며, 관련 인허가 절차는 사업계획승인 절차를 준용.
사후 관리
- 관리주체는 장기수선계획을 건설교통부령이 정하는 바에 따라 정하고 장기수선계획에 따라 주요시설을 교체하거나 보수하여야 하며, 주택종합계획 수립을 통한 주택의 장수명화와 공공의 주택 관리 방안 수립 가능.
자금 적립 및 지원 방안
- 국민주택의 리모델링시 국민주택 기금을 사용 할 수 있도록 허용.
- 공동주택의 장기수선계획에 따른 용도에만 사용하도록 규정된 특별수선충당금을 리모델링에 사용 가능.

2) 공동주택 리모델링 관련 제도의 문제점
공공성에 기반한 리모델링의 취지 및 목적 미비
- 리모델링은 재건축에 비해 도시환경보존 및 자원절약, 친환경적 도시관리가 가능하지만, 개정 법률에서는 리모델링 활성화라는 당면과제에 치중하여 주요 건축기준을 완화하였으나 도시미관·지역과의 연계성에
대한 영향등 리모델링과 함께 고려되어야 할 도시차원의 파급효과에 대한 대응기준은 미흡.
- 또한 지구단위계획 등 공공차원의 관리지침을 적용받지 않고 건축된 공동주택의 경우, 인근 단독주택과의 격리, 주거 계층의 분리 등의 문제를 야기한 점등을 감안하여, 리모델링을 통해 공동주택을 도시의 건축물로서
공공성을 제고할 수 있는 지침 마련이 필요.
리모델링 관련 기준의 제도화 미흡
- 개정 건축법시행령에서 증축에 따라 현행 기준에 부적합하게 되는 용적률, 일조권,인동간격 등의 기준완화를 지자체장이 할 수 있도록 위임하고 있으나 지역간 완화 범위의 형평성 문제 뿐 아니라, 무분별한 건축기준 완화에 따라, 삶의 질 향상으로 전환되는 정책 목표에 위배될 수 있음.
- 기존 용적률이 251%이상인 경우, 일반주거지역세분화에 따라 현재의 용적률을 유지해야 하기 때문에, 증축이 사실상 불가능하여, 기존에 고밀로 개발된 단지의 리모델링에 대한 구체적 기준이 필요.
단지내 공공공간 훼손 우려
- 부대시설간의 용도변경을 허용할 경우, 기존 공동주택 단지가 갖고 있던 우수한 외부공간의 질이 저하될 것으로 예상됨.
- 외부공간의 무분별한 주차장 건설에 따라, 주거 환경이 악화될 우려가 있어, 용도변경의 허용 범위에 대한 검토가 이루어져야 함.
관련법간 리모델링 추진 절차 상충
- 집합건물의소유및관리에관한법률, 공동주택관리령에서 정하는 주민 동의율이 상이하여, 리모델링 조합을 결성하여 추진할 경우는 소유자 전원의 동의가 필요하고, 공동주택관리령에서 명시하고 있는 내용은 입주자의 80%동의로 가능하기 때문에 해석상 문제 발생이 예상.
- 리모델링 조합 설립을 위한 인적 구성 및 의결방법 등에 대한 구체적인 사항이 개정되어야 하며, 관련법에 산재해 있는 유사조문 정비 필요.
리모델링 재정 지원의 실효성 미흡
- 공동주택관리령 개정안에 의해 특별수선충담금을 리모델링시 사용할 수 있도록 하였지만, 실제 특별수선충담금의 적립이 제대로 이루어지지 않음.
- 국민주택규모 이하 주택의 리모델링시 국민주택기금을 사용할 수 있도록 하였지만, 같은 단지내에 국민주택이하규모와 이상 규모가 혼재되어 있는 경우 형평성의 문제가 제기되며, 주차장 등 공용부분 공사의 경우 지원방안이 마련되어 있지 않아, 공용부분 공사비에 대한 주민 부담감으로 인해 리모델링 활성화에 장애 요인이 됨.

Ⅲ. 서울시 공동주택 리모델링의 방향 및 대상 설정
1. 서울시 공동주택 리모델링의 기본 방향
리모델링을 통한 주택 수명 장수화 유도
- 생활방식 변화에 따른 주거평면의 교체, 홈오토메이션 등의 인텔리젼트화 등 변화하는 미래의 새로운 물리적 수요를 수용할 수 있는 공동주택으로 전환.
- 공동체 시설 확충, 소득수준의 향상 및 가족구성의 변화 등에 따른 평면변경, 주차공간 확충 등 변화하는 사회적 수요를 지속적으로 수용.
- 건물 자체의 수명 장수화를 위해 유지관리 강화, 리모델링시 구조안전보강, 내구성 있는 자재로의 교체 등.
친환경적 지속가능한 주거단지 조성 유도
- 지속성, 친환경성 개념을 적극 반영하여 에너지 절감, 자연친화적 계획 및 시설 강화 등 기존단지의 친환경성·지속성을 높일 수 있는 실현수단으로 활용.
공공성을 전제로 한 건축기준의 선별적 완화적용
- 공공성을 전제로 하여 기존 용적률에 따른 사업의 용이성, 소득계층, 주택규모 등을 감안하여 선별적으로 완화.
서울시 도시관리방향 부합성 및 공공성에 따른 차등 지원
- 공공성이 높은 리모델링을 우선 지원하고, 단지, 동, 개별 주호 순으로 지원정도를 차등화하며, 국민주택규모 이하의 리모델링을 우선 지원함.
2. 서울시 공동주택 리모델링 대상 단지
건축년한에 의한 리모델링 대상
- 사용승인 후 20년 이상 된 공동주택 (건축법시행령 준용)
- 사용승인 후 10∼20년 단지의 경우 건축법 시행령에 의한 리모델링을 허용하되 건축기준 완화는 선택적으로 적용을 건의함.
용적률에 의한 리모델링 대상
- 151∼200% 이하: 재건축에서 리모델링으로 유도.
- 201∼250% 단지: 자발적인 리모델링이 가장 많이 이루어질 것으로 예상되는 단지들로 리모델링 관리대상으로 분류.
- 251∼300% 단지: 선별적 건축기준 완화대상으로 일정부분에 있어서 관련 기준을 완화.
- 301% 이상 단지: 유지관리를 중심으로 하는 장기대책수립대상.
사업주체에 따른 리모델링 대상
- 공공주도 리모델링 대상은 재건축을 통한 주거환경개선이 불가능하며, 서울시 또는 공공기관이 토지소유자로 토지지분변경이 어렵고, 대지면적이 협소한 경우와 고밀 개발 단지를 우선 대상으로 선정.
- 특히 용적률 200%이상 또는 10층이상 20년이상 국민주택규모이하 주택 및 임대주택단지, 구조설비 노후화로 안전문제가 있고, 최소주거기준 미달 단지가 대상이 됨.
- 민간 주도 리모델링 대상은 입지적 여건이 양호한 단지들로, 용적률 200% 이상, 10층이상의 20년 이상 된 국민주택규모 이상의 단지를 주 대상으로 함.
- 재건축조합이 설립되어 주거환경개선에 대한 주민 합의가 이루어진 단지로, 리모델링을 통해 신축 아파트 수준으로 환경 개선이 예상되는 단지.
3. 리모델링 범위
단위세대 내부변경
- 단위세대평면변경, 건물 내외부 개보수 등의 내부변경 위주 (중대형평형)
- 라멘조 구조일 경우, 세대 통합 허용
단위세대 공용공간의 변경
- 복도식 아파트의 계단실형 변경 등 공용공간의 변경, 엘리베이터 설치 등 사회적 수요에 대응하는 공용공간의 확대, 노대설치 등 단위세대 면적확대 등을 수반하는 리모델링임 (중소형 평수의 단지).
- 현재 편복도형 아파트는 20년 이상 20평 미만 공동주택의 80%에 해당.
- 중대형 평형의 복도형 아파트는 20년 이상 공동주택의 46%에 해당됨.
공공공간·시설 확충
- 주차장 확보, 엘리베이터 신설교체, 커뮤니티시설, 공원확충 등 부대시설 확충수요
주변 일반주거지와의 연계
- 지역 연계성 강화 및 지역적 주거환경의 질 향상에 기여할 수 있는 리모델링.
- 단지경계, 담장철거 또는 생울타리화, 단지공공시설 개방 등.

Ⅳ. 서울시 공동주택 리모델링 적용방안
1. 서울시 공동주택 리모델링 지침
1) 면적확대에 관한 지침
일반지침
- 일반 원칙은 일반주거지역 세분화에 따른 일반주거지역 종별 허용용적률 범위내에서 면적확대 적용하며, 면적확대 사업후 3종 일반주거지역 허용용적률인 250% 이하로 허용.
- 서울시 공동주택 관련 지구단위계획수립지침 (2001.5)에 준하여 적용하며, 리모델링 계획시 서울시 도시기본계획 환경성 기본검토항목은 의무적으로 검토.
- 주거면적 확대를 통한 주거환경의 질 향상을 위하여 소평평형의 면적확대, 특히 국민주택규모 미만의 평형을 국민주택규모의 평형으로 면적확대 우선.
- 복도식을 계단식으로 변경하는 경우, 엘리베이터 코어 설치등에 따른 인동간격 등은 제한적으로 완화
- 면적확대에 따른 공공시설 확보를 원칙으로 하며, 부지여건상 시설기준 확충이 어려
서울시 여건에 적합한 공공주택 리모델링 적용방안 연구